公共卫生危机下社区治理的风险透视及规避逻辑

范 慧

一、风险社会与公共卫生危机的因果互构

风险具有不确定性和潜在性双重特性，是解构既有稳定秩序的危机来源。〔1〕风险社会是观察、诠释和分析现代社会结构特点、风险成因及系统治理的重要维度。因而，要诊断公共卫生危机下社区治理的风险类型，首先要对风险社会的内涵及特征进行科学认知。

风险社会（risksociety）属于现代性范畴，是1986年由德国社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich-Beck）提出的，他认为风险社会是现代性脱胎于古典工业社会而形成的崭新形态。〔2〕关于风险社会的界定，学界主要有两种取向：一是制度主义取向，强调现代制度性与规范性结构负面效应下风险社会的生成，如工业化、技术化、经济化引发的生态或经济风险等；二是文化视角取向，认为现代社会的风险根植于对风险文化的认知与感知程度，如政治风险源自等级制度主义文化、经济风险产生于市场个人主义文化等。〔3〕这两种视角皆表明，风险已被视为现代社会的特定属性和特征，是造成当前社会发展过程中各项矛盾与冲突的主要来源之一。

风险社会的到来使得把握风险的属性及特征成为诊断和抵御风险的重要环节。准确地辨识风险社会的特征有利于把握风险的演化规律与更好地治理。现代社会的风险主要具有以下特征：一是风险的客观性与强制性。风险客观存在于全球社会之中，且无任何一个社会成员能够免于受到风险的威胁〔4〕，因此具有不可逆转的强制性特征。一方面，随着全球化进程的加速推进，风险也超越了国家和民族的界限，呈现出全球化发展态势；另一方面，风险的全球化蔓延，使得任何社会成员都不可避免地暴露于风险之下，这是不以人的意志为转移的，如金融风险、流行病风险等。

二是风险的模糊性与复杂性。其主要表现为对风险发生、发展规律认知的模糊性以及风险管理与应对的复杂性。由于自然环境与社会环境风险的相互延伸和蔓延，风险的存在场域、性质、发生与转化条件及发展规律等都在随时发生变化。风险规律的不确定性会引发更多难以预测和控制的新风险。面对潜在风险的未知和已知风险规律及后果的难以预料，特别是诸如网络风险、突发事件风险等，传统的风险认知和应对在新的突发风险面前可能发挥不了应有的作用，进而增加了风险应对的难度。〔5〕

三是风险的平等性与不平等性。风险的危害具有普遍性特征，遵循着平等性原则。但风险的均匀分配，并不能遮蔽风险后果中新的社会不平等的发生。〔6〕不同社会群体成员遭受的社会风险程度也有所不同，如发达国家的风险耐受力很大程度上高于发展中国家，社会资源掌握较多的群体的风险抵抗力明显高于弱势群体。

风险社会与公共卫生危机之间存在着因果关系，呈现出“互构性因果连续系统”特征，即风险社会易发公共卫生危机，公共卫生危机引发社会风险，二者作为互构统一体相互包蕴、循环激发形成因果连续系统。风险如果任其发展，必然演变为危机。〔7〕风险作为公共卫生危机的前期形态，依据其特性及演化规律，极易诱发公共卫生危机。公共卫生危机大多表现为重大流行性、传染性疾病或其他严重影响公众健康与安全的事件而引发公共危机和社会风险。SARS、埃博拉、新冠肺炎等疫情均属于典型的公共卫生危机范畴。风险社会与公共卫生危机“互构性因果连续系统”呈现出以下特征：

其一，突发性。公共卫生危机的风险往往在公众毫无准备和防范时骤然而至，其转化和演变规律在短时间内被发现的难度极大。新冠肺炎病毒被发现之始，由于病毒源头、传染路径、危害程度等信息具有模糊性与不确定性，使人们难以及时对其演变规律进行科学、全面和系统的认知，更无从迅速展开有效的防控治理行动。

其二，公共性。公共卫生危机的公共性源于其传染属性，它会以“均匀分布”的方式，强制性地波及任一社会成员。如新冠肺炎病毒就具有强大的波及力和广泛的影响力，能够引发动态连锁风险。新冠肺炎疫情的暴发使得人口密度大的城市成为危机暴发的重灾区，但它并不局限于某个地区，而是在全球范围内蔓延。截至2021年3月12日，全球死于新冠肺炎疫情的人数超过260万。〔8〕公共卫生危机使得社会成员均嵌套于危机之中，这对各危机应对主体间的相互支持与配合提出了更高的要求。

