澳门特色的预算权分配模式*

梁维特

(北京大学法学院,北京 100871)

引言

现代预算国家的兴起与代议制的完善是同步的，是公共财政为人民所有、由人民支配思想的产物。预算的重要性在于，它是衡量一国宪法优劣的关键。宪法是预算的保证，预算是宪法的标杆。预算是宪法不可或缺的重要内容，宪法则是预算实施的根本条件。预算编制机关、议决机关和监督机构的权力要平衡、合理地运用(1)杨大春.依宪预算，以法治税——崔敬伯先生财税法治思想述评[A].刘剑文.财税法学前沿课题问题研究：依宪治国、收入分配与财税法治[C].北京：法律出版社，2015.74-76.。总而言之，在现代国家中，预算具有重要的宪制意义，预算权的分配与规定是一个宪法层面的问题。

学术上有“预算宪法”的说法。对于预算宪法，学界并没有统一的定义。从宪法成文与否的角度来看，预算宪法在成文宪法国家中是指宪法典中的预算规范，在不成文宪法国家中则指宪法性法律中的预算规范。从宪法实施的层面来看，宪法典中的预算规范需要通过普通法律加以具体化，因此预算宪法的研究对象不能仅局限于宪法中的规定，还应囊括那些将宪法中的预算条款具体化的普通法律。预算宪法不仅考察宪法和法律文本中的预算规范，而且关注预算规范在实践中的运行状况(2)张献勇.预算立宪比较研究[M].北京：中国政法大学出版社，2018.22.。综合来看，预算宪法是预算宪法制定和宪法实施的统一。

之所以会有预算宪法的说法，是因为预算权具有宪法重要性。预算权是参与预算立法以及预算编制、审议、执行、监督等各个环节的国家权力，是国家依据法律程序对公共资源进行有效分配的权力。“预算权不是专属于某一个国家机构的权力，而是一个权力群。”(3)任喜荣,鲁鹏宇.预算权的宪法规制研究[M].长春：吉林大学出版社，2019.3.预算制度的建立，关键在于预算权力的分配与监督，这种分配包括横向和纵向两个维度。在预算管理权的横向分配中，需要处理立法权与行政权的关系；在预算管理权的纵向分配中，需要处理中央与地方的关系。

澳门预算权分配具有自身的特色，既没有照搬现代西方国家的模式，也不同于我国内地预算权分配模式，而选择了立法与行政均衡制约的模式。相比于其他内容，对于预算制度的研究法学界关注较少，因此，本文试图通过比较研究总结澳门预算权体制的特点，分析这种制度选择的原因。

第15/2017号法律《预算纲要法》(下称《预算纲要法2017》)于2017年8月审议通过，并于2018年1月1日起实施。该法规定“于生效满五年后予以检讨”，虽然目前尚未达到检讨时间节点，但法律已经实行三年，实际执行的效果已经显现，已具备条件进行初步检讨和反思。

一、预算入宪的意义与预算权分配的模式

(一)预算入宪的意义

无论一国是否有成文宪法，无论采取什么方式规定预算制度，预算都是现代国家宪制不可或缺的组成部分，具有重要的意义。这一方面是由现代国家治理的复杂性、技术性和高消耗性决定的；另一方面，也是现代国家民主性的必然要求。

在宪法层面规范财政和预算，一方面可以促使政府民主执政，解决财政预算管理的民主性问题；另一方面可以促进政府依法施政，解决财政预算的法治性问题(4)蒋劲松.预算立宪原理[J].新视野，2009，(61)：62.。政府依法提高预算的透明度，便于公众掌握信息和监督，是政府民主行政的重要一环，而受预算约束的政府是法治政府的必然要求。就预算自身过程而言，财政收入的合法性和决定权、财政支出的批准权、预算的制定程序、预算的执行方式以及监督手段等等都是宪法或宪法性文件所要规定的问题。

预算的财产基础是公共财产，国家通过课税等形式将公民的部分财产权转化为政府的强制性收入。国家或政府以代理人的身份为民理财，通过公权力对社会公共资源进行配置，提供公共产品和服务，对人民负责。国家履行各项职能都需以财政为支撑。政府通过财政预算，确立投资服务计划，向公民提供公共产品和服务，保障民生并促进社会经济稳定发展。现代的预算制度早已不限于政府为民理财的传统范式，而是关乎现代国家的建构，关乎国家的权力配置与长治久安(5)李炜光、任晓兰.从“税收国家”到“预算国家”[J].理论视野，2013，(9)：44.。财政民主是现代预算制度的价值诉求。

