国际人权法视野下中国健康权保障的制度实践与完善

杜厚扬，陈 岚

一、问题的提出

20世纪30年代的经济大萧条及第二次世界大战共同促成了现代健康权的法律确认。(1)参见邓海娟《健康权的国家义务研究》，北京：法律出版社，2014年，第13页。20世纪40年代之后，公共卫生及国家为实现公民健康权应履行的积极义务受到了普遍关注，健康权的重要意义得到了各国和国际层面的广泛认同。就健康权的基本属性而言，经历了由法益向权利的转化，并在纯粹消极权利的基础上衍生出了更多的积极权能，内涵不断丰富，外延有所拓展。(2)参见陈煜鹏《健康权法律性质的二重性》，《社会科学界》2020年第2期。健康权的消极属性是指自然人的健康法益免受他人侵害，并在遭受侵害时有权请求救济；而健康权的积极属性则表现为公民有权请求国家为维护其健康状态提供保障。(3)参见陈云良《健康权的规范构造》，《中国法学》2019年第5期。健康权的保障有利于促进获得食物、住房、工作、教育和人的尊严的权利，以及生命权、平等不受歧视的权利、免遭酷刑的权利、隐私权、获取信息权等权利和自由的实现。(4)联合国经济、社会、文化权利委员会：《第14号一般性意见：享有能达到的最高健康标准的权利(〈经济、社会及文化权利国际公约〉第12条)》，2000年8月11日，文件编号：E/C.12/2000/4，第3段。

1966年12月16日，联合国大会第2200(XXI)号决议通过的《经济、社会及文化权利国际公约》(下称《公约》)第十二条明确规定“人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准”。为了进一步明确健康权的内容及保障健康权的缔约国责任，联合国经济、社会、文化权利委员会于2000年通过《第14号一般性意见：享有能达到的最高健康标准的权利》，于2016年通过《第22号一般性意见：关于性健康和生殖健康权利》。(5)联合国经济、社会、文化权利委员会：《第22号一般性意见：关于性健康和生殖健康权利(〈经济、社会及文化权利国际公约〉第12条)》，2016年5月2日，文件编号：E/C.12/GC/22。至此，以国际人权公约及联合国条约机构的一般性意见为依据，各国对健康权的保护逐渐步入正轨。中国于1997年10月27日签署，并于2001年3月27日批准了《公约》。作为《公约》重要的缔约国之一，中国在促进和保护公民健康权方面作出了不懈努力，这是中国积极履行国家人权义务的体现。

党的十八大以来，以习近平为核心的党中央将人民健康放在优先发展的战略位置上，对健康中国建设作出了全面的战略部署，诠释了“以人民为中心”的发展思想和“全心全意为人民服务”的根本宗旨，(6)参见赵庆寺，刘文祥《习近平关于健康中国重要论述的生成逻辑、理论内涵与实践价值》，《思想政治教育研究》2020年第5期。并多次强调“没有全民健康，就没有全面小康”。(7)《习近平谈治国理政》(第二卷)，北京：外文出版社，2017年，第370页。2016年8月，习近平总书记在全国卫生与健康大会上发表重要讲话，强调要为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦打下坚实健康基础。2017年，党的十九大报告再次强调“实施健康中国战略”。至此，包括完善医疗保险、医疗救助、推动医疗服务均等化、预防和治疗传染病、实现健康扶贫、保护生态环境等内容的促进健康权实现的相关举措，成为我国全面建设小康社会的重要内容。当前，在全面建成小康社会目标的实现之时，本文拟从国际人权法的视角出发，厘清国际人权公约对国家保障健康权的要求，呈现中国保障健康权的相关实践、总结实践中存在的问题并探讨解决对策，为实现健康中国的美好蓝图，推动全面建设社会主义现代化国家提供国际人权法的研究视角和证成路径。