其三，危害性。公共卫生危机的危害性突出表现为危害主体、路径、后果及程度的不确定性。一旦危机事件对公众安全和健康的损害或影响达到一定的阈值则极易造成社会的恐慌与失序。随着疫情的影响迅速蔓延至社会生活和生产多个领域，世界部分经济体的生产、生活一度停滞，如社区封闭式管理、学校停课、工厂歇业等。联合国发布的《世界粮食安全和营养状况》报告中称，根据当下全球经济进行的初步预测表明，新冠肺炎疫情可能会使2020年营养不良的人数增加8300万至1.32亿。〔9〕信任往往与风险并存，社会秩序的紊乱会进一步加剧社会恐慌，甚至升级为信任危机，破坏公众对政府和社会的信任。〔10〕

其四，次生性。公共卫生危机主要表现为个体和群体次生风险的诱发。从社会成员个体来看，社会成员基于自身资源的内在禀赋差异，导致公共卫生危机给人们带来的伤害并不均衡。如从当前新冠肺炎治疗的效果来看，新冠肺炎病毒对有其他慢性病史患者的危害相对更大，治愈难度相对更高。同时，个体缺乏对风险的足够认知则更易将已有危机转化为新的个人风险〔11〕，如拒绝佩戴口罩已成为诱发多国疫情蔓延的重要因素之一。从社会群体角度来看，公共危机易形成一种政府全责观的次生性社会稳定风险，即公众将公共危机风险危害所产生的不满情绪归咎于政府〔12〕，加大了公共卫生危机的治理难度。

二、风险社会中公共卫生危机社区治理面临的挑战

基于公共卫生危机风险的特性及其发展演化规律，社区作为公共卫生治理的第一道阀门，准确把握危机的风险类型是进行有效风险治理和规避的关键环节。社区治理常态化进程中，既有风险与突发危机下新兴风险的叠加，很容易形成公共卫生危机下多维风险类型。

（一）治理风险意识缺位。现有社区治理意识往往滞后于突发性公共卫生危机，呈现出管理嵌入型特征。在突发性公共卫生事件发生后，社区预警意识和公众公共责任意识明显不足。一是社区预警防控意识不足，社区对公共卫生危机的统筹与规划行动相对滞后，仍然将常规行政管理模式嵌入到应急突发事件处理中。认知多寡与决策能力往往呈正相关关系，突发危机的威胁与损害程度往往与决策者的认知水平密切相关。当前社区治理倾向于对即时风险的关注，缺乏对未来风险的研判。常态化社区治理模式难以匹配公共卫生危机这类新型风险。尽管社区对公共卫生危机的认知必然伴随对风险的不断探索而逐步深化，但在日常工作流程中很难做到超前预测危机风险并生成科学、系统的预警方案。例如，在新冠肺炎疫情发展初期，美国、巴西等国对疫情风险重视不足，未根据疫情发展及时调整社区管控方案，引发社区疫情大面积暴发。

二是公众的公共责任意识模糊，主动承担公共风险的驱动力不足。传统社区成员主要以血缘、亲缘维系，彼此依赖度和亲密度较高，生产、生活的共同体意识较强；而现代社区成员大多以地缘、业缘连接在同一地域内，情感维系紧密度较低，加上市场经济带来的利益至上和个人中心主义观念，使人们在日常经济、情感活动和交流上彼此独立性较强、公共性意识相对薄弱。公共性是多元主体合作治理的价值支持。无论是从社会义务角度，还是从道德层面，各主体都应积极主动地承担起应对公共风险的责任。然而，鉴于行为主体自身的认知和判断能力的有限性以及严重风险后果的难以承受性，行为主体可能会选择隐瞒、退缩等回避风险的方式。在新冠肺炎疫情初期，我国出现过从境外高疫情风险地区返回的民众隐瞒自己行程史的行为，导致社区内其他公众被牵连感染。从国际社会来看，当前各国对公共危机下公民个体的权利义务规范并不健全，不少民众危机意识缺乏、法治意识淡薄，造成公共危机蔓延。公共危机风险下公共责任和法治意识淡薄，公众参与危机治理的主动性和自觉性还不高，或习惯于把个体作为危机管理情境中的受助者，将危机治理视作政府责任；或信奉个体自由而忽视公众责任。总之，强化社区危机治理中公众主体的责任意识和伦理秩序是增强公共卫生危机治理成效的重要因素。

