京津冀大气污染协同治理法律模式研究

宋佳宁，陆 旭

(天津工业大学 法学院，天津 300387；天津市人民检察院 第二检察部，天津 300222)

一、京津冀大气污染协同治理法律模式的形成

(一)区域大气污染协同治理法律模式的基本界定

区域大气污染协同治理法律模式，是指联合区域内各利益关系主体，以法律手段为载体，对域内环境污染治理的客体、各权利义务关系进行规范和调整，最终实现区域生态环境水平的整体提升(1)张海荣、方印、吴羽纶：《我国环境治理的法律模式选择：硬法和软法优化组合》，《福建行政学院学报》2017年第4期。。一般来说，区域内各地方政府因相似的地缘、亲缘、气候、地理环境等因素，存在“一损俱损、一荣俱荣”的休戚相关性(2)崔晶：《生态治理中的地方政府协作：自京津冀都市圈观察》，《改革》2013年第9期。。

从国内外实践可知，区域大气污染协同治理法律模式主要分三类。第一种模式是中央政府主导的自上而下的区域协同治理机构，此种治理模式具有行政强制性特点。英国就是此种模式的典型代表。第二种模式是由区域内各地方政府主动形成的以区域环境污染治理为目的的自愿性区域协作治理模式，此种模式主要以各参与主体间签署的“契约”或市场导向为前提，各协同主体之间为平等的协作关系，而非领导与被领导关系。实践中，美国跨域管理机构就是此类典型。第三种模式为上述两种模式的综合，即初期的协同治理模式由中央政府统筹构建，协作领导小组与各参与主体之间形成一定程度的上下级领导和管理关系。当协作工作逐渐步入正轨之后，中央政府的主导作用逐渐转移给区域内各地方政府，此时的协同工作更类似于“契约型”协同治理，更强调各参与主体的主动性及积极性。从京津冀大气污染协同治理法律模式的发展轨迹来看，更类似于第三种模式。究其原因，与京津冀三省市均为省级别的特殊构成形态有关。京津冀三省市政府均属省级别，相互之间并不存在上下级隶属关系。尽管北京市作为首都具有更为独特的政治地位，但其行政级别并不高于天津市与河北省，因此，由北京市作为京津冀大气污染协同治理机制的“老大哥”并不名正言顺，也并不能得到津冀两地的主动配合。此外，三省市之间因其行政同级的特性及产业结构类似等特点，相互间的竞争关系大于合作关系，而且鉴于区域大气污染治理成本高、效果显现慢等因素，京津冀三省市很难从内部自动形成区域协同治理的“牵头人”。故只能依赖中央政府的政治动员和强力介入才可确保协同机构的成立及运行(3)杨志云、毛寿龙：《制度环境、激励约束与区域政府间合作——京津冀协同发展的个案追踪》，《国家行政学院学报》2017年第2期。。因此，京津冀区域协同治理机制形成初期，中央政府的牵头是必要的。随着协同机制的建立及逐步完善，京津冀三省市较为独立的平级优势逐渐显现，此时可逐渐转化以三省市协商模式为主的“契约型”协同机制。

(二)京津冀大气污染协同治理机制发展轨迹

国内外的污染治理经验表明，以行政区划为界限的大气污染属地治理模式对于解决域内重复污染及跨境交叉污染问题几乎无能为力(4)潘晓滨：《跨区域大气污染治理的法律路径——基于美国RGGI模式的思考》，《法学论坛》2018年第4期。。正因如此，京津冀地区很早就摒弃了由单一地方政府进行的“独立减排”的模式，成为较早开展大气污染协同治理的地区之一。早在2004年，京津冀作为我国大气污染的重灾区开始试点启动区域大气污染防治的协同治理工作(5)常纪文：《联防联控，借鉴与创新要统一》，《环境经济》2015年第2期。。但从结果上看，早期协同治理的效果并不明显。直到2008年北京奥运会筹备阶段，为保障赛事期间的空气质量，首次提出京津冀大气污染“联防联控”的概念(6)戴亦欣、孙悦：《基于制度性集体行动框架的协同机制长效性研究——以京津冀大气污染联防联控机制为例》，《公共管理与政策评论》2020年第4期。，成果显著。“奥运蓝”不仅惊艳了全国人民，也惊艳了世界。此后在每次重大活动中，京津冀大气污染联防联控对区域空气质量的保障都起到了极大的作用，活动期间区域内大气环境质量的改善有目共睹。但在“奥运蓝”“APEC蓝”“阅兵蓝”的背后，京津冀三省市及周边城市也付出了巨大的代价。例如，重大活动前两周，各地就已开始采取一系列“史上最严”的控排减排措施：包括重污染企业停工停产或限工限产、部分工地停工、城市道路采取单双号限行、公车封存，甚至部分城市调休放假等。此种因大型重要活动而采取的大气污染联防联控措施，对于短期内空气污染治理具有见效快且好的效果，但因上述措施均属不计较成本地非可持续性措施，不会也不可能长期实行。因此，此种短期性的“联防联控”措施并非真正意义上的区域大气污染协同治理机制。2013年开始，京津冀大气污染协同治理机制开始将周边城市和地区也纳入进来，目前已形成“七省市八部委”在内的京津冀及周边地区大气污染协同治理机制(7)魏娜、孟庆国：《大气污染跨域协同治理的机制考察与制度逻辑——基于京津冀的协同实践》，《中国软科学》2018年第10期。。