综观各国宪法文本，凡是将预算事项写入宪法的，不外乎两种形式：一是以专章或专节的方式在宪法文本中规定；二是将预算事项与其他事项合并规定在某一章节。有学者据此将预算入宪的模式分成了三类：英联邦模式、法兰西模式和社会主义模式(6)张献勇.预算立宪比较研究[M].北京：中国政法大学出版社，2018.31-38.。

尽管作为英联邦之首的英国没有宪法典，但多数英联邦国家或曾为英国殖民地的国家在宪法文本中设立了以“财政”或类似名称为一级标题的专门章节，将预算事项集中规定在该部分，如《澳大利亚联邦宪法》专设第四章“财政与贸易”用来规定相关的实体性原则。

法国和曾为法国殖民地的非洲国家在宪法文本中不单独设置关于“财政预算”的章节，而是在“议会”或“议会与政府”章节中就预算事项作出集中规定。例如，法国宪法在第五章“议会和政府的关系”部分的第47条集中规定预算权。

中国、越南、老挝、朝鲜、古巴等社会主义国家和俄罗斯、蒙古等少数非社会主义国家则在宪法文本关于“权力机关”和“行政机关”的章节中分别规定各自的预算权限。例如《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)在第三章(国家机构)第一节关于全国人民代表大会及其常务委员会的职权规定和第三节关于国务院的职权规定中，分别列明二者所享有的预算权。

按上述形式标准，尽管澳门特别行政区经济制度与内地不同，但《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(以下简称《澳门基本法》)所规定的预算制度在立法模式上显然属于“社会主义模式”。《澳门基本法》将预算权的分配规定在第四章第一节(行政长官)、第二节(特区政府)、第三节(立法会)等不同章节之中。

从形式分类中无法看出预算权分配的实质特征，无法借此观察澳门预算制度的独有特征。因此，我们应该转而探讨预算制度的实质分类法。

(二)预算权分配的模式

无论一个国家采取何种预算入宪模式，预算权的分配都是不可回避的实质问题。预算是国家分配国民财富与公共资源的权力，其本质是一项政治权力。有学者认为，宪法应该对行政机关的收入决定权、支出计划决定权、预算制定程序、预算执行和预算监督等预算的五大问题直接作出规定，才能从宪法层面抓住预算制度的要害(7)蒋劲松.预算立宪原理[J].新视野，2009，(61)：60.。因此，从权力配置的角度对预算制度作出分类，才具有普遍的实质意义。

预算入宪模式是国家整体宪制模式的一部分，同时又依附于国家的整体宪制模式。依据宪法对预算权配置的方式，预算入宪可区分为“立法主导型”和“行政主导型”两种模式。“主导”一词在这里表述两重意思：第一，预算是一系列权力的组合，在存在代议机构的国家，不可能完全由立法或行政一家独享，而是要按照预算的内在逻辑分别授予立法与行政以必要的权力；第二，权力的分配不是平衡的，而是有重心的。

英国是最早建立公共财政制度的国家。预算最初就是对国王征税加以制衡的产物，其基本理念是在征税前必须经纳税人同意。“虽然今日预算的主要功能在于对政府支出的统制，但在其起源时，其主要作用却在对政府收入的规制。”(8)蔡茂寅.预算法之原理[M].中国台北：元照出版有限公司，2008.173-174.换言之，预算制度诞生之初即具有议会监督行政的民主本质。

在立法主导型的预算模式中，预算法的制定始于立法机关，预算立法以强化立法机关的权力为出发点。在具体的预算权力分配方面，“立法主导型”模式不尽相同，例如世界上多数国家均基于效率原则授权行政机关编制预算，而美国则将预算编制权划归议会。

所谓行政主导型，就是在议会——政府之间分配预算权时，对政府予以信任，赋予其比较大的自主性的制度模式。其背后的理论预设是将预算作为政府管理公共资源和财富的手段，旨在追求公共资源配置的效率。预算的行政主导不过是行政主导政体的一个支持要件。

