中国共产党党内法规建设及其世界意义

田兆臣

(聊城大学 学生工作处，山东 聊城 252000)

政党治理是世界各国政党面临的一个普遍性课题，同时也可以说是世界性难题。对于为何治理、靠什么治理、怎样治理等基本问题，许多政党往往有不同的认识和选择，其治理成效也有着天壤之别，因治理失败而失去执政地位甚至走向崩溃的政党也屡见不鲜。加强党内法规建设既是中国共产党治党的核心举措，也是中国共产党带领全国人民实现中华民族伟大复兴中国梦的力量之本。治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。在政党治理过程中，中国共产党走出了一条依靠健全完善党内法规体系，实现管党治党的科学化、规范化、程序化的相对成熟的路子，取得了治理的实效，也经受了一系列重大危机的考验，为世界各国政党治理提供了新的思路和经验。这一做法正受到一些国家政党的关注，并逐渐成为一些国家政党治理的现实借鉴，其世界意义正日益明显地表现出来。当前，我们党把党内法规建设放在党和国家事业全局中、放在党的长期执政中来统筹规划，为党内法规建设的科学化发展提供了空间和动力。

一、世界政党治理亟需新的思路和出路

当今世界各国政党以资产阶级政党的历史最为久远，其治理模式也更具有代表性；但随着近年来一些资本主义国家发展陷入困境，特别是在应对经济危机和新型冠状病毒疫情中表现出不足，对于其治理模式即使在资本主义国家内部也遇到了越来越多的质疑，寻找新的出路成为人们的共同期盼。

(一)当前世界各国政党治理的主要模式

政党政治是当前世界各国治理的基本模式，“无论是资本主义国家，还是社会主义国家，政党的政治活动已经成为当前国际政治活动的主要形式”(1)梁晓宇：《略论当今世界政党类型及其划分》，《贵州社会主义学院学报》2017年第3期。。政党基于不同的政治角度有不同的分类，从政党是否掌握政权看，分为执政党、在野党、反对党和参政党；从政党执掌政权的形式看，分为一党制、两党制和多党制，例如英国、美国就是两党制，法国和德国就是多党制等；从政党性质看，分为资产阶级政党、无产阶级政党和民族主义政党；从政党权力类型看，可以分为民主型政党和威权型政党。由于政治体制和政党类型的差异，各国政党治理模式也各不相同，治理成效更是差别极大。

当前，世界各国政党主要沿用西方选举制度，即各政党通过党内公开选举确定各自政党的领导人，政党领导人再参加国家大选以最终成为执政党。这种竞选型政党治理的目标是极其单一的，那就是以大选获胜为最终目标，因而政党的治理导向是选举。由于这种选举以某类集团经济利益为前提，体现为金钱政治，为了实现竞选成功，各政党必须积极争取更多财团的资金支持才有可能实现竞选目标。因此，在这种体制下，形成了多党竞选、相互轮替的基本格局，而各个政党的党内治理是单一循环和低效重复的，无法形成政党治理的常态化、高效化，更难以着眼长远进行政党治理目标和模式的科学建构，使西方政党治理走入了瓶颈。

虽然选举型政党制度在西方国家由来已久，实施起来较为顺利，但是在广大发展中国家，“各种外部因素要么催化了本国政党体制的形成，要么打断或强行改变了这一进程。从而使得发展中国家的政党体制具有较强的‘模仿’‘嫁接’和‘混血’特征”(2)张光平：《影响发展中国家政党体制演变的内外因素》，《当代世界》2009年第1期。。由于政治基础、经济条件等方面的不同，这种西式政党体制在发展中国家并未取得预想的效果，政党治理模式不但僵化而且经常处于无序状态，难以实现政党治理的科学化、规范化。有的发展中国家因为政党治理失败，造成了国家和社会的动荡。造成这种局面的原因，就在于对西方政党制度的生搬硬套，使得这一制度无法融入本国政治生态环境，而政党之间的恶意竞争，致使政党治理时常处于崩溃的边缘，最终导致政党治理的混乱无序。突破西式政党治理模式，正在成为许多发展中国家政党的现实选择。