京津冀大气污染协同治理机制的基础是相关法律法规及规范性文件。早在2010年，国务院已出台专项文件将该区域列为“国家大气污染联防联控实践的重点区域”(8)肖建华：《省际环境污染联防联控治理的空间逻辑》，《探索》2020年第5期。。但此时的文件只泛泛提到建立“联防联控重点区域”，并未详细规定具体实施细则。2013年，以“大气十条”(9)2013年9月10日，国务院引发《大气污染防治行动计划》。因该计划内容共计十条，又被称为“大气十条”。《计划》中较为具体的提出京津冀等区域大气污染防治行动目标及方案。其中，第八条明确提出“建立区域协作机制，统筹区域环境治理”的任务及要求。为基础成立了“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”(以下简称“协作小组”)，京津冀地区大气污染联防联控工作有了名义上的“领头羊”。但由于“协作小组”在职责分工、责权分配等方面的规定较为含糊，在具体实施过程中，缺乏指导性文件的引领导致协同机制名存实亡，多半沦为松散的会议机制或会商机制。由“协作小组”制定并颁布的《宣言》《协议》等也多因缺乏强制力而无法发挥应有的效用。2015年，京津冀三地环保部门签署了《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，打破了三地割裂和分散的环境污染治理模式。但从内容上看，《协议》并未在地方政府间、政府和企业之间建立有效的收益分配和风险分担机制(10)胡一凡：《京津冀大气污染协同治理困境与消解——关系网络、行动策略、治理结构》，《大连理工大学学报》(社会科学版)2020年第2期。。从本质上看，《框架协议》仅为地方政府机构之间的“契约”，本身并不具有法律上的强制约束力，也无权就不履行协议的行为实施惩罚性措施，故当时的协同工作只能依靠参与主体的自觉，实施效果欠佳。针对上述问题，2016年新《大气污染防治法》专门作了回应，即“建立重点区域大气污染联防联控机制”(11)中国发展门户网：《如何建立重点区域大气污染联防联控机制？》，http：//cn.chinagate.cn/news/2016-01/07/content_37480190.htm。。对于重点区域主管部门、重点区域设置方式、行动计划、防控目标、重点防治任务和措施、奖惩机制等均作了明确规定，首次在法律层面明确了京津冀地区大气污染防治联防联控机制的要求，为区域大气污染协同治理机制的建立奠定了更为坚实的法律基础。

(三)京津冀大气污染协同治理机制的核心

京津冀大气污染协同治理机制是以中央政府牵头建立的，区域内地方政府参与配合，具有强制性及非自愿性特点的“自上而下”的区域协同治理机制。在制定区域环境污染综合治理方案方面，京津冀三省市已经形成较为完善及持续性会商模式及联防联控机制，特别是在具体实施细则上做得较好。连续数年，京津冀三省市政府会同中央部委及相关主管部门，联合发布京津冀及周边地区环境污染防治行动计划年度实施方案、大气污染治理年度实施方案、秋冬季大气污染综合治理方案、重污染天气应急预警方案、机动车超标排放联合执法等具体实施细则。一般来说，协同治理机制的核心和“头脑”为“协作小组”。“协作小组”的主要工作职责包括协同治理机制日常工作、各协同主体的协调工作、协同治理工作规则的制定、具体协同任务的分配与监督等。因此，协同治理机制的运转是否正常与“协作小组”的工作密切相关。强有力的协同治理小组能够为协同治理工作提供良好的工作环境及高效的工作效率，为协同治理工作成果的取得起到事半功倍的作用。

1.初期阶段：京津冀及周边地区大气污染防治协作小组。2013年，“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”成立，成员由北京市、天津市、河北省、原环保部、国家发改委、工业和信息化部组成。协作小组的工作主要以“小组会议”“专题会议”或“联席会议”方式开展，完成协同治理工作的统筹协调和任务分配。在前北京市环保局内设“协作小组”办公室，主要从事具体协调工作。在具体运作上，负责具体协调工作的北京市环保局并非“协作小组”的“领导”，无权向各组织成员下达命令，仅承担成员间工作任务、工作精神的“上传下达”、会议安排等会务工作。“协作小组”开会时间一般以成员中主要领导人的空闲时间为主，且大部分协作会议内容均以重大会议或重大活动的保障工作为主(12)孟庆国、魏娜：《结构限制、利益约束与政府间横向协同——京津冀跨界大气污染府际横向协同的个案追踪》，《河北学刊》2018年第6期。。从本质上来说，此类协同体现出较为明显的区域地方政府间的柔性协同，与具有法律约束力的刚性协同相比，在权威性及执行力方面还存在较大差距。从协同的内容和会议时间来看，“协作小组”工作多集中于重大会议或活动时期，其长效性及可持续性不强。具体而言，地方政府在认领协作任务后，通过自上而下的以行政级别为基础的纵向形式在各自管辖范围内分解；“协作小组”中的各职能部门在认领协作任务后，通过与地方政府的横向协作模式开展工作。从目前的协同效果来看，协同效果最好的时间段仍为京津冀区域的“重大活动”或“重大政治任务期间”。因“协作小组”自身组织架构的特点，协同工作缺乏权威性，又因自身行政级别较低等客观因素，更擅长从事信息的上传下达工作。因此，“协作小组”在信息共享、重污染天气应急处置等领域能够发挥更好的作用。

协作小组在组织结构方面最主要的缺陷是缺乏权威性及行政级别过低。日常工作中，“协作小组”经常需要跟省级机关单位对接与沟通，这就很容易形成“下级领导、指挥上级”的尴尬境况。因此，在应对各地政府和相关部门时明显力不从心，沟通不顺畅局面屡屡发生，工作上的掣肘较为明显(13)王丽：《雾霾治理的秩序维度：京津冀协同的个案》，《河南社会科学》2017年第2期。。在工作模式上，京津冀三省市相关部门均尚未彻底改变之前以行政区划分的单独治理模式。尽管冠之以“区域协同”名义，但在实际工作中，具体协同工作的分解还是以地方政府自上而下的内部分工为主，兼采取横向协同。“协作小组”也因“人微言轻”而作用微乎其微，并未能发挥应有的统筹协调功用。整体来说，此协同治理模式与之前的单独治理模式区别并不大。