在采用预算权力行政主导模式的国家中，立法机关对行政机关表现出充分的信任，在权力来源、监督和预算的法律形式等方面体现出行政机关高度的灵活性。首先，在权力来源上，这些国家要么通过制定法律的形式把权力授予行政部门，要么遵从惯例和约定俗成的(没有正式书面授权文件，如英国)安排由行政机关享有预算权力。其次，从预算监督的角度看，有些国家的行政机关在预算执行时只需接受内部审计，而不被立法机关监督，内部审计机构也无须向立法机关报告。再者，从预算是否采用法律的形式来分析，行政主导型国家(如丹麦和挪威)允许使用预算规章来代替法律(9)OECD, (2004), “The Legal Framework for Budget Systems: an International Comparison”, OECD Journal on Budgeting, Vol. 4, No. 3, Special Issue, pp.48-52 and pp.68-78.。

目前“行政主导型”预算入宪模式已不多见，因其民主监督功能较弱而被抛弃。在预算权力的具体配置方面，没有放之四海而皆准的统一标准(10)OECD, (2004), “The Legal Framework for Budget Systems: an International Comparison”, OECD Journal on Budgeting, Vol. 4, No. 3, Special Issue, pp.17-18.。但现代法治国家在预算权力分配方面共同遵守一项根本原则——在宪法层面将预算审议的决定权交由议会，以控制行政权对公共资源的支配。现代国家，都信奉人民主权，即相信人民是国家权力的源头，在制度设计上，都以人民为目的，注重人民参与。国家对公共资源的支配权，本质上是代理权，不仅应该遵循以民为本的原则，而且应该征得人民的同意，而人民往往经由其代表行使决定权。

二、内地预算权分配模式：立法主导型

从《宪法》和《预算法》关于预算权力分配的规定来看，内地预算权的分配大体上可以定性为“立法主导型”。就内地预算权分配而言，预算的编制和执行权属于国务院(《宪法》第89条)，但决定权却属于全国人大。根据《宪法》第62条的规定，对国家预算和预算执行情况报告的审查和批准权由全国人大行使；全国人大闭会期间，由其常务委员会审查和批准预算的调整(《宪法》第67条)。另外，《宪法》第91条规定，国务院设立审计机关，依法独立监督政府的财政收支。

针对《宪法》所设计的预算权分配的宏观框架，现行《预算法》第20条细化规定了立法机关的各项权力，以落实对行政机关预算活动的决定权。首先是全国人大享有的两项权力：审查权和批准权。全国人大负责审查中央和地方的预算草案与预算执行情况报告，批准中央层面的预算和预算执行情况报告。其次，在全国人大闭会期间，由其常务委员会行使三项权力：一是预算执行的监督权，即对中央和地方预算的执行进行监督；二是预算调整权，即审查和批准中央预算的调整方案；三是撤销权，即撤销国务院制定的同宪法法律相抵触的关于预算和决算的行政法规、决定和命令。

从上述关于对预算权力的分配和控制来看，立法机关掌握着主导权。行政机关仅享有预算编制和执行的权力，最核心的审议决定权则由立法机关享有。“在代议民主制度的前提下，除了法案的审议之外，预算审议可说是议会最重要的职权之一，也是国民对国家的施政计划进行监督的重要手段。”(11)许志雄等.现代宪法论[M].中国台北：元照出版有限公司，2002.359.为加强人大对政府预算权力的监督效果，《预算法》在修订时增加了许多“刚性”措施，包括拓宽预算审查的范围、细化预算相关材料的报送要求、扩展预算调整的审批范围等。尤为值得注意的是，我国《预算法》较完善地规定了预算草案的初审程序。“由于人民代表大会预算审查时间有限，有效开展预算审查实质性审查，增强人大监督实效的关键在于改进预算初步审查。”(12)朱大旗.中华人民共和国预算法释义[M].北京：中国法制出版社，2015.171.在立法机关正式审议预算草案之前，先由全国人民代表大会财政经济委员会或地方人民代表大会有关专门委员会进行初步审查，既能提高正式审议的效率，也有利于加强立法机关预算审议的权威和公信力。