二、国际人权公约对缔约国保障健康权的要求

健康是实现其他人权不可或缺的前提和基础，每个人均应有权享有能够达到的、有益于体面生活的最高标准的健康。(8)联合国经济、社会和文化权利委员会：《第14号一般性意见：享有能达到的最高健康标准的权利(〈经济、社会及文化权利国际公约〉第12条)》，2000年8月11日，文件编号：E/C.12/2000/4，第1段。国际人权法对国家保障健康权的要求是以国际人权公约为主要依据，以人权宣言及条约机构的一般性意见为辅助资料。(9)参见徐显明《国际人权法》，北京：法律出版社，2004年，第32～36页。规定健康权保障的国际人权文件主要包括三类：第一类，规定健康权保障缔约国义务的国际人权公约。作为国际人权法的主要渊源，健康权的内容体现在了《经济、社会及文化权利国际公约》《儿童权利公约》《残疾人权利公约》，以及《消除对妇女一切形式歧视公约》等国际人权公约中。第二类，宣示保障健康权重要意义的国际人权宣言。作为国际人权法的重要辅助资料，健康权的内容体现在了《世界人权宣言》《智力迟钝者权利宣言》《残疾人权利宣言》《关于艾滋病毒/艾滋病问题的承诺宣言》等联合国人权宣言中。第三类，由联合国人权条约机构作出的、详细阐释公约规定健康权内容及缔约国义务的一般性意见。作为国际人权法的又一重要辅助资料，健康权的内容体现在了联合国经济、社会、文化权利委员会第14号、第22号一般性意见、儿童权利委员会第3号、(10)联合国儿童权利委员会：《第3号一般性意见：艾滋病毒/艾滋病与儿童权利》，2003年3月17日，文件编号：CRC/GC/2003/3。第4号、(11)联合国儿童权利委员会：《第4号一般性意见：在〈儿童权利公约〉框架内青少年的健康和发展》，2003年7月1日，文件编号：CRC/GC/2003/4。第15号一般性意见(12)联合国儿童权利委员会：《第15号一般性意见：关于儿童享有可达到的最高标准健康的权利问题》，2013年4月17日，文件编号：CRC/C/GC/15。，以及消除对妇女歧视委员会第15号、(13)See Committee on the Elimination of Discrimination against Women(CEDAW)：“General Recommendation No.15：Avoidance of discrimination against women in national strategies for the prevention and control of acquired immunodeficiency syndrome(AIDS)”，ninth session，1990，from the website of the Office of the High Commissioner for Human Rights(OHCHR)，https：//www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/recommendations/recomm.htm#recom15，last visited at 1 November 2020.第24号一般性意见(14)See Committee on the Elimination of Discrimination against Women(CEDAW)：“General Recommendation No.24：Women and health”，twentieth session，1999，from the website of the Office of the High Commissioner for Human Rights(OHCHR)，https：//www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/recommendations/recomm.htm#recom24，last visited at 17 January 2021.等联合国条约机构的意见及建议中。

以国际人权公约为主要依据，以其他人权文件为解释公约规定的辅助资料，缔约国保障公民健康权应遵从以下三方面要求：第一，缔约国应明确健康权的权利主体为“人人”，即“所有自然人”。国家应采取措施，尊重、保护和实现所有人的健康权。第二，就健康权的权利客体及内容而言，缔约国应明确健康权既包括自由，也包括权利。一方面，当健康权体现为自由时，其权利客体是不受干预和侵犯的健康。该自由包括掌握自己健康和身体的权利，以及不受干扰的权利。其要求国家履行尊重的义务，不得直接或间接地干预健康权。另一方面，当健康权体现为权利时，其应包括享有参与公共卫生保健的权利，以及享有实现健康标准所必需的各种设施、商品、服务和条件的权利。(15)参见联合国经济、社会、文化权利委员会《第14号一般性意见：享有能达到的最高健康标准的权利(〈经济、社会及文化权利国际公约〉第12条)》，2000年8月11日，文件编号：E/C.12/2000/4，第34～37段。第三，缔约国应关注世界卫生状况的发展变化，不断丰富和扩展健康权的内涵和外延，不断创新国内保障健康权的具体措施。对诸如艾滋病等新发现的疾病，以及世界人口增长给实现健康权造成的障碍也应予以考虑。(16)参见联合国经济、社会、文化权利委员会《第14号一般性意见：享有能达到的最高健康标准的权利(《经济、社会及文化权利国际公约》第12条)》，2000年8月11日，文件编号：E/C.12/2000/4，第9段、第10段。