2.当前阶段：京津冀及周边地区大气污染防治领导小组。2018年，原“协作小组”升格为“京津冀及周边地区大气污染防治领导小组”(以下简称“领导小组”)，新增5个成员单位，在生态环境部下设小组办公室负责协调生态环保职责(14)中国政府网：《国务院办公厅关于成立京津冀及周边地区大气污染防治领导小组的通知》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/11/content_5305678.htm。。领导小组由一名副总理担任组长，办公室负责承担领导小组的日常工作。领导小组制定“工作会议制度和信息报送制度”(15)《国务院办公厅关于成立京津冀及周边地区大气污染防治领导小组的通知》，国办发〔2018〕54号。，将原有的主要从事议事协调工作的“协作小组”升级为具有一定行政决策权的领导机构，对进一步推动区域环境污染治理协同工作有一定裨益。但也存在组织成员职责部门过多，协调工作的内容更为复杂，协同难度增大等问题。

领导小组与“协作小组”最主要的区别在于组长及办公室的设置。领导小组由一名国务院副总理兼任，体现出国家对京津冀区域环境污染协同治理工作的重视程度，也确保了协同治理领导小组被授予一定行政职权。原属于“协作小组”的中央各级部委仍为领导小组成员，因其与组长均为上下级关系，它们也会因领导小组组长的存在而更为重视领导小组下派的各项协同治理工作。以往的“协作小组”，尽管也是在中央指导下建立，且小组成员中也包括中央各级部委(工信部、发改委、交通部等)，但因缺乏实权行政领导领衔，小组组长同组员之前缺乏领导与被领导关系，在协同积极性不强的情况下，各部委参与协同工作的自主性及意愿并不强烈。这也是“协作小组”最后仅沦为年度“联席会议”的会务组织的重要原因之一。新的领导小组办公室设置在生态环境部，且由一名生态环境部副部长兼任办公室主任，将办公室行政级别由处级提升至司局级，办公室主任职位由各地方生态环境局直属领导兼任，加强了办公室的行政职权，确保办公室不再仅仅为“上传下达”的传达室，而是拥有一定行政命令权的组织机构。生态环境部历来负责全国环境保护及污染治理工作，对区域环境污染协同治理工作有丰富的工作经验，与北京市环保局相比，能够从更为全面的视角对京津冀环境污染联防联控工作进行指导，对实际工作的开展将大有裨益。

二、京津冀大气污染协同治理法律模式的运行特点

京津冀大气污染协同治理机制是以中央政府为主导诞生和发展起来并日趋成熟的。京津冀一体化国家战略的提出至今已经超过5年，在战略提出之初，京津冀大气环境保护的协同发展就已经被提上了日程。经过多年的实践，尽管成果丰硕，但协同治理机制的运转仍存在诸多问题。究其根源，不仅与区域大气污染治理的复杂性密切相关，而且与京津冀三省市独特的政治地位及三地经济发展水平之间的巨大差距等客观因素密不可分。

(一)京津冀三省市传统的“属地治理”模式仍占主导

目前，京津冀三省市治理模式仍以“属地治理”模式为主，即三地政府只负责各自管辖范围之内的环境污染问题，对跨界污染或临界污染事件的处理态度消极。地方政府在面对和解决环境污染问题时，只对自己管辖范围内负责，容易忽视跨界污染的治理。属地主义的区域环境污染治理模式，只是将环境治理的便利性作为核心关注点，却客观地割裂了环境污染源具有流动性的自然规律(16)陶品竹：《从属地主义到合作治理：京津冀大气污染治理模式的转型》，《河北法学》2014年第10期。。此种环境治理模式下的治理结果必然难以达到理想效果。具体而言，因属地治理模式而形成的地方本位主义发展观导致三地政府在处理环境污染问题时，习惯于单独处理地方事务，而非合作共赢。长此以往，地方政府习惯于从自身利益出发，在处理跨界或临界环境污染问题时也多“和稀泥”，期望将相关责任转移到邻省或市，最终导致区域环境污染治理成效不佳。

属地治理模式的缺陷在区域大气污染治理中表现得尤为突出。一方面，因大气污染物的移动性及扩散性特点，一地治污效果好的有利态势很可能被相邻两省市严重的污染状况所影响，这会很大程度上降低致力于环境污染治理省市的治污积极性，也有可能造成相邻省市间就跨境污染治理问题发生冲突。另一方面，对于治污效果不好甚至不愿治污的地方政府而言，只要有一地治污效果良好，就有可能因大气污染的跨界性特点而获利，进而最终形成公地悲剧(17)“公地悲剧”又称“哈定悲剧”，最早由英国学者哈定(G. Hadin)提出，属于经济学的传统问题，后被广泛运用于法学、管理学、环境污染治理等领域。该理论认为，公地作为一项资源或财产有很多拥有者，他们中的每个人都有使用权，但没有权利阻止其他人的适用，从而造成资源过度适用和枯竭。对环境污染的治理即如此，由于污染治理需要成本，私人必定千方百计企图把企业成本外部化，最终导致无人治理环境的悲剧发生。秦合舫：《雾霾下的“哈定悲剧”》，《中国经济和信息化》2013年第6期。。这也就是京津冀三省市在大气污染协同治理问题上均缺乏合作积极性的重要原因。以上问题的硍节在于传统行政区分割界限下的地方本位主义思想，以及基于此所产生的地方政府对自身利益最大化的强烈追求。