具有立法主导型特征的预算权分配模式，既是落实代议制民主的重要机制，也是构建法治政府的重要保障。“立法机关对预算的立法权和监督权的必要行使，不仅丰富了代议制民主和法治政府的具体内容，充实了预算权规范的实质内涵，更是重构我国预算法律关系和推进预算民主的最终落脚点。”(13)蒋悟真.预算治理现代化中国图景[M].北京：法律出版社，2019.176.尽管当前内地的预算制度仍有改进和优化空间，但立法主导型的预算入宪模式却是实现预算民主价值的根本保障。

三、澳门预算权分配模式：均衡制约型

澳门作为特别行政区，根据《澳门基本法》的规定，保持财政独立，其预算权分配模式与内地的预算分配模式存在差异。

(一)澳门预算权的分配

我国《宪法》第31条规定了特别行政区实行的制度由全国人大以法律的方式确定。对于特别行政区而言，宪法和基本法共同构成其宪制基础。《澳门基本法》体现了“一国两制”的方针政策，具体规定了澳门实行的政治、经济和文化制度，“对澳门特别行政区来说，《澳门基本法》无疑是一个宪制性的法律。”(14)刘高龙，赵国强.澳门法律新论(上卷)[M].北京：社会科学文献出版社，2011.13.“宪法和基本法在特别行政区的适用，存在着并存和互补的关系，宪法是基本法效力的基础……由宪法确认授权在特定条件下的特定领域内以基本法为依据，基本法成为这些领域内宪法效力的补充。”(15)许昌.澳门过渡时期重要法律问题研究[M].北京：北京大学出版社，1999.20.

《澳门基本法》第104条明确规定了澳门保持财政独立，第50条赋予澳门特区预算、决算只需报中央人民政府备案而无需由其批准的权限，这些条款共同构成了澳门预算制度的根本规范。所谓澳门模式，即是以我国《宪法》为效力源泉、以《澳门基本法》规定的根本规范为基础，由澳门本地相关预算法律予以具体化而形成的澳门现代预算模式。

在现代预算制度中，立法机构和行政机构共同发挥作用，立法机构的主要作用是预算监督和问责，行政机构则基于其专业和效率优势侧重于预算的编制和执行(16)傅宏宇，张明媚.预算法律问题国别研究[M].北京：中国法制出版社，2017.4.。《澳门基本法》并没有照搬他国模式，没有选择广为流行的“立法主导型”模式，而是在“一国两制”背景下，结合自身的政治制度、历史背景和社会文化特点，选择了适合澳门发展的均衡制约模式。根据《澳门基本法》的规定，澳门的预算权力分配围绕行政长官、立法会和政府展开。

第一，预算案只能由政府提出。普通领域的议案由立法会议员提出，但涉及公共收支的议案，提出前必须得到行政长官的书面同意(第64条第(4)项、第75条)。

第二，财政预算的编制由特区政府完成，须经行政长官批准同意后再提交审议(第50条)。

第三，由立法会审核、通过政府提出的预算案(第71条)。

第四，立法会通过的预算案须由行政长官签署，并报中央人民政府备案(第50条)。

从上述权力控制的关键环节可以看出，与某些国家将预算决定权完全授予代议机关以约束行政机关不同，澳门预算的决定权被一分为二，行政长官和立法会对预算拥有共同的决定权。《澳门基本法》第52条进一步规定了这种预算决定权的行使出现争议时的处理机制：一旦立法会拒绝通过财政预算案，经协商仍不能取得一致意见时，行政长官可以解散立法会。当然，行政长官该权力的行使也受到限制，在解散立法会前须征询行政会的意见，解散时应向公众说明理由，且行政长官在其一任任期内只能解散立法会一次。另外，根据《澳门基本法》第54条之规定，如果重选的立法会仍拒绝通过所争议的预算案，那么行政长官必须辞职。归纳来看，澳门预算权分配的模式具有平衡与制约的特点。

