从城乡融合发展视角探索农村宅基地制度改革

雷兴长

（兰州财经大学国际经济与贸易学院 甘肃 兰州 730000）

2021 年1 月，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出，加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。宅基地房产是乡村居民的主要财产，也是介入城乡融合发展的主要资本，应该提升其利用价值。相对于承包地制度，宅基地“三权分置”的产权制度的改革空间更大一些，但是，要稳慎推进城乡之间农村宅基地制度改革试点，确保经济效益和社会效益的统一。

一、积极探索宅基地“三权分置”有效实现形式

稳慎推进农村宅基地制度改革，积极探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式，努力提升农民的财产收益。明确宅基地的“三权分置”的改革方向，即落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。在城乡融合发展过程中，增大宅基地和农民房屋使用权的活性是农村宅基地的“三权分置”产权制度改革的主要内容。在坚持集体所有制和农民住有所居的前提下，通过激活使用权，有效解决宅基地闲置、流转和抵押等问题。

（一）保障宅基地农户的资格权和农户房屋的财产权

通过保障农户的宅基地资格权，体现宅基地的集体所有权性质。宅基地的集体所有权是农村土地集体所有制的延伸，宅基地资格权是农民作为农村集体组织成员的天然权利，只有农民拥有申请宅基地的资格权。

一要完善宅基地农户资格权的制度。在规范实施产权登记和土地登记颁证的基础上，进一步推进农村“房地一体”的不动产登记，依法公正地将集体土地的宅基地资格权落实到每个农户，实现资格取得、实现的全过程科学管理服务。

二要确保农户拥有法定面积的宅基地。宅基地农户资格权是农民作为集体经济组织成员的基本权利，每户在取得宅基地资格权之后，有权向本集体经济组织申请法定面积的宅基地，并允许宅基地资格权人在符合相关规定下有权将宅基地使用权和房屋所有权进行流转或自行经营，并取得收益。

三要丰富宅基地农户资格权的实现。对进城落户，自愿放弃宅基地资格权的农户，可以享受城市住房相应的优惠政策;对暂时放弃资格权的农户，核发以后可以生效的申请宅基地使用权证，允许持证到期重新申请宅基地资格权;鼓励在城镇稳定就业，暂时不使用宅基地的农民，通过一定补偿放弃资格权。

（二）盘活农村宅基地的使用权

农村宅基地的“三权分置”产权制度改革，重点是盘活农村宅基地使用权，使农民拥有一定的财产性收益，让他们根据自己实际情况，去灵活处置他们的宅基地与房屋财产。

一是有条件地适度放活宅基地使用权。在确保农户房屋居住生活的条件下，准许把多余的房屋使用权出租、流转。引导宅基地使用权在集体内部流转，同时赋予农民集体和本集体成员在同等条件下的优先权。

二是保持宅基地使用权的稳定性。对于由历史原因形成的超标准占用的宅基地、非本集体经济组织成员占有使用的宅基地等，可以通过交纳有偿使用费继续享受使用权，以实现宅基地使用和管理的公平调整。

三是加快宅基地使用权的地方立法。在经济发达的农村地区和宅基地使用权民间交易盛行地区，加快宅基地地方立法工作，为农民房屋财产权的抵押、担保、转让提供合法依据。同时，加快农民住房财产确权颁证，为农民房屋财产权提供产权保障，解决农民住房财产权现实、政策、法律三者脱节的问题。

（三）建立农民住房产权流动的配套体系

在经济条件成熟的农村发达地区，在政府政策和国家法律允许的范围内，在宅基地使用权的基础上，建立农民住房产权流动的配套体系。

一是创新农民住房产权方面的金融服务。政府有关部门应该鼓励金融机构，创新金融产品，为农民住房财产权的抵押、担保设置切合农民需求的金融产品，扩大金融服务范围。市、县两级财政出资建立增信资金，指定合作银行专项开展农房抵押贷款业务，有资金需求的农户以宅基地和房屋抵押获得融资。