(二)京津冀大气污染协同治理工作的非常态运行

长期以来，以特殊政治性或赛事任务主导的区域环境治理“合作”模式是京津冀大气污染协同治理工作的重要内容之一(18)高明等：《大气污染府际间合作治理联盟的达成与稳定——基于演化博弈分析》，《中国管理科学》2016年第8期。。无论从官方统计数据，抑或从新闻媒体及民众体会来看，在某些特殊时期(如“奥运蓝”“阅兵蓝”“两会蓝”等)域内三省市都会采取“史上最严”减排措施努力实现大气环境质量的明显改善，且改善的效果也是毋庸置疑的。尽管此类合作治理模式的效果是显而易见的，似乎通过“史上最严”减排措施即可解决所有问题，但此类治理模式的最大缺陷也就在于此，即治理效果的短期性或非常态性。

在面临重大政治任务时，基于上级命令而短期内形成的共商统筹、责任共担、信息共享、联防联控体系，并不能称之为真正意义上的区域大气污染治理联防联控。首先，为完成特殊任务而形成的三省市联席会议多因上级行政命令而建立，缺乏法律基础，不具备任务结束后长期存在的可能性。其工作原则及宗旨也完全以完成特殊任务为前提，在分派任务时也并未考虑工作内容的长期效果或合理性。其次，上述严格措施确实可在短期内达到明显的“治污效果”，但也仅为“壮士断腕”之举。特别是在经济发展仍属地方政府政绩首位的现阶段，很难想象三省市任何一地政府将全市停工停产或机动车单双号限行作为环境治理的长效措施。短期措施更类似于“饮鸩止渴”，短期效果显著但不具有可持续性，甚至可能加大对环境的破坏。因为被强制要求停工或限产的企业为赶上工时、挽回损失，很有可能在复工后加班加点生产，此种“反扑”将进一步恶化区域环境状况。

(三)京津冀三省市经济发展水平不均衡性带来的矛盾

区域环境协同治理的成功需要区域内各主体强大的内在驱动力，但在实际情况下，京津冀三省市在大气污染协同治理工作中经常出现各方治理动力不足的情况(19)胡中华：《关于完善环境区域协同治理制度的思考》，《法学论坛》2020年第5期。。究其原因，与京津冀三省市经济发展水平之间的巨大差距关系密切。如上所述，现阶段京津冀三省市在大气环境治理顶层设计、大方向、大策略上已基本达成一致，其中，大气污染协同治理机制也已初步形成。但因三省市经济水平差距过大，在具体治理措施的选择、政策的制定等方面，河北省通常会落后于京津两市，其治理效果上也存在较为明显的滞后性。此外，三省市间极大的经济差距，也导致三地在面临相同或类似的生态环境问题时，对污染治理的动力不同(20)潘静等：《京津冀环境的协同治理研究》，《河北法学》2017年第7期。，这在具体实践中表现为“积极治理”和“消极搭便车”两种极端化状态。

“积极治理”行为可从2018年以来各级规范性文件内容中表现出来。从国家级和京津两市的地方规范性文件中均可看出，在涉及区域大气污染协同治理时大多包含对河北省的“照顾性”条款，此类条款可以被视为提升河北省参与和投入环境污染治理的“强心针”。河北省大气环境质量及污染治理水平的提升对整个京津冀区域来说至关重要，可以通过外部刺激或鼓励的方式提升其治理积极性，最终实现区域内污染治理工作中真正的协同发展。“消极搭便车”可简单理解为消极一方会因积极治理方环境质量地提升从而获得大气环境污染的正外部性利益，进而实现其区域内环境质量的短期内提升，即“搭便车”行为。“消极搭便车”的行为，从根本上来看与当地经济实力欠缺有关。大气污染治理成本高且见效慢，地方政府本着“趋利避害”的思想，自然会转向更易提升GDP的盈利性行业而放弃污染治理。而此时如区域中其他主体通过积极治理提升了环境质量，消极治理一方也会因环境治理效果的扩散性而获利，对于消极治理的一方来说，能够不费工夫地获得额外利益则何乐而不为。应当认识到，如何在保证整体区域治理水平提升的同时，通过策略选择尽量缩小域内各省市之间的“滞后区间”(21)王红梅等：《不同情境下京津冀大气污染治理的“行动”博弈与协同因素研究》，《中国人口·资源与环境》2019年第8期。，是京津冀大气污染协同治理模式需要考虑的重点，也是难点问题。

(四)京津冀大气污染协同治理机制的“自上而下”特性

从京津冀大气污染协同治理机制形成之日起，该机制设计即为中央政府统一布局的，体现出典型的强制性协同治理的特点(22)戴亦欣、孙悦：《基于制度性集体行动框架的协同机制长效性研究——以京津冀大气污染联防联控机制为例》，《公共管理与政策评论》2020年第4期。。此种中央主导的区域协同治理机制的优点有二：一是中央的命令或政策可“快准狠”地传达到地方政府，获得重视并得到较好地执行；二是相关协同治理工作更容易获得中央专项财政投入，这点对于早期治理需要大量资金投入的环境治理工作来说大有裨益。此外，除中央财政强势支持外，中央政府还可借助行政命令或法令法规的方式要求下级地方政府加大对区域内弱势一方的财政支持或帮扶。这点优势也是自愿性协同治理机制所无法比拟的。