（二）治理主体结构失衡。风险的普遍伤害性意味着风险主体日益多元化，政府、市场、社区、居民等治理主体对于风险的规避，必须被纳入共同治理结构。然而，在风险社会形态下，社区治理主体结构的边界日益模糊，政府、市场、社区、居民等主体在风险压迫下处于一种纠合状态，社区往往成为风险治理责任的单一主体，表现在社区“集中代理”与公众协同力不足两个方面。

一是社区“集中代理”。危机治理情境下社区成为基层风险治理的主体，承接政府治理安排。当前我国城市社区治理主要采取政府主导、市场介入、社区自治、专家参与等形式。〔13〕这种模式在日常社区治理时能够发挥作用，但对于解决公共卫生危机而言，却缺乏合作治理的理论支撑与实践经验。实际上，我国社区仍秉承行政主导的治理结构，治理内容、资源等多数源于上级政府的组织安排，社区在国家和社会治理体系中承担着执行单位的角色，技术化“条块”治理的格局使其难以与上级职权部门同步协调。面对公共卫生危机的风险，大量危机管理和防控工作下沉至社区层面，一旦出现公共安全问题，社区便首先成为问责主体之一。因而，社区被迫包揽辖区内几乎所有的危机治理事宜。

二是公众协同力不足。公众主动、有效地参与公共卫生危机治理，是增强社区化解危机的能力和保障公众自身权益的内在要求。而我国社区公众危机治理的弱主动性和低效性问题突出，除了前文所述的公众公共性精神欠缺之外，其主要原因是当前社区公共危机治理的公众参与制度不健全。如在公共危机治理中，政府缺乏危机治理过程中与公众沟通的相关制度。一些人习惯于以非制度化、非理性化的方式解决问题，部分公众利益受损时，倾向于通过新媒体等非官方渠道情绪化地发表负面言论，影响社会情绪，给公共危机治理带来了新困难。同时，社区邻里的互救意识也尚显不足。闵兢、华学成的《公共危机治理视域下的社区应急准备》一文显示，针对该问题对淮安市9个城乡社区的200名居民进行调查，结果显示在公共危机发生后，只有18%的居民选择向周围邻居、朋友亲属、单位或社区求救；当发现他人遇到危机需要救援时，26%的居民表示赶紧离开或暂时观望，只有16%的居民表示会上前帮忙。

（三）治理机制衔接不畅，常规行政管理型模式容易引发政府信任危机。公共卫生危机具有公共性和危害性特征，这要求各治理主体协同共治，任何一方主体的缺位都会引发整体社区秩序的失控，而协同共治机制的有序运行主要是依托政府信任而构建的。然而，突发的危机极易解构稳定状态下的信任机制。制度稳定性与风险的不确定性纠缠交织，导致风险衍生与秩序失控，打破了常规行政管制型社区治理的衔接机制。公共卫生危机风险的加剧更加凸显了社区治理体系中既有信任机制不畅的问题。

一方面，从社区视角来看，政府和社区的组织安排和制度运行机制不健全是导致政府信任危机的重要因素，主要表现为治理内容繁多而决策权力不足。社区作为执行单位，缺乏研判和治理危机风险的能力，但却承担着巨大的危机治理压力。当前我国社区危机治理的实践者仍以基层干部为主，配合机制尚不健全。我国城市或农村社区的常住或外来人口基数大，即使是万人社区，常规配置也只有二三十名基层干部。以社区新冠肺炎疫情防控为例，无论是信息排查、卡点管控、居家隔离人员的管控，还是对复工商贸店铺疫情管控、街面巡逻、社区消杀等，都需要基层工作者的实际参与。即便城市社区有物业公司的配合，但也因为物业公司的主管单位是房屋管理部门而非街道、社区，且物业公司的管理水平参差不齐，最终工作仍主要落在社区基层干部身上。抗击新冠肺炎疫情期间，大量社区的上级职能部门工作人员下沉至社区参与防疫工作，这一做法的出发点是为了缓解基层人员压力，提升治理效率，但因为社区并不具有指挥上级工作人员的权限，上级工作人员下沉反而增加了社区决策的难度。可见，风险的威胁性和政府治理能力不足之间的矛盾激化了政府信任的负面效应。