二是建立农民住房产权的评估体系。完善评估机构体系，鼓励城市评估机构从事农民住房评估业务。对有关农民住房产权的行政事务，政府财政以购买服务的方式，提供公共评估服务。加大农房评估人才教育、培训，建立一支农民住房产权专业评估队伍。

三是健全农民住房产权流动的保障机制。建立健全农村现代社会保障，完善养老保险、医疗保险、最低生活保障、社会救济等制度，推动建设多层次的城乡社会保障体系。加大城乡公共租赁房和廉租房建设力度，提升农民应对住房财产权流动风险的能力。

四是建立县级以上政府的住房产权改革风险补偿基金。对农民住房抵押、担保贷款逾期的，给予金融机构一定的风险补偿。成立专门的保险机构，鼓励农民在住房抵押、担保、转让时投保，一旦发生意外给予一定的赔偿，以减轻住房产权流动风险。

二、构建盘活利用闲置宅基地房屋的体制机制

加大闲置乡村农户房屋的政策供给力度，鼓励农村集体经济组织和村民、乡村基层政府，构建盘活利用闲置农户房屋的体制机制。现行政策只允许宅基地农户房屋在村集体成员之间流转，而乡村是“一户一宅”，几乎没有流转的可能性。政策供给不足，造成弱势农民群体一方面要在城镇花钱租房，另一方面自己乡村房屋闲置。从充分利用农村房屋资源和保护农民合法权益的角度，应大力盘活农户闲置的宅基地房屋，开发农民房屋出租市场，满足城乡居民生活居住需求。

（一）构建城乡房屋租赁市场

构建城乡房屋租赁市场的条件已经基本具备。2019 年，全国有29077 万农民工外出打工，租用城镇房屋居住，导致农村房屋空闲，造成城乡房屋租赁市场发展不平衡。因此，要加大乡村农户房屋租赁政策供给，搭建乡村房屋租赁信息交易平台，专门为城市居民需求农宅的人群和有闲置农房的农民建立租赁交易市场。农民可以将闲置农房信息挂到乡村房屋租赁网上，满足城市居民租赁农房需要。

（二）对农村闲置房屋进行养老产业开发

在不改变宅基地房屋产权性质的基础上，盘活农村闲置房屋，开发乡村养老产业。鼓励有实力的养老企业，以租赁闲置农宅模式，开发乡村康养、旅游、闲居产业链。乡村基层政府也可以与企业合作，采取农户认可和企业投资的模式，将闲置乡村小院改造成能够满足城里人居住需求的康养小院，吸引城市退休老人和自由职业者入村居住，过乡村康养生活。

（三）开发乡村高端民宿产业

开发城乡共享农庄，吸引城市居民，体验乡村文化生活，满足城市人的田园梦。在城市的卫星城郊区和生态环境优质的乡村，鼓励民宿投资人，寻找闲置农房，开发乡村高端民宿。贵州省余庆县红渡村，把农户闲置住房、庭院，打造成乡村精品民宿，服务现代城市居民。

（四）农村闲置的宅基地及农户房屋转化为乡村创业场地

由村集体出面组织协调，在农户自愿的条件下，通过现代化改造升级，将闲置宅基地房屋转化为适应新兴产业、新业态发展需求的工作场所，以租赁价格低廉形式，吸引创业企业，入村建立工作室、电商企业、文化公司等，发展非农高端服务产业。

三、建立乡村宅基地和农户房屋的调控体制机制

由于区域发展不平衡，城乡发展差距较大，尤其是中、西部地区有些农村生活、生产与农业农村现代化仍有较大距离，这也预示着落后地区乡村未来仍有较大发展变化空间，包括居住环境、居住地和宅基地、人口数量等各个方面。因此，非常有必要建立健全乡村宅基地和农户房屋调控的体制机制，以满足农业农村现代化和乡村居民对美好生活的期盼。