尽管强制性协同治理机制的优点不可忽视，但其缺陷也比较明显。最主要的问题在于，协同治理机制形成之时，相关区域各方是否真正有意愿或有能力进行协同情况不明。如区域各方并无主动协同意愿，则很有可能出现的情况就是，地方政府对于中央下发的命令“阳奉阴违”，或出现“中央地方两层皮”现象，即“重义务、轻权利”的倾向非常明显(23)杨丽娟、郑泽宇：《我国区域大气污染治理法律责任机制探析——以均衡责任机制为进路》，《东北大学学报》(社科版)2017年第4期。。退一步讲，即使区域各方有明显的协同意愿，这点在京津冀大气污染协同治理中应当是可以看出来的，即京津冀三地政府已完全认识到区域环境污染的严峻性及区域民众对美好清洁环境的向往与追求，且已经意识到京津冀大气污染单靠单一政府的努力终将事倍功半。这时出现的另一个问题就是，中央政府提出的协同要求或任务清单，地方政府是否有能力完成，特别是像京津冀这种三地经济、产业结构、人口结构等存在巨大差距的区域。中央下发的统一的任务要求，通常并未根据地方特殊情况“量身定制”，这就导致区域中不同地区任务完成情况千差万别，甚至可能出现部分政府因盲目追求任务的完成，而做出变相污染环境的“业绩工程”。在目前仍以GDP为主要考量因素的政府绩效体制下，单靠上级命令到底有多少环境治理工作是可以保质保量完成也是存疑的。尽管近年来绿色GDP的提法越来越深入人心，官员对于管辖范围内环境污染治理的积极性也在提升，但也正因如此，他们更倾向于独自处理环境污染问题，以期彰显自己的行政管理能力，进而获得相应提拔或晋升等机会(24)高建、白天成：《京津冀环境治理政府协同合作研究》，《中共天津市委党校学报》2015年第2期。，此种本意上以提升区域大气污染治理程度的绩效考核机制反而起到了降低治理者协同治理积极性的不利效果。

(五)京津冀大气污染信息共享机制尚未健全

区域大气污染协同治理的前提条件之一，就是区域内大气污染信息能够得到有效监测和收集。一方面，只有通过对污染来源、种类、含量等多项复杂数据信息的综合掌握，才能确保相关技术工作人员以此为基础做好数据研判及对策分析，充分发挥区域环境污染联防联控机制的作用(25)谢宝剑、陈瑞莲：《国家治理视野下的大气污染区域联动防治体系研究——以京津冀为例》，《中国行政管理》2014年第9期。。另一方面，实现区域环境信息共享，不仅能够加深对京津冀三地环境承载力的理解，同时也可促进环保政策制定机构、科研工作人员、政府工作人员等，从区域整体角度规划区域环境污染治理工作任务及框架。

从目前发展现状来看，尽管中央和地方层面均提出建立京津冀地区大气污染数据共享平台的构想，但在客观情况上仍存在信息来源主体不一、信息标准不统一、各地信息统计不畅等问题。此外，目前各环境数据信息由三地政府相关部门负责牵头管理及统计提交。由于三地对大气污染信息收集的标准认定不统一、技术人员水平参差不齐、信息披露程度不一致等，导致区域信息共享平台出现“信息孤岛”现象比较严重(26)赵新峰、袁宗威：《京津冀区域大气污染协同治理的困境及路径选择》，《城市发展研究》2019年第5期。。除此之外，民众对于区域环境质量的要求越来越高，民众了解环境质量的重要途径之一即为区域环境信息共享平台。为满足民众的需求，近年来，大量非政府环保组织上线了各自的非官方环境信息平台，为民众提供免费信息咨询服务。然而，由于民间组织和官方机构发布的环境信息有可能出现不一致的情况(27)康京涛：《论区域大气污染联防联控的法律机制》，《宁夏社会科学》2016年第2期。，不仅可能影响官方环境信息公开平台的权威性，也可能导致民众产生不必要的质疑，一定程度上阻碍了民众参与京津冀环境治理联防联控工作。

三、京津冀大气污染协同治理法律模式的转提升级

京津冀大气污染协同治理法律模式已基本成型，但在实践中仍存在不少问题，不仅限制了协同治理的广度与深度，也不利于京津冀大气环境质量的进一步提升。针对现实中存在的问题，对京津冀大气污染的系统治理法律模式提出对策解决方案。

(一)由属地治理模式向自愿协同治理模式转变

从主体责任上看，推进协同治理并非简单地由中央政府或相关机构将区域内环境污染治理工作均分为三等份。绝对平均分派治理任务的方式既与区域环境污染现状不符，也可能造成区域中弱势一方的治污压力过大或强势方的治污压力过小，进而影响协同主体的凝聚力及协同性。相反，区域环境协同治理应从环境治理效率角度出发，因地制宜地完成对区域环境污染协同治理工作的最优配置，强调由污染治理成本边际效果最低的地区承担更多的减排及治理任务(28)李昕：《从城市群发展谈区域污染协同防治——以京津冀为例》，《环境保护》2020年第5期。，最终达到整个区域环境污染治理的最优效果。充分调动区域地方政府参与环境协同治理的主动性与积极性，实现由当前中央牵头的强制性协同治理模式向自愿性协同治理模式转化。可借鉴美国《清洁空气法》(Clean Air Act)体系中的“均衡责任机制”，强调辖区内所有州都应对环境污染治理承担共同的治理责任，将联邦标准作为区分环保达标州和不达标州的标准。对于不达标州，如确因其自身能力所限，则要求达标州对其进行治污技术转让，以此实现辖区内所有州的协同均衡发展(29)杨丽娟、郑泽宇：《我国区域大气污染治理法律责任机制探析——以均衡责任机制为进路》，《东北大学学报》(社科版)2017年第4期。。因此，可在现行强制性协同机制的基础上，通过增加地方政府事权、财权、建立奖惩机制等模式，激发区域政府参与协同的积极性及主动性，实现由强制性向自愿性协同机制的自主转换，或最终形成强制性与自愿性并存的协同机制。