(二)澳门预算权分配的特点：均衡制约

1.行政长官在预算活动过程中占据主导地位。根据《澳门基本法》和《预算纲要法2017》的具体规定，在预算权力配置上，行政长官与特区政府处于更为优势和主动的地位。具体来讲，在预算周期的四大环节(编制、审议、执行和决算)中，行政长官和特区政府拥有编制预算权、独享预算提案权、执行预算权、编制决算权，且行政长官可以行使法律规定和允许范围内的预算修改提案权。法律规定立法会应将财政预算案列为优先议程进行审议(17)《澳门特别行政区立法会议事规则》(经2/2017号决议修改)第56条第f项[Z].2017-08-07.。虽然立法会有批准通过预算案和预算案修改的权力，但立法会和议员并非预算案和预算修正案的提案主体。立法会的权力在于监督，通过审核预算案进行事前监督，通过批准修改预算案以及审议政府提交的执行报告行使事中和事后监督的职权。立法会通过的财政预算案需要经行政长官签署、公布后才可执行。

从横向对比的角度，在行政主导体制，尤其是行政长官和政府在财政预算领域中的优势地位方面，《澳门基本法》与《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《香港基本法》)的规定并不完全一致。《香港基本法》第73条第(3)项规定立法会除了“审核、通过预算案”之外，还有权“批准税收和公共开支”，但《澳门基本法》第71条并没有赋予立法会批准公共开支的权力。可见《澳门基本法》虽明确规定立法会具有“审核、通过预算案”的权力，却排除了立法会对政府公共开支的审批权。这表明相对于香港立法会而言，澳门立法会对行政机关的财政控制权力相对弱势一些，反过来说明澳门行政机关的财政权更为强势。

2. 立法控制和监管具有决定作用。行政主体在预算活动中处于优势地位，并不意味着立法会对预算控制无能为力。特区政府与立法会是相互配合的关系，特区政府可以更加积极主动地将重大政策与立法会沟通，以增进双方的相互信任和支持。回归前的立法会根据“澳门组织章程”仅仅有权对预算提供建议和一般性的原则标准，政府在此基础上编制总预算后无需再经过立法会批准，现在立法会对财政预算案的权限则为“具体通过”(18)肖蔚云.一国两制与澳门特别行政区基本法[M].北京：北京大学出版社，1993.212.。通过审查与批准预算法案，一方面代议机关可以掌控公共财政资源的使用，截断政府滥用权力的物质来源，是监督政府的有力手段；另一方面可以代表民意体现对政府的信任和支持，有利于确保政府权力运作的正当性和经济基础(19)周志刚.论公共财政与宪政国家——作为财政宪法学的一种理论前言[M].北京：北京大学出版社，2005.136-137.。有学者甚至认为，“预算民主构建的中心应是代议机关预算审批权”(20)闫海.公共预算过程、机构与权力：一个法政治学研究范式[M].北京：法律出版社，2012.57.。这一点也是澳门预算权分配中民主价值的核心体现，在预算审批层面，澳门立法会拥有决定权，对政府预算具备实质控制力。

总之，《澳门基本法》和《预算纲要法2017》创造了一种具有澳门特色的“均衡制约型”预算权分配模式。这种模式既不同于内地的立法主导型模式，也与传统的行政主导型预算迥然有异。在充分尊重立法会排他性行使审议权的基础上，《澳门基本法》赋予了行政机关充分的灵活性，目的是高效实施积极的财政政策，创新财政投入方式，推动特区经济社会发展和建设。《预算纲要法2017》规定澳门预算编制及修改由特区政府提出，在立法会未通过政府提出的财政预算案时，行政长官可以按上一财政年度的开支标准批准临时短期拨款。澳门特区预算权的分配，既尊重了现代预算的民主价值，也兼顾了预算效率，是实现高效行政、有效运用财政资源引领澳门发展的工具。

四、澳门预算权分配模式选择的根源：立法体制由“两层双轨制”向“两层单轨制”转型

在立法主导成为预算宪制主流趋势的背景下，为什么《澳门基本法》选择了均衡制约模式？

预算兼具政治与经济双重属性，既是分配公共资源的计划书，也是管理国民财富的政治权力。因此，影响预算权力分配的因素有很多，政治制度、民主程度、经济体制与社会发展等等因素都会对预算制度的设计产生影响。但笔者认为，决定一个国家或地区预算模式的根本原因在于政体安排。“议会对政府预算的监督可以看作是二者之间的博弈，而博弈规则直接影响着博弈的结果，政治体制就是博弈规则的最重要内容。”(21)王淑杰.政府预算的立法监督模式研究[M].北京：中国财政经济出版社，2009.85.前文已经指出，预算本身是一个宪法层面的问题，所以影响内地和澳门预算权分配差异的根源是宪制历史的不同。