（一）控制存在地质隐患的乡村宅基地房屋建设

农村地域辽阔，地形复杂，尤其是中西部地区的诸多乡村大多分布山岳沟壑之中，地形地质条件并不适合长期居住生活，一旦遇到各类自然灾害，随时需要大规模搬迁移居。因此，深山乡村居民宅基地发生变化是一种常态，只能建立地域更广泛的乡村宅基地房屋调控体制机制。

（二）通过城乡规划完善宅基地房屋布局

依据城乡发展规划，完善乡村宅基地房屋布局。宅基地的土地是集体所有权性质，村集体（基层权力机构）拥有划分、批准、调整宅基地使用的权力。从乡村居民长远利益出发，要根据县乡发展规划、人口数量变化，划分宅基地的面积和布局;根据国家基础建设和乡村建设的新要求，及时调整农民宅基地的位置与用途。

（三）确保宅基地房屋布局与人口城镇化的协调

根据人口城镇化发展规律，调整乡村宅基地房屋布局。在未来，随着经济社会的现代化，传统乡村不可避免地要走向人口聚集的城镇化发展道路。在符合规划、用途管制和尊重农民意愿的条件下，县乡政府要大力协调，通过土地资源置换等方式，鼓励偏僻乡村宅基地向城郊靠拢、向小城镇聚集，为乡村居民转移就业和创业打下良好基础。

（四）给予西部省区更大更灵活的调控权限

根据西部地区农村地域广阔的实际情况，给予西部省区更大的宅基地面积标准调控权限。在综合考虑农业生产和满足农民生活需求、乡村土地存量三大因素下，制定全国统一的宅基地面积标准，同时，允许西部省份拥有一定的灵活性、多样性，比如，山村宅基地面积可以适量放大，承包地、宅基地、建设用地可以一体化使用等等。

（五）宅基地面积标准“就高不就低”

乡村是欠发展区域，农民是弱势群体。从满足广大农民群众日益增长的美好生活需求角度，设置每个乡村宅基地面积的控制标准，实行“就高不就低”的原则，最大限度地放大宅基地的农民利益，以预防今后频繁调整标准，引发不稳定因素。

（六）建立乡村宅基地调控机制

全国农村地域辽阔，各省区不同市州都有各自不同的实际问题，尤其是在乡村宅基地房屋面积标准上，需要具体问题具体对待。对于宅基地面积标准较低的乡村，适当放大房屋建筑面积标准;对于土地资源相对宽松的乡村，适当放宽宅基地面积标准;对于不占用耕地的乡村，以尽量满足宅基地面积需求为标准。

四、建立宅基地合理使用的管理机制

建立健全宅基地集约使用有奖、存量宅基地退出有偿的体制机制。目前，农村宅基地的取得和使用存在着不规范、不经济、不公平等问题，有些农户超标占用宅基地，有些乡村宅基地使用不合理，造成了土地资源的严重浪费。国土资源部数据显示，我国城镇建设用地面积为91612 平方公里，其中，住宅用地面积29540 平方公里，占33.2%;而农村建设用地面积为191158 平方公里，其中农村宅基地面积130000 平方公里，约占70%[1]。在农村常住人口不断减少的情况下，宅基地面积仍然保持较大占有量是不合理的。因此，建立宅基地合理使用的体制机制是非常必要的。

（一）严格宅基地的审批、使用管理制度

农村宅基地面积总量过大，许多农户宅基地超标多占，主要原因是由于乡村居住区缺乏规划、没有按规定进行审批、农户自行乱占、纠错管理能力太弱等原因造成。如果能够依法依规调节整治超标滥占宅基地的行为，可以节约大量建设用地资源。因此，推进农村宅基地改革，要与解决多占、乱占宅基地的问题结合起来。依法依规严肃宅基地审批使用管理，做到有错必纠、违规必惩。

（二）实行宅基地面积总量不变的控制体制

在农村常住人口不断减少和第二轮耕地承包到期延长的情况下，对农村宅基地面积，实行县乡管理、总量不变的管理制度。对新达到申请宅基地的村民，通过宅基地集约化使用或以宅基地继承途径等方式解决。在未来30 年之内，随着农村人口城镇化，力争实现宅基地面积总量不再增加，并略有减少的目标。