(二)京津冀大气污染协同治理领导机制的完善

目前，京津冀地区已经建成大气污染协同治理领导机制，但在整体治理效果上要一分为二地分析。当面临特殊政治任务时，区域协同领导机制的作用发挥得最为突出，效果也最好。一方面与区域协同领导小组和参与成员之间领导与被领导关系有关。当涉及重大特殊政治任务时，上级领导直接下达“史上最严”行政命令，下级执行机关生怕出错而严格执行，且相关政策对京津冀地区污染源的打击“正中要害”，其治理效果必然突出。另一方面，在非特殊时期，协同治理领导小组的工作模式更多以联席会议、沟通交流、研讨、发布指导意见或牵头框架协议等体现，具体协同治理的实施工作还是交由下级地方政府环保部门负责。再加上对治理效果的监管机制及奖惩机制并不完善，下级部门的执行力度也会随着地方政府对污染治理的重视程度、地方财政投入等发生变化。

国外实践经验表明，区域大气污染协同治理需要强有力的领导机制。因环境污染治理既需要巨额资金投入，还需要技术性人才、基层工作人员及监管人员等，有效的领导小组对协同治理模式的创新及机制的构建、实际治理工作的统筹协调都大有裨益。美国国内的区域治理有一些好的做法，如加州“南海岸大气质量管理区”(South Coast Air-Quality Management District，SCAQMD)是目前为数不多的跨境空气污染治理典范机构。在机构建立之初，加州政府就已经意识到，因大气污染排放物的跨境扩散性特点，简单地依靠单一城市的空气污染治理模式无法从根本上解决问题，必须打破污染区域的行政区划，建立超地方政府的专项行政管理机构，并赋予其有力的行政执法权与监督管理权，才可真正实现大气污染的跨区域治理。在履行监管职责的同时，南海岸大气质量管理局还学习水污染治理的“排污许可证制度”，加强对域内企业的排污管理，创新性地提出了“空气污染排放交易机制”，将域内涉污企业全部纳入日常排污量的实时监控体系，并实现全时段监控。对于超限额排污的企业，处以罚款、停业整顿等处罚措施，强制域内企业加强自身的排污管理。专门以区域内大气污染范围为基础建立流域大气资源管理委员会(30)贾颖娜、赵柳依、黄燕：《美国流域水环境治理模式及对中国的启示研究》，《环境科学与管理》2016年第1期。，主要目的是解决跨域大气污染事件及跨域大气环境治理难题，应集行政管理、监督指导、立法、执法等多项权力和职责于一身，从区域整体生态环境出发，以周边地区经济、社会、文化等发展为基础，就区域大气资源的开发、利用、养护、科学研究等进行统筹管理。除此之外，跨区域大气污染协同治理机制领导小组还可通过行政命令方式规定“定期报告制度”，即要求相关义务主体就协同治理机构在大气污染治理政策实施过程中发现的问题、应当履行的职责及义务向协同治理机构进行汇报，并接受其监督。此种定期报告制度已在欧盟气候治理过程中得到广泛适用(31)傅聪：《欧盟环境政策中的软性治理：法律推动一体化的退潮？》，《欧洲研究》2009年第6期。，不仅可做到督促治理主体履行治理义务的监督作用，也可为其他治理主体提供交流和学习的桥梁。国外好的做法，我们应多参考借鉴。

(三)加大中央政府对污染治理投入的力度

从短期来看，我国地方政府对环境污染治理的财政投入力度很大程度上受到绩效考核方式及晋升机制的影响(32)孙静等：《财政分权、政策协同与大气污染治理效率——基于京津冀及周边地区城市群面板数据分析》，《中国软科学》2019年第8期。。尽管在全国性及京津冀地方规范性文件中均已原则性提到环境治理绩效考核机制(33)如生态环境部等10部委及京津冀及周边地区7省市共同发布的《京津冀及周边地区、汾渭平原2020-2021年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》(环大气〔2020〕61号)文件、《北京市大气污染防治条例》等规范性文件中，均提到建立并完善大气污染治理绩效考核制度。，但具体实施文件的缺位仍无法改变地方政府盲目追求经济增长的现实。而环境污染治理需要大量资金和人力投入，面对京津冀三省市经济发展水平差距较大的现实状态，加大中央政府对专项治理环境污染项目的支持与投入是必由选择。