另一方面，从公众视角出发，公共危机风险的不确定性对信任系统造成了极大的冲击，导致公众参与联防联控的配合效果大打折扣。信任是社会合作的重要基础，任何社会都需要有一定的信任系统加以支撑。信任系统的式微主要表现为公众风险恐惧感上升，对政府的信任和配合程度下降。当遭遇重大突发公共危机后，公众易将危机事件成因及后果的扩大质疑为政府应对能力不足。〔14〕公众的认同与信任是权威的重要来源〔15〕，而社区治理风险能力不足必然成为公众信任消解的对象，导致联防联控机制运行的权威性降低。例如，西方国家一些公众拒绝配合政府的防疫措施，通过社区聚集、游行等行为对抗政府防控规定。

（四）治理应急能力不足，被动应急性特征凸显。公共卫生危机下社区治理风险，必然需要与之相匹配的专业应急能力。专业应急能力是社区主体抵御公共卫生危机治理风险的重要前提。就当前的社会现实而言，一方面，社区缺乏公共卫生危机治理的专业人才及应对公共卫生危机的科学理论与技术手段。长期以来，社区危机治理主要面向恶劣天气等自然灾害或火灾等人为灾害事件，对公共卫生危机的风险预估缺乏相应的理论和技术指导及相应的经验借鉴。对公共卫生危机的应对仍停留在将应急财物储备等同于应急预案，忽略了风险情景识别、脆弱性评估等研究。〔16〕一旦社区沿袭了政府的“治灾型”应急处置模式，就会导致“防灾型”应急管理的专业性及针对性不强等问题。如常态化情境下，社区关于应对危机的公共教育多限于防火、防盗、防骗等安全警示，对公共卫生危机的日常宣传教育力度不够。又如，社区心理卫生服务体系不完善，长期缺乏专业心理卫生服务人员，因而无法满足公众对危机心理干预服务的需求等。因此亟须在社区层面构建公共卫生危机下专业知识与人才储备体系，以避免社区对公共卫生突发事件处理的形式化、非专业化倾向。

另一方面，公众应急能力不足。这一点主要表现为对风险及其衍生的次生风险存在认知偏差。这种风险认知偏差往往伴随未知和突发风险产生，使决策者缺乏理性研判风险的能力，导致心理脆弱与行为偏差，究其根本在于应急知识的匮乏。公共卫生危机因其特殊的风险属性，在危害公众生命安全的同时，也对公众的心理造成严重伤害。而日常突发危机知识储备不足导致公众更加无法冷静分析风险并做出正确判断。在探讨社区要优化风险治理专业资源建设问题的同时，培养公众自我应急能力也迫在眉睫。

三、公共卫生危机下社区治理的风险规避逻辑

风险规避与防范是实现社区公共安全的基础与前提。社会治理风险的难度既源自对风险本身的认知，更在于对它的驾驭。因而，制定科学、高效、精准的社区治理行动逻辑是有效规避风险的理想路径。根据公共卫生危机下社区治理在意识、主体、机制和能力方面的风险类型及原因分析，我们认为风险的规避逻辑为：治理意识从管理嵌入型向共同体内化型转变；治理主体从单向问责型向风险共担型转变；治理机制从行政管制型向德法并济型转变；治理能力从传统应急型向专业预警型转变，形成“风险识别—精准防控”的主动预警型治理体系，以便精准缩减风险危害的覆盖面，降低风险危害。

（一）治理意识从管理嵌入型向共同体内化型转变

风险治理意识是树立科学和理性风险认识、行为的根本前提。而构建共同体内化型的风险治理意识的基础是形成共同的责任担当与伦理秩序。责任伦理是人类社会最基本的道德规范。人类理性对于风险社会的预见和控制相对有限，而责任伦理的强调可以弥补人类理性的不足，最大限度地消解人类行为在社会负面效应上的不自觉。〔17〕构建共生、共在的合作伦理是我国服务型政府治理的建设路径。〔18〕但在风险社会下，建构社区命运共同体责任担当是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就。