(二)世界各国政党面临极大的治理风险

政党治理的首要任务是实现政党内部的科学、规范和有序的运作，避免因政党治理失败导致国家政治动荡。纵观西方一些国家的大选和“公投”现状可知，他们的政党体制往往造成“民粹主义”盛行，“黑天鹅”事件层出不穷，所谓西方老牌民主国家所标榜的民主一度消失，大选的结果越来越让人难以预料，暴露了政党治理的潜在风险。在西方大选中，“政党与利益集团的媾和促成了权力与利益的互换，政党腐败滋生，腐蚀和瓦解着当前政治体制”(3)唐兴军：《西方政党政治中的利益集团、政党腐败及其治理》，《理论与现代化》2014年第2期。因为政党治理制度缺乏新的适应性建构，难以应对新的政治现实，所以西方一些国家政党治理乱象丛生，为政党治理埋下了隐患。这些政党治国理政不再依靠政治智慧、治理经验和民心民意，而是靠华丽的辞藻、越来越出位的言行甚至是漂亮的长相等外在形象展示，而真正的民心民意难以体现，从而加剧了竞选型国家政党治理的风险。

20世纪80年代以来，许多发展中国家纷纷效仿西方国家的政党治理模式，像北非、拉美、中东等一些发展中国家没有考虑自己政党与国家实际，盲目引进西方所谓“普世民主”，结果导致严重的水土不服，不仅没有解决这些国家原有的政治问题，反而本身成为一个最大治理风险。“一些发展中国家多党制能为各阶层更广泛地参加国家政治生活提供了较多的机会，但各政党竞争，片面追求局部利益容易造成国家和社会动荡”(4)柴尚金：《发展中国家政党体制类型及利弊分析》，《当代世界》2018年第12期。。在不合实际的治理模式下，这些国家经常更换执政党和国家领导人，政党和国家的治理长期处于不稳定之中，有的甚至发生长时间的内战内乱，出现一些由极端势力掌控的恐怖政权和军阀割据状况，社会运行和民众基本人身安全都难以保证。如何通过政党有效治理实现国家政治和社会稳定成为头等重要的问题。

(三)世界各国政党执政转型问题日益突出

西方国家无论是两党制还是多党制，“各个政党为了走上执政舞台，政党之间拼命争夺执政资源，相互倾轧、甚至恶意中伤，主要是政治竞选机制作用的结果。”(5)郑光贵：《政党执政资源建设的中西比较与启示》，《信阳师范学院学报(哲学社会科学版)》2013年第3期。在这种竞选中，“金钱政治的实质日益暴露出来”(6)王虹：《当代西方政党执政模式的进步与局限》，《理论视野》2003年第3期。，政党关于“为谁执政”的思考不是基于人民和国家，而更多的是迎合某些特殊阶层的利益，是一种“利益平衡”。执政党执政几乎不会考虑“为谁执政”“如何执政”，而是一心维护所代表财团利益，导致执政政策多变、执政基础不牢，有的甚至执政期间就被赶下了台；而在野党在野期间，总是千方百计地通过各种途径攻击执政党，并积极抛出一些“诱人”的口号，为自己下一步竞选“造势”。在这种竞选机制下，为了维持特有社会阶层的利益平衡，两党或多党的频繁轮流执政致使国家政权更替频繁，国家发展政策无法长期延续，造成国家经济的萧条和社会秩序的动荡。

发展中国家政党制度起步较晚，由于照搬照抄西方，致使一些发展中国家政权更替频繁，国家动荡不堪。一些发展中国家在发展中，由于“一些国家不同利益群体的价值取向和政治诉求给执政党的协调管理带来了新的挑战”(7)代金平、唐海军：《当今部分发展中国家执政党面临的政治民主压力及应对方略》，《当代世界与社会主义》2010年第5期。，导致其开始向西方政党制度急速转型。转型中，中东欧国家有的一两年就基本完成，在非洲四十多个国家有的仅用三四年时间就基本完成，而西方发达国家试行这一政党制度经过了一二百年的时间。由于这些国家经济和政治文化的不同，大部分发展中国家出现了消化不良的情况，政党执政动荡不堪，各种竞选乱象频发，权力动荡，经济崩溃，更谈不上政党长期执政的问题。各政党之间围绕路线、方向问题争斗不休，有的甚至展开厮杀，例如南非执政联盟内部因为发展模式之争，非国大同南非共、工会之间的矛盾曾一度发展到不可调和的地步，等等。

如何在现有政党制度不发生大的改变的情况下，提高政党治理的成效，无论对于西方资产阶级政党还是发展中国家的民族主义政党，都是一个重大命题，也是一个亟待解决的问题。解决这个问题，意味着政党治理必须摒弃传统思路，要进行革新、转型。

二、中国共产党党内法规建设的成熟经验

面对新的世情国情党情，中国共产党走出了一条新的管党治党之路，这就是依规治党之路。就对党内法规制度的重视程度和总体数量、体系化水平而言，在世界政党中，中国共产党都是绝无仅有的。