区域大气污染治理联防联控的实行，意味着区域内经济相对落后的地区不仅要努力赶上先进地区的步伐，还需要大力追加对生态环保的投入，这就可能给落后地区带来因产业结构调整等所造成的直接或间接经济损失(34)毛春梅、曹新富：《大气污染的跨域协同治理研究——以长三角区域为例》，《河海大学学报》(哲学社会科学版)2016年第5期。。基于此，中央政府加大区域环境污染治理的投入力度，尤其是将相当一部分投入倾向于区域内的落后地区，这不仅是区域可持续发展的应有之义，也是区域环境协同发展的必然选择。为更好更快地实现真正意义上的京津冀环境协同发展，应引入中央政府宏观调控措施，加大中央政府对区域大气污染治理的投入与统筹协调，在此基础上，“逐项合理划分中央与地方财政事权和支出责任，适当加强中央在跨区域生态环境保护等方面事权。”(35)《国务院关于财政生态环保资金分配和使用情况的报告》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201912/059cdcc614604b31ac3c1b9352b2e3b0.shtml。一方面，通过扩大中央财政转移支付力度，整合各类生态环境保护基金、构建生态补偿机制等方式，提升京津冀大气污染协同治理水平，引导弱势地方政府提升其在大气污染治理方面的财政投入力度，并通过中央财政对其直接经济损失按比例进行补偿。如学习德国建立区域政府间财政平衡机制，即区域内部各政府之间通过协商，由地方财政收入较好的地方政府向收入较低的政府通过项目或补助的方式进行支付转移(36)李昕：京津冀城镇化更应实现“可持续”，《人民日报》2015年9月30日。，最终实现区域内部的“横向平衡”。或由中央政府出面，在京津冀三地政府层面建立“区域大气污染治理基金”，由京津冀大气污染协同治理机构统一管理或支配，基金金额全部用于域内大气污染问题的治理、科学研究或减排设施建设等(37)李昕：《从城市群发展谈区域污染协同防治——以京津冀为例》，《环境保护》2020年第5期。。另一方面，可在京津冀三省市试点建立常态化大气污染治理绩效考核机制(38)孙静等：《财政分权、政策协同与大气污染治理效率——基于京津冀及周边地区城市群面板数据分析》，《中国软科学》2019年第8期。，全面提升绿色GDP在政府绩效考核及官员晋升考核机制中的占比，以此倒逼地方官员有效参与到区域大气污染协同治理中来，推进协同向深度广度发展，尽量避免“公地悲剧”或“搭便车”现象。

对于如何保证中央财政专项资金投入能够用到位、用到点子上的问题，美国的某些做法似值得我们借鉴参考。如，美国联邦政府大力支持各州政府加入到联邦“大气污染防治合作项目”中来(39)潘晓滨：《跨区域大气污染治理的法律路径——基于美国RGGI模式的思考》，《法学论坛》2018年第4期。，以项目经费方式对参与项目的州政府进行资金投入。为防止经费滥用，联邦政府制定严格的项目验收标准，对于到期未通过验收的项目，追究项目主持方的责任并追回项目资金，避免资金滥用。在污染治理资金的使用方面，加入“大气污染防治合作项目”的污染州政府在收到项目负责人资金申请后，须召开公开听证会，除极特殊情况，州政府应授权下放资金。与此同时，州政府也可通过申请获得联邦政府提供的财政支持。由此可见，美国“大气污染防治合作项目”采取“宽进严出”的方式，一方面，积极鼓励州政府参与项目，保证大部分符合条件的州政府都有资格获得项目投资；另一方面，通过事后监督方式加强对项目资金使用的管控，对中标州政府的具体防治工作不作统一规定，各州可根据自身特点制定相应政策措施，将资金使用权全部下放至项目参与者手中，确保治理投入切实到位。只对项目验收制定严格标准，对不符合验收标准的项目一律不予验收，并追回投资。此种做法不仅鼓励地方政府制定符合自身特点的大气污染防治措施，还通过严格的项目验收监管机制为地方政府加上“紧箍咒”，有效防止污染治理资金滥用的现象发生。由于体制机制的不同，美国的做法未必适用中国，但其经验提供了某种参照，是有积极意义的。

(四)统一京津冀大气污染治理规范性文件及标准

目前，在京津冀大气污染统一执法过程中，经常出现因三地污染物排放标准不统一、规范性文件中处罚规定不一致等问题，导致地方环保执法部门在处理跨界污染案件时处于“有法却无法可依”的尴尬境地。更为严重的是，对于已经进入司法程序的跨界污染案件，三地法院的处理态度也不尽相同。这就导致一些重污染企业通过“挑选法院”方式转移至违法成本低的地区，对于区域大气质量的提升及区域大气污染统一执法活动的正常运转都造成很大的障碍。针对上述问题，在涉及京津冀大气污染协同治理的立法中应制定明晰的责任清单及任务分解，明确中央和地方政府之间的责、权、利。根据参与主体的协同能力，将权责进一步明确，并加强法律层面的常态化、不定期监督，以确保协同机制的顺利运行。通过提高区域地方政府参与协同的积极性及责任感，逐渐变中央主导的区域协同机制向区域内部自主协同机制转变，以期更好地提升区域协同主体间的认同感，进而提升协同机制的稳定性及持续性。