一是要明确利益共同体的价值理念。社区要积极建立与公众的利益关联，汇聚社区共同利益，凝聚共同价值取向。公共卫生危机风险直接威胁到社区主体的生命安全，社区要树立关爱居民、积极担当的责任意识，尤其不能弱化科学预判风险的理念与行动。如社区要全面洞察、科学预判危机下公众的服务需要，尽量做到精细化，以满足公众的利益诉求，提升守望相助、团结共进的社区认同感，增强公众对社区的依赖和信任，形成社区发展的共同体理念。二是要培育治理共同体的伦理秩序。如果说利益共同体是让公众提升集体责任观念，那么治理共同体则是要进一步内化公众主人翁意识，将积极、主动参与社区危机治理理念转化为实际行动。如逐步规范各项社区工作，着力解决安全治理中的行政化、机关化倾向问题，整合完善居民代表会、居民议事会、居民委员会等机构，充分调动公共安全公众治理的积极性，形成正确的共同体责任观念和道德伦理观念。

（二）治理主体从单向问责型向风险共担型转变

风险的公共性要求必须有治理结构主体的多元化安排来加以应对，必须建构多元协同、风险共担的协同行动系统，改变传统的单向问责式的行动规则。而协同行动治理规则的核心是要有效、精准协调与整合具体行动体系内各个参与者的诸种行动。〔19〕规则是社区治理行动有序生成的必要基础和前提，是各治理主体明确自身定位的重要依据。

首先，政府是规则的主导者，但要给予社区和公众一定的自由裁量权。公共危机因其风险的复杂性与专业性，在一般情形下公众是不具备风险评判与选择的知识与经验的，因此交由政府进行风险决策是恰当的。〔20〕政府立足国家、省市区域的宏观视野，更善于对资源配比进行整体规划，把握危机治理的行动方向。但政府要在社区与公众的危机治理具体行动方式与路径上让渡部分权力。其次，社区是规则的推动者。社区要及时依据政府的规则，结合在地化情境和自然资源禀赋，既积极推动政府规则的落地执行，也要为公众分担公共领域事务做好资源对接。最后，公众是规则的响应者。公众要在社区风险危机治理中积极推动实现公共卫生领域服务的精细化、微观化，做好规则执行的社会力量支撑，积极推动社区协同行动框架的构建。要特别强调自主防灾和近邻相互扶持的重要性，注重自助、他助和公助这三者之间的关系及责任划分。

（三）治理机制从行政管制型向德法并济型转变

风险治理是集体行动的结果，因而需要破解集体行动的困境。当前构建治理协同机制的核心要义是完善社区风险治理的制度保障，实现治理主体行动规则的有序运行。而德治与法治的相互融合是打破传统行政管制型治理机制、抵消风险危机治理协同机制不确定性的根本措施。

一是“法主德辅”，即以通过法治勘定、评估、规制政府和社区的风险治理为主要依托手段，同时以德育强化工作人员精神意志为辅助措施，增强政府公信力。研究表明政府危机治理的责任过失降低以及治理的可控性和稳定性增强，能够有效进行信任危机修复。〔21〕相较于德治，法治更加强调规则、法律对越轨行为的矫正，功能取向也比德治更加直接和强势。社区治理协同机制需要完善公共危机治理的评估考核与监督机制建设。政府和社区要合理设计治理预案、优化资源配置，及时通过专家、相关专业人员等对于预案及相关信息进行评估，并以制度化方式予以确立，强化对懒政、不作为的政府人员的问责和处罚力度，提升治理效率。同时，德治作为法治的必要补充，可以有效提升工作人员的个人修养，增强个人主动作为、主动治理的积极性，进一步推动协同机制的良性运转。