三、健康权保障的中国实践

健康权是人基于自然属性和社会属性而享有的权利，其能够有效促进人的尊严、独立和自主。中国签署并批准了一系列相关国际公约，如《消除对妇女一切形式歧视公约》(对第29条第一款作了保留)、《消除一切形式种族歧视国际公约》(对第22条作了保留)、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》(对第20条和第31条第一款作了保留)、《儿童权利公约》(对第6条所规定的义务声明保留)、《经济、社会及文化权利国际公约》(对第八条第一款(甲)项等提出了3项声明)，以及《残疾人权利公约》等规定健康权的国际人权公约，并在国内采取了一系列保障公民健康权的立法、行政执法及其他措施，体现了中国在保障公民健康权方面作出的不懈努力。以《经济、社会及文化权利国际公约》第十二条之规定为依据，下面从健康权的四项具体权利内容出发，即减低死胎率和婴儿死亡率，改善环境卫生，预防、治疗和控制传染病，提供无障碍、人人可获得的医疗照顾，阐述中国立法、行政和司法保障健康权的相关实践及其成效。

(一)有效减低死胎率和婴儿死亡率

首先，就国家层面的立法来看，中国于1994年通过了《中华人民共和国母婴保健法》，对胎儿、新生儿保健的相关工作予以了明确规定。此后于2001年通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》，强调了加强母婴保健(第十一条)、禁止歧视、虐待、遗弃女婴(第二十二条)，以及国家采取措施提高婴儿的出生健康水平(第三十条)等相关内容。其次，国家各部门以上述法律为依据，出台了旨在减低死胎率和婴儿死亡率的相关规范性法律文件。其中，原卫生部于1995年出台了《母婴保健专项技术服务许可及人员资格管理办法》，对实施涉及胎儿、婴儿健康诊断等医疗措施的人员资格进行了规定；于2002年出台了《产前诊断技术管理办法》，对涉及婴儿、胎儿健康的诊断技术作出了要求。此外，2002年，原国家计划生育委员会、原卫生部和国家药品监督管理局联合发布《关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的规定》，明确禁止了选择性别的人工妊娠。2001年，国务院颁布《中华人民共和国母婴保健法实施办法》，并在其第四章中专章规定婴儿保健的内容。2018年，为预防和减少孕产妇和婴儿死亡、提高儿童医疗保健服务能力，国家卫生健康委员会还发布了《母婴安全行动计划(2018-2020年)》及《健康儿童行动计划(2018-2020年)》。同时，国家各部门采取具体措施并开展专项行动以降低死胎率和婴儿死亡率。在降低死胎率方面主要分为两个方面，宏观方面是通过增加经济投入、加强国家基础医疗建设和医院设备人力的更新、进步，对孕妇的信息进行科学化跟踪管理；微观方面通过推进医院对孕妇个人的科学认知普及，增强孕妇及家属的孕期健康管理和产期健康管理。在降低婴儿死亡率方面，则主要通过前期对孕产妇的健康管理，以及在各大医院开辟产、婴幼儿的绿色急救通道、拓展妇幼保健项目、保障重病转运通道等办法及时有效地挽救婴幼儿的生命，同时还有对医院加强监督管理、严格医护责任等手段。根据中国向联合国儿童权利委员会提交的缔约国报告，中国在促进母乳喂养以提高婴儿的身体健康、落实联合国“千年发展目标”中关于降低儿童死亡率的相关目标、开展降低孕产妇亡率、消除新生儿破伤风，以及母子系统保健项目等方面取得了显著进展。(17)参见联合国儿童权利委员会《审议缔约国根据〈公约〉第44条提交的报告：中国》，2010年7月16日，文件编号：CRC/C/CHN/3-4，第155段、第156段。再次，在司法救济的实践中，早在1993年，我国最高人民法院、最高人民检察院就联合发布《关于依法严惩破坏计划生育犯罪活动的通知》，规定了擅自为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定，导致胎儿引产应承担的法律责任。这在当时大力推行“计划生育”的社会背景下发挥了有效作用，在很大程度上遏制了选择性别的引产行为，有效地降低了死胎率和婴儿死亡率。近年来，一方面，严格母婴保健技术服务从业机构、从业人员和服务技术的准入管理，建立了责任追究制度，对卫生行政部门、各级医疗保健机构及其妇产科工作人员，因不履行法定职责，给母婴健康造成威胁或死亡的，必须查明责任，严肃处理。另一方面，我国为完善医患矛盾诉求的救济途径，对医疗事故及责任在立法中予以了更为明确的划分，以此保障孕产妇及婴幼儿的合法权益。