(一)中国共产党创造了依规治党的基本经验

中国共产党自成立以来就高度重视制度建设，制定完善了党章及党的一系列规章制度，逐步实现了党内治理的制度化、规范化和系统化。以毛泽东为代表的老一辈无产阶级革命家在艰难的革命战争条件下，按照革命导师的建党原则，提出党的建设是一个“伟大的工程”(8)《毛泽东选集》(第2卷)，北京：人民出版社，1991年，第602页。，要求在思想上、政治上加强党的建设的同时，也要加强党的制度建设，把党建设成为全国范围的、广大群众性的、思想上政治上组织上完全巩固的马克思主义政党。在党的各项活动中坚持集体领导、民主决策，完善制度，并提出和正式使用“党内法规”这一概念，使党内规章制度逐步建立起来，为依规管党治党打下了良好基础。新中国成立之后，在长期的社会主义革命和建设中，党的领导和建设的各项制度日益丰富并发挥了重要作用。

改革开放后党的制度建设进入快车道。1978年党的十一届三中全会后，在实事求是思想路线指导下，在邓小平同志的推动下，党的制度建设取得新进展，也进一步丰富发展了党的制度建设理论，形成了一系列关于加强党的制度建设的深刻认识，如邓小平同志反复强调：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”(9)《邓小平文选》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年，第333、328、6页。“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”(10)《邓小平文选》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年，第333、328、6页。“规章制度一定要恢复和健全，组织性纪律性一定要加强。”(11)《邓小平文选》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年，第333、328、6页。此后，党的制度建设加快推进，党的领导、党的建设等主要领域的各项制度逐步健全起来。

党的十八大以来，党的制度建设进入新时代，以习近平同志为核心的党中央从战略和全局高度对党的制度建设进行统筹部署，加强顶层设计，制定出台了一大批标志性、引领性、关键性的党内法规，健全完善了党内法规制度体系，形成了依规治党的明确思路，党内法规在全面从严治党中的作用得到了更加充分的发挥。特别是对加强党内法规制度建设形成了许多新认识，如思想建党和制度治党要有机结合，同向发力；“没有健全的制度，权力没有关进制度的笼子里，腐败现象就控制不住”(12)中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2015年，第125、88页。；“坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是‘橡皮筋’”(13)习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，《人民日报》2014年10月9日。；“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调”(14)中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2015年，第125、88页。；等等。这些新论断为发挥党内法规制度作用提供了理论指南。

(二)中国共产党探索了制度强党的基本道路

如何看待制度的价值，如何运用制度加强党的建设，中国共产党为此进行了深刻思考，在实践中也交出了一份令人满意的答卷。中国共产党自成立以来，就注重把民主集中制原则制度化，强化管党治党的制度力量，走出了一条制度强党之路。从1921年诞生到1949年取得政权，中国共产党在领导中国人民进行革命斗争中逐步认识到发挥制度作用是化解各种风险、不断取得胜利的基础，致力于建立健全党的集体领导制度。改革开放以来，中国共产党更是从根本性和全局性的高度重视依规治党的作用，用制度提升党的战斗力和凝聚力，确保全体党员能力强、纪律严、作风正。实践证明，制度强党必须有一套科学的规章制度，才能确保政党自身建设中有规可依、有据可循，从而推动政党领导能力的不断提高。

一个政党内部规章制度的完备程度，是其发展成熟与否的一个重要标志，而完备与否的集中表现，就是其系统化、体系化水平。中国共产党自1921年成立以来，其使命之光荣、历史之灿烂、业绩之辉煌都是世界诸政党特别是马克思主义政党的典范。中国共产党一直高度重视加强党的制度建设，不断完善相关制度，并把它和思想建党结合起来，形成了较完善的管党治党的制度体系。改革开放以来，我们逐渐把党内法规确立为管党治党制度体系的核心和关键。围绕“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的目标提出了“加快构建完善的党内法规制度体系”的任务，并把以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规组成的有机统一整体界定为党内法规体系，明确其为党内法规制度体系的核心。强调按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则，完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块(15)《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》，《中共中央办公厅通讯(“党内法规专刊”)》2018年第11期。。党内法规制度质量明显提高，执行力明显提升，系统性、整体性、协同性明显增强(16)《中共中央关于印发〈中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)〉的通知》，《中共中央办公厅通讯(“党内法规专刊”)》2018年第11期。。经过持续建设，党内法规制度体系基本形成，使党内权力运行和党内政治生活纳入了法治轨道，全面从严治党的成效得到进一步显现。