（三）实施宅基地集约使用有奖政策

主动顺应农村人口、乡村社会城镇化和农业规模化的发展大趋势，鼓励节约集约利用宅基地。在编制村庄宅基地布点规划时，以乡村城镇化和农业规模化为出发点，坚持引导与控制相结合，促进村庄居住区适度集聚和土地资源集约利用，促进农村基础设施和公共设施集约配置，积极引导乡村居民向城镇、规划布点的村庄集中，推进农村新型城镇化加速发展。对于经依法批准到规划布点村庄内新建住房的农村居民，可按宅基地使用面积给予一定的奖励。

（四）形成存量宅基地退出有偿的机制

建立农户闲置宅基地使用权自愿有偿退出的体制机制。对退出宅基地的农户，由村集体经济组织、县乡政府或其他用地主体给予补偿。对宅基地使用权退出补偿，也要引入市场机制，由市场形成补偿价格为最好方式。完善退出的宅基地使用制度，对于农户退出的宅基地，在城镇化地区，主要用于农村集体经营性和公益性建设用地，也可以用于建设农民集中居住房屋;在交通方便的乡村，可由农村集体对外出让、出租、抵押、置换等;在偏僻山区，可以复垦后用于城乡建设用地增减挂钩政策项目、土地指标交易等。

五、慎重推动农民房屋财产权流动、交易的试点工作

农村宅基地制度改革，涉及到个体农民的重大利益，既要积极创新，又要稳妥推进。建立农村宅基地开放体制，通过城乡融合发展体制机制，促进城市资本要素与乡村房产资源融合，放大农民的宅基地和房屋财产的权益。通过放大农民宅基地和房屋权益，扩大和保护广大农民的利益。因为，宅基地“三权分置”改革，涉及到农村稳定和弱势农民生活利益，必须根据条件成熟程度，慎重稳妥推进农民房屋财产权流动、交易的试点工作。

（一）准确把握农民房屋财产权流动、交易的条件和时机

农民房屋财产权流动、交易的条件是:城乡居民收入差距明显缩小;乡村地区一二三次产业发展深度融合;城乡统一的房屋交易市场业已形成;乡村、农民的弱势状态明显扭转。如果一个省市区达到这几个条件，农民房屋财产权流动交易的时机就基本成熟，农民在房屋财产权交易中就不一定再是弱者，具备了保护房屋居住的能力。目前，具备上述条件的省市，恐怕只有浙江、上海、北京三地，因此应该在这三个省市有选择地展开农民房屋财产权流动、交易的试点工作，而且试点工作的期限应该长一些，不是两三年，应该在七至八年之间。

（二）积极探索农民住房产权的抵押、补偿、转让的实践经验

在个别省市或城市郊区，根据乡村、农民发展需要，有选择性地推进农民住房产权的不同领域项目的试点示范工作，为全国农民住房产权的抵押、担保、转让探索改革经验。比如，根据条件成熟程度和乡村、农民创业融资需求，在一个市区进行农民住房产权的抵押贷款试点工作。根据农业转移人口市民化的需要，在一些乡镇探索由政府或集体经济组织参照征地补偿标准和国有土地上房屋征收补偿标准，或按照市场评估价格，开展对农民自愿退出的闲置住房和宅基地给予补偿的试点工作。

（三）通过美丽乡村建设提升农民住房产权交易价值

农民宅基地住房产权进入市场交易，关键是要有一个理想的交易价格，这样才能充分体现和保护农民利益。通过美丽乡村建设，提升农民住房的宜居环境，努力实现农民住房产权交易的理想价值。通过科学、合理、长远的乡村建设规划，优化农村居民点布局和乡村建设，美化乡村人文生态宜居环境，严格管控建筑质量和建筑风格，严禁私搭乱建，提升乡村整体风貌。乡村基层政府要高度重视美丽乡村建设，提供民居设计、农村垃圾和污水处理、教育和医疗等公益服务。合理规划利用建设用地，实现一二三次产业合理布局，使生态、生产、生活与整体环境相融合，服务方便村民生活、康体活动等。这样，农民的住房产权，才会有市场、有价值。