根据国家卫生健康委员会发布的数据，2016年，全国住院分娩活产数达到1 846万，较2015年增长了11.5%。此外，全国孕产妇死亡率下降到19.9/10万，婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率分别下降到7.5‰和10.2‰。(18)中华人民共和国国家卫生健康委员会：《2017年1月全面两孩政策工作进展专题新闻发布会材料二：全国孕产妇死亡率和婴儿死亡率稳中有降》，中华人民共和国国家卫生健康委员会网站，http：//www.nhc.gov.cn/xcs/s3574/201701/42692ef6ec88453eb7593cfe720c411d.shtml，2020年11月15日。而在《2019年我国卫生健康事业发展统计公报》中，据妇幼卫生监测，2019年，全国孕产妇死亡率为17.8/10万，其中：城市16.5/10万，农村18.6/10万。与上年相比，全国孕产妇死亡率有所下降。(19)中华人民共和国国家卫生健康委员会规划发展与信息化司：《2019年我国卫生健康事业发展统计公报》，中华人民共和国国家卫生健康委员会规划发展与信息化司网站，http：//www.nhc.gov.cn/guihuaxxs/s10748/202006/ebfe31f24cc145b198dd730603ec4442.shtml，2020年11月15日。此外，根据《中国妇幼健康事业发展报告(2019)》，截止2018年，中国儿童死亡率明显下降。新生儿死亡率、婴儿死亡率和5岁以下儿童死亡率分别从1991年的33.1‰、50.2‰和61.0‰下降至2018年的3.9‰、6.1‰和8.4‰，儿童死亡率的城乡差距明显缩小。(20)中华人民共和国国家卫生健康委员会妇幼健康司：《中国妇幼健康事业发展报告(2019)》，中华人民共和国国家卫生健康委员会妇幼健康司网站，http：//www.nhc.gov.cn/fys/s7901/201905/bbd8e2134a7e47958c5c9ef032 e1dfa2.shtml，2020年11月15日。可以看到，中国在减低死胎率和婴儿死亡率方面取得了较大进展。

(二)积极改善环境卫生

首先，从立法层面来看，为了防治水污染，中国早在1984年就通过了《中华人民共和国水污染防治法》。而为了防治大气污染及其他环境公害，先后于1987年和1989年通过了《中华人民共和国大气污染防治法》和《中华人民共和国环境保护法》，并经历了几次修订与完善。之后，中国于2002年通过并于2018年第二次修正《中华人民共和国环境影响评价法》，强化实施可持续发展战略，预防对环境造成的不良影响。在法律规范体系建设方面积极履行改善环境卫生、保障公民健康权的国家义务。其次，国务院及各部门以上述法律规范为依据，出台了旨在改善环境卫生的系列规范性法律文件。其中，为了创造良好的公共卫生条件、预防疾病，国务院于1987年颁布并于2016年、2019年两次修订了《公共场所卫生管理条例》；于2010年通过了《消耗臭氧层物质管理条例》，规定了保护臭氧层和生态环境，保障人体健康的相关内容；于2002年通过并于2011年和2013年修订了《危险化学品安全管理条例》，旨在加强对危险化学品各关节的安全管理。同时，中国于2007年6月成立了国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，旨在对能源消耗的方式改良提出减排管理制度、监督减排结果等。此外，为综合整治城市大气环境，中国颁布实施了近百项机动车环保标准，例如，根据《国务院办公厅关于限期停止生产销售使用车用含铅汽油的通知》，自2000年1月1日起，全国所有汽油生产企业一律停止生产含铅汽油，改产无铅汽油彻底禁用含铅汽油。近五年来，中国颁布实施了禁止焚烧垃圾、禁止农村焚烧秸秆、改变城乡发电模式(垃圾焚烧发电)等方面的规定。在农村环境保护方面，中国投入了大量专项资金，支持开展环境综合整治和生态文明建设。2018年12月，中央农办、农业农村部等18个部门印发实施《农村人居环境整治村庄清洁行动方案》，在全国范围内集中组织开展农村人居环境整治村庄清洁行动，带动和推进村容村貌提升。再者，就国家司法机关的实践而言，最高人民法院、最高人民检察院于2016年联合发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(下称《解释》)，对环境污染案件中“严重污染环境”“后果特别严重”等情节进行了界定。该《解释》为相关司法活动提供了明确指导，有利于司法机关为公民的健康权保障提供更有效的救济。此外，最高人民法院于2013年公布了四起环境污染犯罪典型案例，并于2017年发布十起环境公益诉讼典型案例。这不仅体现了国家司法机关对环境污染案件的高度重视，还在较大程度上推动了类似环境污染案件的处理向更加专业化的方向发展。