二是“德主法辅”，即通过德育教化强化公众协同治理的观念，通过法律法规规范公众的偏差行为，完善社区危机治理协同机制。德治就是公众通过治理共同体价值理念来规范自身的言行举止、参与国家与社会事务管理，以达到调节个人与家庭关系、促进社会与国家平衡目的的一种治理方式。社区往往通过社区精英或居民领袖等的引导来取得公众对危机治理的理解和支持，从而规范个人行为。德育教化是一个逐步形成的过程，但应对突发性公共卫生危机却需要对问题作出快速反应，要解决二者之间的矛盾离不开法律制度的警示作用。如社区内出现居民不配合危机治理与故意抗法的行为，需要迅速、坚决地予以惩处，引导公众自觉修正自身行为，保证风险危机治理协同机制的平稳运行。

（四）治理能力从传统应急型向专业预警型转变

治理能力是风险规避的核心变量，是社区提升自身韧性的关键要义。提升公共卫生危机治理应急能力不仅能够发挥社区在第一时间快速应对危机、减少损失的重要功能，而且能有效弥补传统应急能力治理的缺陷，决定社区危机治理的最终成效。因而，提升社区各主体的专业预警型治理应急能力势在必行。

从政府和社区主体来看，危机处理和控制能力是核心。公共卫生事件的显著特点就是突发性。高效的指挥系统能够快速、准确、有序处置突发公共卫生事件。一是要制定科学合理的突发事件管理预案，制定完整的应急工作流程，加强上下级信息沟通、交流和媒体宣传机制建设。如成立居家安全、消防、卫生安全等小组，开展安全知识宣传教育活动。要引导居民正确认识社区环境中的各种风险因素并采取有效地保护自己、他人生命或者财产免受侵害的措施，进而提升居民的安全意识，规范居民的日常行为方式。例如，让居民了解在多种环境下易发生的伤害，掌握日常生活中卫生防疫安全的注意事项和危机发生时自救互救的技能。二是加强社区应急管理文化宣传。在安全社区建设过程中，可以积极通过安全文化宣传讲座、社区安全知识竞赛、灾害应急演练等方式来提升社区居民的应急意识，使居民清楚地认识到应急管理举措的重要性，从而实现对社区居民行为的正确引导。

就公众而言，公众要强化应急危机意识和应急技能储备。首先要建立风险感知意识。一旦遇到突发公共卫生危机事件就需要迅速形成风险意识，进行冷静的思考和决策，避免盲目采取行动。其次是加强应急知识学习。公众可以通过日常知识与经验积累、参加应急知识的宣传教育和应急技能培训等途径，强化应对突发事件、保障自身安全的能力。最后，要注重应急资源储备和自救互救技巧，即储备公共卫生防控的必需物资，掌握使自身和帮助他人脱离危险状态的技能。

四、结语与讨论

最大限度地提升效率是风险治理的内在要求，公共卫生危机治理是在与生命博弈，更须注重治理效率。而效率则是以有效规避风险为前提的，因而探寻公共卫生危机下社区治理的风险类型及原因并总结出风险规避规律是极为关键的。传统被动应对风险的治理逻辑已无法应对突发性、公共性、危害性及次生风险的袭击，只有主动预警风险的治理逻辑，才能从源头上有效规避风险，提升治理成效。要实现该逻辑转变，使社区治理精准识别风险源头，形成与之匹配的精准防控体系是其必要前提。具体要做到以下几点：一是培育社区治理共同体的责任意识与伦理秩序，增强治理主体的风险意识；二是构建风险共担的治理协同系统，增强社区多元治理主体的义务担当与权力分配；三是建立健全德法并济的风险危机治理协同机制，保障治理主体协同体系的良性运作；四是优化治理应急能力，从内源维度增强社区治理主体抵御风险的内在韧性。

特别需要注意的是，突发公共卫生事件中社区治理主体的协同合作、共御风险的规避方案无法形成最完美的风险规避逻辑。其主要原因在于社区公共利益与公众个体私权无法实现零冲突。风险是不确定性的代名词，现代社会永远不可能肃清风险。因而，风险规避逻辑只有折中权衡的最优方案，而没有理想的治理形态。在公共危机状态下，公共利益与个体利益间的冲突不可避免。公共危机往往会较多地涉及公共利益，此时个人利益要服从公共利益的安排，否则可能会危及公共安全；同时也不能无视个人利益，而是要做到二者适时、适度兼顾。因此，公共利益与个人利益二者之间的关系并不是对立的，而是需视风险的具体情况而定，根据情境来不断调整，以实现二者平衡、共赢。