(三)中国共产党明确了依法执政的基本思路

执政是执政党对政权和社会的领导，也是政党治理的核心内容。中国共产党始终坚持不忘初心，牢记执政使命，在明确“为谁执政”“靠谁执政”这一根本问题基础上，进一步回答了“如何执政”的问题，明确了民主执政、科学执政、依法执政的基本方式，形成了中国特色的依法执政之路，保证了执政权力在法律法规范围内运行。通过依法执政，中国共产党既实现了党内治理的优化，更切实维护了广大人民的根本利益，得到了人民的拥护和支持，彰显了中国共产党执政为民的高超本领。可以说，中国共产党之所以能够带领中国人民实现从站起来、富起来到强起来的伟大事业转变，不断巩固执政地位，提高长期执政能力，其中一个重要的奥秘就是中国共产党形成了一套非常严密的依法执政的党内法规制度体系，在依法执政中推进了民主执政、科学执政，使执政为民的理念得到更好的体现。

依法治国才能治好国，依法执政才能执好政。依法治国的前提是党要依法执政，自觉遵守国家宪法和法律，绝不能凌驾于宪法和法律之上。纵观世界历史，依法执政是现代政党政治发展的必然。曾有国外学者指出，只有依法执政，才能实现执政的长期与稳定。在依法执政的道路上，中国共产党既做到了依法执法的法治化，更做到了党的领导权的制度化，实现了将依法执政和党的领导制度化的有机统一。与世界其他政党相比，中国共产党依规治党、依法执政的法规体系可以说是世界上最健全、最严明的，正是依靠这些严明的制度，党的团结统一才能够实现，党才能真正成为最有战斗力、最有凝聚力的执政党。当然，面对“四大考验”“四种危险”(17)习近平：《在中国共产党第十九次全国代表大会上的讲话》，《人民日报》2017年10月19日。，中国共产党还要进一步提高依法执政的能力和水平。

三、中国共产党党内法规建设的世界意义显现

面对世界各国政党治理遇到的困境，中国共产党以全面从严治党、依规治党为特征的治理正在凸显其优势，特别是在应对突发危机中的优越性正在被世界许多国家政党所认识和接受。在这种情况下，中国共产党依规治党的治理经验越来越具有了世界性意义。

(一)为世界政党治理转型提供了中国方案

党内制度持续稳定是管党治党的“魂”。中国共产党成立以来，正是因为党内制度的持续稳定发展，才使得党内治理充满生机与活力。有学者研究指出，“中国共产党执政生态系统的制度建设具有静态稳定和动态稳定相辅相成、相得益彰的特点。”(18)车辚、石晴：《中国共产党执政生态系统制度建设的稳定性分析》，《湖北行政学院学报》2019年第5期。特别是改革开放以来，中国共产党对党内制度建设进行了顶层设计，实现了党内制度的持续规范发展，而不是“朝令夕改”，为党内治理注入了“魂”。2013年首次颁布了《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》等党内“立法法”，为党内制度建设确立了长远框架体系，打破了一些人对党的制度执行抱有不实或不彻底的想法，给党内治理工作吃了“定心丸”。相比而言，在一些西方发达及发展中国家政党治理中，存在最突出的问题就是政党制度的不连续、不完善，许多制度三五年就作废了，有的时间甚至更短，这无形中成为其政党治理的“喉结”。

党内制度与时俱进是管党治党的“本”。自建党以来，中国共产党逐步认识到实事求是推进党内制度建设对于管党治党的重要性，主张党的制度要围绕解决实际问题开展，要确保党的制度建设与时代同行。多年来，中国共产党完善了党的执政、党内民主等制度，推动党内治理与实际相吻合。特别是党的十八大以来，全面从严治党的实践创新推动了党内法规的与时俱进，形成了习近平新时代中国特色社会主义思想中的党内法规制度建设思想，深刻回答了新形势下党内法规制度与时俱进的一系列问题。“我们中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。”(19)国务院新闻办公室、中央文献研究室、中国外文局：《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第74页。当前，中国共产党的制度发展始终瞄准现实问题，带领中国人民创造了经济总量稳居世界第二的成绩，引起了许多国家政党的高度关注，两次世界政党高层对话会的成功举办以及中国共产党对外党际交往的扩大，清楚地表明了这样的共识和趋势。