根据中国生态环境部发布的数据，在环境噪声污染防治方面，2019年全国城市功能区声环境质量昼间总点次达标率为92.4%。(21)参见中华人民共和国生态环境部《2020中国环境噪声污染防治报告》，载中华人民共和国生态环境部网站，http：//www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/hjzywr/202006/W020200619387506169651.pdf，2020年11月25日。在防治辐射以确保公共健康和辐射环境安全方面，根据对120个地级及以上城市(含部分地、州、盟所在)的空气吸收剂量率监测、115个地级及以上城市的空气监测、336个地级及以上城市的集中式饮用水水源地水监测、31个城市地下水监测、沿海11个省份海水和海洋生物监测，以及337个地级及以上城市的土壤监测，2019年全国辐射环境质量总体良好。(22)参见中华人民共和国生态环境部《2019全国辐射环境质量报告》，中华人民共和国生态环境部网站，http：//www.mee.gov.cn/hjzl/hjzlqt/hyfshj/202008/P020200809561669637371.pdf，2020年11月25日。在改善空气质量以促进公民健康方面，至2020年9月，中国全国337个地级及以上城市平均空气质量优良天数比例为91.7%，与去年同期相比，优良天数比例上升了11.2个百分点。(23)参见中国环境监测总站《2020年9月全国城市空气质量报告》，中华人民共和国生态环境部网站，http：//www.mee.gov.cn/hjzl/dqhj/cskqzlzkyb/202010/P020201022510849008337.pdf，2020年11月25日。

(三)着力预防、治疗和控制传染病

首先，中国于1989年通过并于2004年修订、2013年修正了《中华人民共和国传染病防治法》，明确了传染病预防、疫情报告、通报和公布、疫情控制、医疗救治、监督管理、保障措施及法律责任等相关内容。其次，国务院及各部门先后出台了旨在预防、治疗和控制传染病的相关规范性法律文件。如国务院于2003年通过并于2011年修订了《医疗废物管理条例》，对管理医疗废物，防治疾病传播作出了明确规定。于2006年通过并于2019年修订了《艾滋病防治条例》，以预防、控制艾滋病的发生和流行。此外，原卫生部于2002年发布并于2017年修订了《消毒管理办法》，对加强消毒管理、预防和控制感染性疾病的传播作出了要求，同时，于2003年通过了《医疗卫生机构医疗废物管理办法》，于2005年颁布了《医疗机构传染病预检分诊管理办法》，并于2006年通过了《医院感染管理办法》。另一方面，国家各部门采取具体措施并开展专项活动以预防、治疗和控制传染病。根据中国向联合国经济、社会和文化权利委员会提交的缔约国报告，中国高度重视疫苗的预防接种工作，把多种疫苗纳入国家免疫规划，重视对受艾滋病影响的儿童的救治，并于2004年制定了防治艾滋病的“四免一关怀”政策。此外，中国于2004年1月1日起启动了以传染病个案报告为基础的传染病网络直报系统和以事件报告为基础的突发公共卫生事件信息报告管理系统，完善健全了预防处置传染病及突发公共卫生事件的相关机制。(24)参见联合国经济、社会和文化权利委员会《〈经济、社会及文化权利国际公约〉的执行情况：中国》，2010年6月30日，文件编号：E/C.12/CHN/2，第48～50页。并且，我国各地区和部门根据《中华人民共和国传染病防治法》，陆续制定了区域性、部门性的传染病预防与控制紧急预案，旨在及时调查、处理突发卫生安全事件，查清事件原因，减少对人体健康造成的损害，以此来全方位预防、治疗和控制传染病，保护人民健康权益。

