法官员额制改革机制的完善路径

李彤彤

(甘肃政法大学 法学院,甘肃 兰州 730070)

一、法官员额制改革中存在的问题

自从《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》正式确定了法官员额制后,员额制作为新一轮司法改革的重要组成部分在全国各地法院纷纷展开。经过改革,全国入额法官的数量已经基本确定,即按照改革决策部门确定的入额法官占之前法官总数的39%进行法官筛选。经过筛选,只有不到二分之一的法官成为入额法官,其他没有入额的人员成为司法辅助人员,其中一部分是法官助理。但是各地并没有严格按照39%的比例来确定入额法官,主要考虑到当地的经济发展水平、人口、面积、法院受案数量、法官综合素质以及为法官助理提供晋升的机会等因素,适当地对这一比例进行了调整。北上广发达地区比例超过了39%,某些西部贫困地区,公民普遍法律意识不强,法院受案量较低,入额法官比较低。

仅在入额法官的数量上做调整能达到改革的目的吗?法院(副)院长、(副)庭长作为入额法官,其审判业务又该如何完成?在坚持“让审理者裁判,让裁判者负责”的员额制原则时,合议庭又该如何行使审判权？为了提高审判效率,其所受理的案件应确定在什么范围内？独任法官审判案件的范围要不要扩大?司法制度的改革是一项非常复杂的工程,法官员额制并不是简单地确定入额法官,而是会涉及到一系列与之相关的问题。在笔者看来,各地法院员额制改革并没有达到国家所期望的效果,这项改革必定还要走很长一段路,需要在不断完善中才能走向成熟。

二、法官员额制改革机制的完善路径

(一)法院司法事务的分类管理

通常情况下,法院的(副)院长、(副)庭长都是从书记员、助理审判员和法官一路走过来的,其工作能力及审判水平毋庸置疑。他们进入法官员额是一件理所应当的事情,并且让优秀的审判人员回归审判席,正是这一改革的初衷。但是,他们又是法院行政事务的管理者,因此，这些法官入额存在很大的争议性,争议的焦点是入额后如何真正投入到审判工作中,切实履行审判职责，而院、庭长能否保证办案时间是这一问题的核心,让其完成普通入额法官所需要审理的案件数量比较困难,因为他们既要处理法院的各项行政事务，又要预留部分时间参加各种会议。既有法院系统内安排的会议,也有法院外党政机关召开的会议。显然,留给院庭长用来办案的时间少之又少。因此，不得不将一部分案件派给其他普通入额法官,导致其他普通入额法官的工作量超标,也难以保证在超负荷工作环境下的案件审判质量,似乎有违改革的初衷。部分法院对此进行了大胆的改革探索,比如，珠海市横琴新区人民法院,彻底改变了法院以往的管理体制,即取消了审判业务庭,相应取消庭长、副庭长的职务设置,让相当数量的庭长、副庭长回归到审判工作。另外，该法院将法院司法行政事务按照其性质分为五种类型,对应成立五个办事机构：一是审判管理办公室,主要管理立案信访、案件审理、审判委员会和法官会议以及之前庭长的职务等;二是人事监察办公室,主要负责纪检监察、法官考评和行政管理等工作,其中一部分行政管理工作由院长管理,存在一定的工作交叉;三是司法政务办公室,主要接管的是原来行政装备科和研究室的任务;四是执行局;五是司法警察大队,这两个机构保持原来的工作性质,不做改变。

通过上述将审判业务庭改变为各个专门机构的举措,将法院的司法权和行政权在一定程度上分离，成功地解决了各个庭长、副庭长占着入额名额而不能全力从事审判业务的难题,也取消了庭长审批、签署本庭裁判文书的任务，将这些法官从司法行政事务中分离出来,从而一心一意审理案件。他们都是拥有多年审判经验的资深法官,一旦投入到审判工作中来,将极大地提高法院的审判效率。另外,审判管理办公室的主任、研究室主任等司法行政管理人员将专门负责人事管理、纪律监察等工作,不再进入审判委员会参与审判业务，由院长、副院长以及其他有审判资历和能力的入额法官组成审判委员会。由此,法官员额制改革进程中的一大难题在一定层面上得到了解决。

(二)独任法官审判案件范围的扩大

在司法实践中,合议庭并没有充分发挥的作用,合议庭组成成员对案件的审理基本持放任态度,在庭审最后阶段,主审法官或者审判长都会依照规定询问合议庭成员是否对案件审理有意见或建议,但是大多情况下都是对本案审理没有其他看法,所以无论是三人庭、五人庭还是七人庭,真正全程负责案件审理的只是主审法官或者审判长一人,合议庭变成了一种形式,非但没有提高诉讼效率和诉讼质量,反而浪费了大量的司法资源,这也是造成法院“案多人少”问题的一部分原因。

面对此现状,在学术界中,扩大独任法官审理案件范围，缩小合议庭审判案件范围的呼声越来越强烈。相对于合议庭而言,独任法官审理案件能节约大量司法资源。首先,如果合议庭是由一名审判长和两名法官组成的形式时,三名法官参与审理一个案件与一名法官独自审理一个案件,从诉讼经济角度讲,差距是不言而喻的；其次,即使合议庭的所有成员都参与到庭审中,无论是何种组成形式的合议庭,都需要在不同成员之间进行分工或者集体决策,审理案件所需要的时间要比独任法官多出好几倍；再次,在事实认定或者量刑时,如果在合议庭成员之间存在两种以上不同意见,特别是审判长或者主审法官的意见与其他成员的意见不同时,最终案件可能要经过审委会的一番讨论,诉讼效率又会有所降低。