纵观澳门政制发展史，从19世纪中后期开始，总督就在澳门政治中占据了主导地位，大权独揽。伴随着1976年《澳门组织章程》的出台，与总督分权并列的政治机构——立法会成立，总督完全主导澳门的局面发生变化(22)吴志良.生存之道——论澳门政治制度与政治发展[M].澳门：澳门成人教育学会，1998.316.，澳门踏出了民主政治的第一步。然而直到澳门回归前，澳督制仍顽强地捍卫着行政权居于主导地位的政治传统，尽管立法会与总督是并列的自我管制机构，但总督居于支配性地位(23)刘倩.澳门行政主导体制研究[M].北京：社会科学文献出版社，2017.28-29.。学界一般将《澳门组织章程》所确立的原立法权限称为“两层双轨制”，即澳门制定法律的来源既可以是葡萄牙立法机构，也可以是澳门的立法机构，而在澳门本地，总督和立法会均可进行立法，且二者之间并无隶属关系(24)解锟.澳门立法会：绝不是橡皮图章——兼议澳门立法权与行政关系之变迁[A].张生，幸颜敬.自治与发展——区域一体化背景下的澳门法制改革研究[C].中国台北：元照出版公司，2012.48.。无论从权力的渊源还是范围来看，总督始终处于政治体制的主导地位。换言之，立法会的成立及其运作，虽然在一定程度上制约了总督的权力，但整体而言，总督在公权力的比重仍占据较强势的领导地位。回归前澳门的预算立法权事实上由总督行使，预算基本规范《有关本地区总预算及公共会计之编制及执行，管理及业务账目之编制以及公共行政方面财政业务之稽查规则》即是总督以法令形式颁布的。

《澳门组织章程》制定以后，经历了1990年和1996年两次修改，总督的权力不降反增，新增权力(如修改章程的动议权)使其主导地位更加突出(25)李炳时.澳门总督与立法会[M].澳门：澳门基金会，1994.88.。肖蔚云教授批评这种同时掌握行政权和立法权的行政主导体制容易形成“总督专权”(26)肖蔚云.论澳门特别行政区行政长官制[M].澳门：澳门科技大学，2005.17.。

总的来说，回归前澳门立法会地位和职权的规定及其运作状况，“从根本上说，取决于葡萄牙对澳门实行殖民主义统治的宏观政治体制，即总督主导下的行政集权和立法分权体制。”(27)许昌.澳门过渡时期重要法律问题研究[M].北京：北京大学出版社，1999.92.因此澳门回归以后，《澳门基本法》对政体安排的首要课题便是如何在稳定澳门社会秩序的前提下扬弃这一政治传统。

基本法起草委员会在适度尊重传统澳督制的基础上，成功建构起一套适合澳门发展现状的行政主导体制。新的法治秩序，既顾及了传统的澳督制影响，又创造性地发展了现代民主政治的理念，妥善处理了立法会和总督的关系。立法是首要的权力，因此澳门回归首先要处理的便是立法权的转型，如何能够在传统的基础上挖掘立法会的潜力，从而扩大澳门本地的立法权，是时人思考的重要问题(28)魏美昌.澳门纵谈[M].澳门：澳门基金会，1994.22-34.。对于立法会而言，必须要实现从过去的“部分立法”到“全部立法”的转型，“把澳葡总督分享的部分立法权全收回来，以便于澳门回归后行政长官不可享有立法权的情况衔接。”(29)何志辉.澳门法制史新编[M].北京：社会科学文献出版社，2019.302.因此，新型法治的建立，集中体现在立法体制转型中，即由传统的“两层双轨制”转变为“两层单轨制”。