应当认识到，要实现京津冀大气污染治理协同治理规范性文件的统一，首先，是对现有立法及规范性文件的梳理工作。此类梳理既要包括对现行规范性文件的搜集、整理和归纳，还应包括对冲突、过时规范性文件的清理与修订，并详细记录在案，以备将来三省市协同立法之用。其次，迫切需要京津冀三地就区域大气污染治理问题进行协同立法，为规范区域大气污染治理联防联控提供法律基础。京津冀三地立法机关应认识到启动区域统一大气污染治理立法活动的必要性及紧迫性，尽快为三地大气污染司法活动提供具体、可实施的实体化规范。2016年通过的《河北省大气污染防治条例》就是三地人大环境治理协同立法的初期试水。该条例出台之前，京津冀三地人大曾就立法协同合作问题进行多次交流，河北省人大常委会还曾派人员专门赴天津进行调研走访与座谈(40)杨晖、贾海丽：《京津冀协同立法存在的问题及对策思考——以环境立法为视角》，《河北法学》2017年第7期。。2020年初，京津冀三地人大协同起草、同步审议的首个《机动车尾气排放立法协同条例》在三省市同步发布。该《条例》主要解决京津冀地区环境污染重要来源之一的机动车尾气排放问题(41)《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，http：//China.cnr.cn/yaowen/20200428/t20200428_525070888.Shtml。。由于机动车和非道路移动机械数量多且流动性大，对机动车尾气排放问题，该《条例》中提出京津冀三地政府共同建立“京津冀机动车超标排放信息共享平台”，对区域内机动车超标尾气排放问题进行协同监管(42)《北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-03/09/content_5488906.htm。。对非道路移动机械尾气排放问题，《条例》提出三方共同建立“非道路移动机械使用登记管理制度”，加强统一管理与监控。总体来说，《条例》首次由三地人大协同起草、审议，最后分别由各地人大通过的方式出台，尝试地解决京津冀三省市大气污染治理中的共同难题，效果良好。特别是《条例》中反复强调区域协同治理、信息共享平台等协同合作的要求，对之后三地在地方立法层面的协同合作起到了示范作用。最后，因区域协同立法所关注的问题涉及三省市，利益相关者众多，如何通过统一的规范性文件条款解决区域共同的问题，而不侵害区域内个体的利益，是京津冀三地协同立法需要解决的关键问题。特别是大气污染治理方面的规范性文件，其涉及领域众多，既关系到区域内产业结构的调整，又影响到域内民众的日常生活，可谓事关重大。对于此，日本在东京都市圈大气污染防治政策制定方面，有某些参考价值，例如在协同立法的过程中，鼓励包括地方政府、专家学者、地方企业、当地民众等在内的多个利益相关者的参与(43)王琦、黄金川：《东京都市圈大气污染防治政策对京津冀的启示》，《地理科学进展》2018年第6期。，最大限度地确保所有利益相关者的权益能够得到一定程度的保障，或其主张权利的呼声被倾听。又如，地方政府从政府职能视角出发，衡量不同城市政府职能的分配是否均衡及合理；地方政府从规范性文件的内容视角，确保文件的合法性；地方企业和当地民众从环境问题的参与者和见证者视角出发，重点考虑规范性文件对利益相关方的公平性问题；专家学者从专业视角出发，注重思考政策法规的合理性、技术的可行性等问题。

(五)加强京津冀大气污染协同治理的多元监管体系的建设

区域环境污染协同治理机制中的监管体系既包括机制内部的自我监督(如领导小组或协作小组的监督)，还包括外部监督(包括信息数据共享平台的建设、民众和媒体等的监督)。当前，京津冀三省市大气污染监管部门在隶属关系上还归口地方政府，因此，在人事安排、财政投入、经费支持等方面必然受到归口上级的制约。在具体环境执法、环境污染数据统计方面(44)冯建生：《京津冀重污染区域环境协同治理的法律保障研究》，《天津行政学院学报》2017年第6期。，仍需考虑地方政府的“面子”及地方社会经济的发展。无论是早期的“协作小组”，还是后期的“领导小组”，其定位不清、责权不明的现象一直存在，跨界大气污染监管机制的缺乏加之现行属地主义治理模式的存在，导致目前的监管机构既像“运动员”又像“裁判员”，在环保监督及执法过程中的权威性受到质疑。改进当前环保监管部门依附于地方政府的现状，将相关部门直接划归国家生态环境部直属管辖，将地方政府部分权力让渡于协同治理机构，使之行使权力时不受地方政府干扰(45)郭施宏、齐晔：《京津冀区域大气污染协同治理模式构建——基于府际关系理论视角》，《中国特色社会主义研究》2016年第3期。，是有效解决上述问题的关键。

治理大气污染既是政府的责任，也是社会的责任。社会公众参与是大气污染治理的重要组成部分，让地方政府之外的其他多元主体参与到区域治理中来，共同承担大气污染的治理成本(46)朱京安、杨梦莎：《我国大气污染区域治理机制的构建——以京津冀地区为分析视角》，《社会科学战线》2016年第5期。，将大大提升协同治理的力度。京津冀大气污染的治理具有广泛的群众基础。多年前，京津冀区域大气污染问题已经受到区域内民众的广泛关注。可以将民众高涨的参与积极性作为基础，鼓励他们参与区域环保立法和大气污染监督工作等，提升其对区域内生态环境治理的参与度。也可在条件允许的情况下，借鉴美国加州南海岸大气质量管理区提出的空气质量标准制定听证会要100%实现民众参与的倡议。此外，还可通过社区公益教育、宣讲等丰富多彩的公众活动，提升区域民众的环境保护的主人翁意识。

研究表明，当前普遍存在民众对大气污染治理积极性高，但参与程度普遍较低的特点。究其原因，主要可归结于公众参与治理的渠道较为单一，长期担任污染事件发生之后的“末端参与者”。在环保诉求表达、环保决策及环境问题监督等方面虽享有投诉、建议、意见权利，但话语权却严重不足(47)毛春梅、曹新富：《大气污染的跨域协同治理研究——以长三角区域为例》，《河海大学学报》(哲学社会科学版)2016年第5期。。通过加强对区域大气污染信息共享平台的建设，确保民众可以自由且免费地获取区域环境非涉密信息，既可加强民众对地方环保机构工作的监督，同时，也可缓解民众对区域环境污染状况的紧张情绪，更可保障民众对环境信息的知情权。近年来，在大气污染信息共享平台的建设层面，国内环保组织的贡献功不可没，其活动能力及影响力也不断提升。京津冀大气污染协同治理可以开展并加强与环保组织的合作，既能加大相关治理活动的宣传力度，还能有效利用环保组织中的环保专家的力量，提升大气污染信息共享平台建设的深度与广度，借助环保组织中专业人士的专业意见为污染治理过程中存在的疑难问题提出解决方案。域内企业也是区域大气污染协同治理机制中不可忽视的重要实体单位，其不仅是大气污染物的排放者，也是大气污染治理的参与者。鼓励相关企业参与区域协同污染治理，可以将企业角色由污染者变为治污者，一定程度上增强其减排的积极性及主动性，同时，还可将企业纳入污染治理的立法、制度制定及科学研究中来，尝试从排污者的角度出发，探索新的区域大气污染协同治理思路。