根据国务院关于传染病防治工作和传染病防治法实施情况的报告，截止2013年，中国共有各级疾病预防控制中心3 490家，卫生人员19.3万人。100%的县级以上疾病预防控制机构、98%的县级以上医疗机构、94%的基层医疗卫生机构实现了法定传染病实时网络直报，从医疗卫生机构发现、诊断后逐级报告的平均时间由直报前的5天缩短为4小时。(25)参见《国务院关于传染病防治工作和传染病防治法实施情况的报告》，载中华人民共和国国家卫生健康委员会疾病预防控制局网站，http：//www.nhc.gov.cn/jkj/s3578/201308/e2f9490aa4d742bdb978e4a277e095d9.shtml，2020年12月1日。以《2019年我国卫生健康事业发展统计公报》来看，2019年末，全国医疗卫生机构总数达1 007 545个，全国医疗卫生机构床位数为880.7万张，全国卫生人员总数达1 292.8万人。(26)中华人民共和国国家卫生健康委员会规划发展与信息化司：《2019年我国卫生健康事业发展统计公报》，国家卫生健康委员会规划发展与信息化司网站，http：//www.nhc.gov.cn/guihuaxxs/s10748/202006/ebfe31f24cc 145b198dd730603ec4442.shtml，2020年12月1日。在新冠肺炎疫情防控期间，为战胜疫情集中资源，中国在第一时间采取了全面的抗疫措施，有效地遏制了疫情的扩散。同时，中国积极开展与世界卫生组织的合作与信息共享，及时主动地向全球通报信息，通过提供医疗设备和医用物资、派遣医疗专家团队等方式向有需要的国家提供了及时的援助。

(四)提增无障碍的医疗照顾

首先，从国家立法的角度来说，《中华人民共和国宪法》第21条规定“国家发展医疗卫生事业”，同时，第45条强调了国家为公民从国家和社会获得物质帮助而发展所需的医疗卫生事业。此外，《中华人民共和国侵权责任法》第七章专章规定了医疗损害责任，为在接受医疗照顾时受到的权利侵害提供救济。以此为依据，涉及提供医疗照顾的行政法规、规章及其他规范性法律文件包括：国务院出台的《医疗机构管理条例》《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，原卫生部、财政部、农业部联合发布的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》《关于实施农村医疗救助的意见》，以及民政部、原卫生部、原劳动保障部、财政部联合发布的《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》等。在此基础上，国家各部门采取多项措施为公民提供医疗照顾。在基本医疗保险方面，中国大力推行城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗。在基本医疗服务方面，中国加大了医疗卫生投入以促进基本公共卫生服务均等化。在医疗体制改革方面，中国支持建设了大量中心乡镇卫生院和社区卫生服务中心。(27)参见联合国经济、社会和文化权利委员会《〈经济、社会及文化权利国际公约〉的执行情况：中国》，2010年6月30日，文件编号：E/C.12/CHN/2，第45～46页。均促进了无障碍、可获得的医疗照顾的实现。

在提供医疗照顾方面，2014年，中国新型农村合作医疗参合率继续维持稳定在95%以上，各级财政对新农合人均补助达到320元。参合农民的报销比例政策范围内门诊达到了50%，住院达到75%。(28)参见《国务院政策吹风会：2014新农合医疗进展及近期国务院常务会议相关政策文字实录(节选)》，载中华人民共和国国家卫生健康委员会宣传司网站，http：//www.nhc.gov.cn/xcs/s3574/201502/a5d04ec5f9b24d 71ab55401c47815fbb.shtml，2020年12月5日。从2015至2019年，每万人全科医生数从1.38人增长到2.61人，每千人口医疗卫生机构床位数从5.11张增长到6.3张，执业(助理)医师数从2.22人增长到2.77人，注册护士数从2.37人增长到3.18人。近90%的家庭15分钟内能够到达最近医疗点。(29)参见《国务院新闻办公室2020年10月28日新闻发布会文字实录》，载中华人民共和国国家卫生健康委员会宣传司网站，http：//www.nhc.gov.cn/xcs/s3574/202010/7986d6426b8e4593be7cd5f8236ab15c.shtml，2020年12月5日。医疗卫生服务的可及性不断提高。