(二)为世界政党防范治理风险贡献了中国智慧

将党内法规体系与国家法治体系相统一，筑牢强党护党的“基石”。中国共产党的制度从广义上讲包含党内制度和党外制度两部分，党内制度主要是党内法规和规章等，党外制度主要指国家的法律法规。“把党内外制度统一起来实际上就是把党内制度和国家法规统一起来”(20)韩强：《党的制度建设研究》，北京：中共中央党校出版社，2007年，第209页。。只有把党内法规和国家法律相统一，才能为强党护党筑牢制度的基石。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，历史性地把“形成完善的党内法规体系”作为全面推进依法治国五大战略任务之一，成为中国特色社会主义法治体系的重要组织部分。相比而言，西方竞选型国家政党和一些发展中国家政党的依规强党护党的意识淡薄，更没有把党内制度与国家制度相统一，造成国家法律权威不强、政党政策变化莫测。

将党纪和党内监督挺在前面，构筑强党护党的“制度牢笼”。制度本身具有正面引导和负面约束功能，只有这两个功能都得到发挥，制度的作用才能真正体现。在政党治理中，要想确保党的先进性和纯洁性，不断增强政党的战斗力和凝聚力，就必须建立健全党内纪律，做到既有制度的制定，也有制度的执行，更有制度的惩戒与监督。建党百年来，中国共产党在治国理政的实践中始终把党内惩戒利剑“高悬”，做到了将党纪挺在前面。《中国共产党纪律处分条例》的颁布实施，标志着中国共产党违纪惩戒机制的完善与发展。在强化惩戒的同时，中国共产党高度重视党内监督机制的完善，做到了惩防并重。习近平总书记更是高度重视党内监督的作用，指出“加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”(21)习近平：《更加科学有效地防治腐败 坚定不移把反腐倡廉建设引向深入》，《人民日报》2013年1月23日。。《中国共产党党内监督条例》的颁布为中国共产党新形势下加强党内监督提供了根本遵循，推动党内监督全方位发展。

(三)为世界政党巩固执政地位奉献了中国思路

坚持依靠群众，用制度夯实“靠谁执政”的根基。在马克思、恩格斯看来，人民群众是历史的主人和历史发展的决定力量。无论是选举型政党还是其他政党，要想执政都离不开本国最基层、最多数人民的支持。“人民是推动社会进步的力量，是代表社会生产力发展方向的力量”(22)唐晓勇：《习近平对马克思主义“人民主体”思想的发展》，《邓小平研究》2018年第1期。。世界一些国家政党之所以执政期间丢掉执政地位，最重要的就是脱离了本国人民的支持，失去了民心民意，最终导致执政失败。中国共产党用制度强化党联系群众的路线，坚持执政靠民的思想，通过制定完善一系列的强化党风党纪教育的制度等，不断增强党联系群众、依靠群众执政的初心，不断巩固执政基础。事实证明，中国共产党这个世界上最大的政党之所以能够实现长期执政，关键的要素就是党依规执政的制度越来越规范、越科学，越来越得到人民的支持和拥护。

坚持制度创新，用造福人民交出“如何执政”的答卷。“创新是党的制度建设的活力之源”(23)韩强：《党的制度建设研究》，北京：中共中央党校出版社，2007年，第238页。。自成立以来，中国共产党始终坚持马克思主义与时俱进的理论品质，不断在执政实践中创新党内法规制度，在创新中增强党的执政能力，化解各种现实的执政难题，做到为民造福。多年来，中国共产党心系人民、造福于民，通过不断创新完善党内制度，提高为民执政的实际能力，在巩固执政地位和实现长期执政方面交出了令人满意的答卷。与此同时，面对复杂多变的国内外政治形势，中国共产党更是始终保持高度的警醒意识，以创新思维推进党的制度建设，以科学精神指导党的制度建设，切实把提高执政能力作为党的制度建设的关键、作为为民造福的根本，更加注重党的长期执政能力建设，使中国共产党的执政地位日益巩固，执政能力进一步提高，树立了世界各国政党中长期执政的典范。

中国共产党作为一个马克思主义先进政党，其治理经验相对于其他国家政党既有特殊性，也有一般性。正是由于具有可比较借鉴的一面，因此许多国家政党领导人也在关注我们党的做法，表达学习交流的愿望，并进行适度的借鉴，对此，我们始终保持清醒的认识。党的十九大报告提出：“中国将继续发挥负责任大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量。”(24)习近平：《在中国共产党第十九次全国代表大会上的讲话》，《人民日报》2017年10月19日。习近平总书记进一步强调：“我们不‘输入’外国模式，也不‘输出’中国模式，不会要求别国‘复制’中国的做法。”(25)习近平：《在中国共产党与世界政党高层对话会上的主旨讲话》，《人民日报》2017年12月2日。这既是我们的正确态度，也是其世界意义渐显的明确信号。