如何限缩合议庭审理案件的范围,基层法院和中级法院对合议庭审理案件的范围要有所区别。在基层法院负责审理的案件中,只有那些法定的“重大”“疑难”案件应当由合议庭审理,其他案件一律由独任法官审理。通常情况下,基层法院受理的“重大”“疑难”案件占总案件的10%以下,有些法院不超过5%。同理,中级法院也不需要一律按合议制的形式审理所有案件,对于上诉案件,可以按照一审的形式,一审是独任制,则二审也采取独任制;一审是合议制,二审相应组成合议庭审理案件。至于中级法院受理的一审案件,这类案件本身复杂,理应交由合议庭审理,发挥合议庭的作用。

合议庭审理案件的范围得到了压缩,但是，以往流于形式的合议庭又该如何真正发挥作用?只要合议庭继续存在,就有必要让合议庭的所有成员都参与到庭审中。有学者认为,对于所有成员全部都是法官的合议庭形式,必须保证每一位法官都是入额法官,对所审理的案件全程参与其中,采取共同审理、共同负责的做法,一旦出现问题,追究合议庭全体法官的责任。这样,合议庭成员就会在审理案件的过程中所持的态度与独立审理案件的态度同样谨慎,不会再有“事不关己,高高挂起”的消极思想。另外,有人民陪审员参加的合议庭,人民陪审员也应与法官一起,共同审理案件,案件出现问题时,也需要承担一定的审判责任，给予人民陪审员一定的压力才能促使其发挥陪审作用。但是,对人民陪审员追究审判责任的方式,不能与法官一视同仁,毕竟他不是拥有坚实法学基础和丰富审判经验的法官。

(三)法官助理逐级预期提升机制的建立

确定入额法官的数量以及入额法官审理案件的各种事项是员额制改革的重心所在,但是法官助理这一重要司法辅助人员也是改革中不可忽视的一类主体。可以说,法官助理制度的完善对员额制的成功改革起到事半功倍的效果。设置法官助理制度,将一些审判辅助性工作，比如，起草法律文书、接待当事人、庭前调解等交给法官助理完成,从而将法官从琐碎的边缘性工作中解脱出来，集中精力审理案件,充分发挥法官的价值。在法官的指导下,法官助理不断地积累经验,综合素质会得到一定程度的提高,为成为入额法官做充分准备，这也是保证入额法官队伍不断更新、素质逐步提升的重要途径。

目前,法官助理等司法辅助人员的晋升渠道依然没有确立,法官助理主要由未入额法官和助理审判员转化而来。改革之后,入额法官的薪资待遇及社会地位较法官助理高，因此,成为入额法官是法官助理所追求的目标。但是,想要通过员额的空缺实现这一目标非常困难,因为待员额有空缺时,未入额法官的年龄又会是限制其入额的最主要缺陷。从当前的现状来看：一方面,未建立法官助理的预期提升机制,严重打击了法官助理的工作积极性,部分人员在看不到希望时选择离职；另一方面,法官助理与入额法官在薪资待遇和社会地位上差距悬殊,但是工作量却不相上下,并且还要承担终身负责的压力,这导致其工作积极性严重下降的同时,又将入额法官卷入到繁琐的辅助性事务中,有违改革的初衷。

建立法官助理的预期提升机制对于提升法官助理的工作积极性非常重要。现今,理论界主要存在两种关于法官助理的预期提升机制的观点。第一种观点主张建立职业化的法官助理岗位,持这一观点的学者认为,法官助理的职业素养和职业经验一般,经过几年的法官助理工作后,也难以胜任法官的工作,不符合法官精英化、专业化的要求。所以，只需在法官助理的岗位内晋升。第二种观点主张打通并扩大法官助理的预期提升通道,满足一定法官助理年限且符合提升条件的就可以正常提升,并且建立法官助理的增补机制。一方面将法官助理作为入额法官的后备军,能够实现入额法官队伍的持续更新,促进实现良性循环,使那些浑水摸鱼的入额人员被真正拥有法官能力的优秀人员所更换。另一方面，法官助理工作是培养入额法官的最佳途径,如果放弃这一最佳途径,仅从律师队伍等其他渠道遴选法官,也许不能保证入额队伍的充盈,恐难以应对日益增长的案件压力。

笔者认为,将两种机制相融合较为妥当。前文提到按照第一种观点，放弃法官助理这一入额法官的蓄水池是不现实的。入额是法官助理所追求的目标,法官助理工作到一定年限，因工作能力入额已不是问题的核心,真正的问题是法官助理的入额范围、入额条件等问题。按照第二种观点,法官助理工作三五年直接晋升为入额法官,确实会存在入额队伍大众化的现象,与精英化、专业化相矛盾。笔者建议，法官助理的晋升途径分两步走：一是法官助理先在助理这一岗位内晋升,工作够一定年限,业绩突出的可以晋升为高级法官助理,并且工资待遇也得到一定程度的提升。二是在高级法官助理岗位上继续努力,经考核,符合岗位要求且能够胜任法官这一角色时,可以入额。在这两轮人才选拔中,入围人员必须控制在一定比例范围内,以确保法官队伍的精英化。建立法官助理的逐级晋升机制,既能激发法官助理的工作热情,提高工作效率,也能保证入额队伍的不断更新,形成法官队伍优胜劣汰的良好态势,一定程度上解决案多人少问题,从而提高司法效率。

综上，要解决员额制改革中法院“案多人少”问题,一方面要立足于实践,积极借鉴一些地方法院的成功经验。比如，珠海横琴新区人民法院取消审判业务庭,使大量精英审判人员重归审判庭。另一方面也需要在理论层面构建富有新意并且具有可操作性的改革机制。比如，建立法官助理逐级预期提升机制,将高级法官助理和入额法官作为法官助理所追求的目标以提高法官助理的工作积极性,协助法官高质量、高效率完成审判业务。