（四）坚守农村宅基地“三权分置”改革的底线、红线

宅基地“三权分置”改革的目标是，既要提升农民房屋的财产收益，又要确保农民拥有稳定的宜居房屋，把农民要有房住、农村宅基地制度作为改革的底线、红线。在宅基地“三权分置”改革过程中，要建立风险评估机制，对超越当前制度和法律的改革，进行科学的风险评估，防范有可能产生的各种风险。在保护宅基地集体所有权、宅基地农户资格权、农户宅基地使用权的基础上，积极主张和争取农民的宅基地和房屋权益，依法让农村宅基地成为一种稀缺资源，通过流动、交易，兑现它的市场价值，让农民得到应有收益。

目前，农村宅基地只能在同村之间流转，有利于农村的稳定，但难以实现合理的房屋财产价值和满足农业转移人口需要。随着宅基地流转范围扩大，比如建立地区性的、全国性的农村宅基地的流转市场，甚至城乡之间的流转市场。尽管形成农村宅基地流转市场，可以提高农村宅基地利用效率，促进农村非农产业发展，但不能影响农业生产和农村稳定。

六、农村宅基地“三权分置”改革需要关注的问题

农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的产权制度的改革目标是在保障农户宅基地房屋居住权的基础上，提升农户房屋的利用率和扩大农户财产升值空间。但是，东西部地区的农村差异较大，农户之间的具体情况也有很大差异，如何确保宅基地“三权分置”改革成果的科学性、合理性和公平性，是值得关注的问题。

（一）农村宅基地的产权价值和面积数量的平衡问题

东部地区农村农户宅基地房屋具有较高的市场价值，西部地区农村农户宅基地房屋缺少市场价值。东部地区经济发达，农村产业发展较为均衡，农户宅基地房屋周边的市场经济环境较为成熟，必然会提升其房屋财产价值，具有了进入市场流转交易的条件。西部地区经济欠发达，农村产业单一，农户宅基地房屋周边的市场经济环境并不成熟，农户房屋只有居住价值，并不具备多少市场价值，难以进入市场流转交易。因此，为了平衡东西部农村宅基地使用权的市场价值，非常有必要适当放大西部农村宅基地面积，通过增大宅基地面积，弥补宅基地市场价值不足的问题。

（二）灵活处理宅基地使用权确权登记颁证问题

推进房地一体的宅基地使用权确权登记颁证工作，既是为了规范宅基地使用权，防止农户多占乱占宅基地，也是为农户宅基地房屋进入流转交易市场做准备。但是，全国农村地区发展不平衡，山区大多乡村还在新农村建设之中;有些乡村住地并不适合村民居住生活，还面临着大面积搬迁工作;有些农户的房屋陈旧简陋，还需要返修重建。因此，农村宅基地使用权确权登记颁证是一项长期性工作，不能急于一时完成。根据登记条件的成熟程度，分批次推进。城市郊区、东部农村可以加快完成宅基地使用权和农民房产的确权登记颁证，其他农村地区根据条件逐步推进。

（三）农村宅基地使用权的申请与继承问题

乡村宅基地使用权问题既涉及到农村社会保障问题，又涉及到农户财产分配的公平问题。按照现行政策，在农民家庭子女中，男孩多的，成年之后就可以多申请一份或几份宅基地使用权;如果农民家庭子女都是女孩，成年之后也无法申请一份宅基地使用权，这对无男孩的农民家庭就显得非常不公平、不合理。因此，有必要对现行农村宅基地使用权的申请制度进行改革，一个农民家庭只能申请一份宅基地使用权，子女成年之后，要么通过继承获得宅基地使用权，要么花钱购买宅基地使用权。这样，既顺应了农业人口城镇化发展趋势，又使宅基地使用权分配更加公平合理，还能有效控制农村宅基地面积的无限膨胀。