首先，澳门回归是一个新的“宪法时刻”。原有的“两层”立法体制中葡萄牙立法机构制定的法律不再具有正当性，转变为新的主权代表机构——全国人民代表大会及其常务委员会所制定的法律。其次，原有的“双轨”立法体制经过《澳门基本法》的调整以后，立法机关制定的法律和行政机关制定的行政法规不再是平行的“双轨”关系，而是不同层级的纵向权限划分(30)杨允中，饶戈平.澳门基本法的正确理解与实施[C].澳门：澳门基本法推广协会，2008.174.。这种由“双轨”向“单轨”的转化，意味着立法会制定的法律在效力位阶上优先于行政长官颁布的行政法规。立法体制转型的实质，是回归后的澳门虽然仍为“行政主导制”，但立法权由澳门立法会享有，由此形成了对行政长官的权力制约。但是，立法体制的改变并不意味着在预算权的分配上就必然选择立法主导模式。如若一味地照搬立法主导模式，行政主导便将无从落实。这一点，被澳门回归以来的实践所验证。

综合来看，在《基本法》和《预算纲要法2017》的框架下，行政主导体制与预算民主理念在澳门预算制度中得到了很好的体现，二者结合的产物就是“均衡制约型”预算模式。一方面，在预算活动中承担主要和核心作用的是行政机关而非立法机关。每一项财政预算案的起始和终结的权力都由政府行使，预算执行的全过程也都由政府负责，而最终对预算负责的责任主体也是行政长官和特区政府，这保证了公共资源的分配效益，实现了预算的效率追求。另一方面，预算编制、预算审核和预算监督之制度设计的最根本目的，都是为了行政机关更好地贯彻和执行预算，而立法机关的审核批准以及对预算的监督控制是为了确保预算执行的合法和合理，体现了现代预算的民主理念。

五、结语

澳门之所以具有不同于内地的预算权分配模式，根本条件在于《澳门基本法》规定了特区保持财政独立的相应条款。所谓财政独立，是指澳门特别行政区的地方财政与中央人民政府管理的国家财政分开，特区自行管理和支配财政收入，自行编制财政预算和决算(31)杨静辉.澳门基本法释义[M].北京：人民出版社，1999.175.。《澳门基本法》第104条确认了澳门特别行政区是一个独立的财政体系，这是澳门特别行政区享有的高度自治权在财政上的体现。但澳门特别行政区是我国单一制下不可分离的一个地方行政区域，财政独立与高度自治是以“一个中国”原则为前提的。在“一国两制”方针下，“中央与特别行政区的关系绝不是对立或对抗的关系，而是维护国家统一、主权与尊重高度自治、‘澳人治澳’、支持澳门经济发展、社会稳定的协调统一。”(32)肖蔚云.论澳门基本法[M].北京：北京大学出版社，2003.281.澳门预算权分配是针对澳门所作的特殊制度安排，但是在国家主权原则框架之下的。

首先，澳门的财政独立权是中央授权的结果，而非澳门固有权力。中国政府对澳门恢复行使主权，制定《澳门基本法》，“为澳门创造了一种新的宪制秩序”(33)陈端洪.澳门法治转型的成功经验[J].中国人大，2019，(23)：34.。全国人大是最高国家权力机关，作为澳门宪制基础的《澳门基本法》是由全国人大制定的，全国人大当然对《澳门基本法》所规定的财政制度具有终极决定权。

其次，《预算纲要法2017》报全国人大常委会备案。根据《澳门基本法》的规定，全国人民代表大会常务委员会如认为澳门特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和澳门特别行政区关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。

再者，预算独立并不排斥中央的备案审查权。根据《澳门基本法》第50条之规定，澳门立法会通过的财政预算案须由行政长官签署后报中央人民政府备案，这是由中央行使监督权的体现。但第50条仅仅规定了财政预算案的备案要求，并未规定中央人民政府对预算的处理方式，下一步可考虑完善该监督机制，以强化中央对特区财政预算的监督。

经合组织对不同国家和地区选择适当的预算法律的指导性建议中指出，一个国家(或地区)首先要明确，对本国家(或本地区)而言，到底是预算制度造成的结果重要，还是造成这些结果的法律更加重要(34)OECD, (2004), The Legal Framework for Budget Systems: an International Comparison, OECD Journal on Budgeting, Special Issue, Vol. 4, No. 3, pp.17-18.。澳门预算制度，不仅要看重预算制度造成的结果，也要看重预算法治。我们应该认真对待《预算纲要法2017》，未来法律检讨应该首先聚焦于现有法律的实施情况。