总的来看，健康权既是衡量社会成员个体发展状况的综合性指标，也是衡量一个国家或地区发展进步程度的综合性指标，涉及身体素质、心理状态、工作状态、生活环境、公共卫生、医疗保障、医药供应乃至于生活方式、社会氛围等多个方面，需要多个部门与行业按照各自的职责分工与特点协同实施，才能取得预期的综合效果。在此意义上，健康权的实现是追求人的全面发展和实现人民对美好生活需要的国家战略。健康权要求承认《经济、社会及文化权利国际公约》的缔约国采取一切可能的措施，包括卫生、科技、经济、社会、政治和法律措施，促进本国每一个国民实现其在体质和心理两方面“最高可达到的健康水准”，履行其国际法义务。我国作为《经济、社会及文化权利国际公约》缔约国，通过实施一系列的国内法治措施和其他措施，尊重、实现和保护着国民健康权利。应该说，健康权在中国是关系现代化建设全局的一个重大战略任务。同时，健康权在中国的实现并不仅仅是一系列健康领域规则的简单组合，而是由多样化组织与多种规则集合而成的有内在联系、有层次、有结构的体系，是一个需要国家、社会、个人共同参与、协同合作的现代化国家战略。作为个人生存与发展的基本需求与必备条件，保障公民的健康权是新时代中国的重要社会事业与民生工程，不仅关系到全面小康的实现，也关系到人民美好生活需求的满足。(30)参见申曙光，曾望峰《健康中国建设的理念、框架与路径》，《中山大学学报》(社会科学版)2020年第1期，第171页。而中国保障健康权的相关实践充分体现了人们平等享有人权的基本理念和价值追求。

四、国际人权法视野下中国健康权保障的完善

《“健康中国2030”规划纲要》指出：“健康是促进人的全面发展的必然要求，是经济社会发展的基础条件。实现国民健康长寿，是国家富强、民族振兴的重要标志，也是全国各族人民的共同愿望。”(31)中共中央国务院《“健康中国2030”规划纲要》，中华人民共和国中央人民政府网，http：//www.gov.cn/gongbao/2016-11/20/content_5133024.htm，2020年12月10日。为保障公民的健康权，中国在减低死胎率和婴儿死亡率，改善环境卫生，预防、治疗和控制传染病，提供无障碍、人人可获得的医疗照顾等方面进行了积极实践并取得了显著成果。这是中国依据国际人权公约的规定，履行国家人权义务的体现。而与此同时，健康权与社会之间存在着密切的双向度关系。中国人口的健康权既是中国社会政治、经济和文化等多方面发展的结果，同时又对中国社会政治、经济和文化等各个方面的发展，特别是人口的健康发展与公共健康的治理提出了新的要求和挑战。如何积极稳妥地推进中国人口的健康发展是当代中国不容忽视的一个重要议题。由此，我们应正视已有实践中有待完善的方面。比如，在保障公民健康权方面存在的地区差异和群体差距，对妇女、儿童、老年人、精神病患者及残疾人等社会弱势群体的特殊需求考虑不充分，强调疾病治疗而对健康保健的权利内容关注不足，以及可持续发展与实现健康权的关系等问题。就此，可从以下四个方面做出完善。

(一)遵循平等保护原则，消除健康权保障的地区差异和群体差距

作为人口众多的发展中大国，中国在医疗服务的提供方面存在地区差异和群体差距。一方面，就地区差异而言，农村和边远地区的医疗服务和急救能力在整体上处于薄弱状态。例如，在乙肝防治工作中，预防保健的可及性受到限制，提高西部地区、边远农村和流动人口聚居地新生儿的乙肝疫苗接种率难度较大。另一方面，就群体差距而言，不同主体获得医疗保障服务、享有国家政策福利的情况差距较大。例如，根据《中国统计年鉴》，至2019年，中国农村人口占总人口的近40%。但就医疗卫生资源而言，城市平均每千人占有8.78张床位，而农村人口每千人仅占有4.81张床位。(32)国家统计局：《中国统计年鉴》，国家统计局网站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2020/indexch.htm，2020年12月10日。反映出农村与城市人口间的医疗保障差距。根据“大病统筹，小病自费”的医疗保障理念，患小病的人往往享受不到国家医保政策带来的福利，故而，在获得医疗保障服务方面，实践中存在“大病”和“小病”患者之间的差距。同时，不同年龄群体获得医疗服务的情况也存在差距。例如，中国目前欠缺针对不同年龄群体提供的生殖卫生教育，这在一定程度上导致了部分年龄群体健康卫生教育的缺失。

《世界人权宣言》规定人人生而自由，在尊严和权利上一律平等。(33)参见《世界人权宣言》，1948年12月10日联合国大会第217A(Ⅱ)号决议通过，第1条。《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利公约》等多项核心国际人权公约均对缔约国平等保护基本人权提出了要求。因此，在未来的健康权保障实践中，国家政策可以加大向贫困人口和农村人口的倾斜，加大对边远地区和边缘群体的支持力度，逐步消除健康权保障的地区差异和群体差距。

(二)充分考虑普遍性及特殊性，实现社会特殊群体的健康需求

在保障公民健康权的已有实践中，中国对特殊群体获得医疗保障的差别化需求重视不足。社会中的特殊医疗主体包括妇女、儿童、老年人、精神病患者及残疾人等，该部分人群因其自身的特殊性而对医疗照顾有特殊需求。例如，联合国人人有权享有最佳身心健康问题特别报告员认为，国家应确保老年人在作出涉及健康护理的相关决定时获得适当支助。(34)参见联合国人权理事会《人人有权享有可达到的最高水准身心健康问题特别报告员关于实现老年人健康权利的专题报告》，2011年7月4日，文件编号：A/HRC/18/37，第68段。中国虽从整体上不断提高了医疗服务水平，但对社会特殊群体健康需求的统筹仍有待进一步加强。此外，涉及对受艾滋病影响人群的治疗和帮助，仍存在参与度不高等问题。因此，国家要更为充分地考虑不同群体因性别、经济状况、文化程度等原因，在立法和生活中在实际享有权利方面存在的差异。(35)参见李步云，杨松才《论人权的普遍性和特殊性》，《环球法律评论》2007年第6期。为了确保公民健康权的充分实现，应进一步考量与统筹妇女、儿童、老年人、精神病患者以及残疾人等社会特殊群体的健康需求。在立法政策层面明确为弱势群体提供特别保护措施的观念和意识，并在具体行政执法及其他实践中予以贯彻落实。此外，应通过加强宣传教育、开展关爱活动等途径，在全社会层面营造关爱特殊群体的社会氛围，为尊重、保护并逐步实现社会特殊群体的健康需求提供前提和基础。

(三)以国际公约为依据，丰富完善国家保障健康权的路径

当前的健康权保障实践中，存在多强调疾病治疗，而对健康保健这一权利内容的关注不充分的问题。实际上，保障公民的健康权包括疾病预防和健康保健等多个层面的内容，联合国健康问题特别报告员阿南德·格罗弗指出，确保所有保健服务可使用、可获得、可接受并质量优良是保障健康权的重要内容。(36)参见联合国人权理事会《人人有权享有可达到的最高水准身心健康问题特别报告员阿南德·格罗弗的报告》，2011年4月12日，文件编号：A/HRC/17/25，第18段。中国人口基数大，而现有医疗资源较为不足，医疗能力较为有限。在这样的背景下，中国保障健康权的实践需要更多地关注健康保健的相关内容，而非只强调对疾病的治疗。根据联合国经济、社会和文化权利委员会针对《经济、社会及文化权利公约》第12条健康权的一般性意见，在保障健康权的具体实践中，国家应确认的优先义务包括确保生育、产妇(产前和产后)和孩子的卫生保健、向有关社区提供主要健康问题的教育和信息，以及为卫生工作人员提供培训等内容。(37)参见联合国经济、社会和文化权利委员会《第14号一般性意见：享有能达到的最高健康标准的权利(《经济、社会及文化权利国际公约》第12条)》，2000年8月11日，文件编号：E/C.12/2000/4，第44段。为此，中国应以公约为指导，进一步丰富和完善保障健康权的方法和路径，在治疗疾病的基础上，通过提供妇幼保健服务、开展宣传教育和健康知识培训等途径，拓展保障健康权的内容和范围。

(四)明确健康权与可持续发展的关系，保护环境以促进健康权的充分实现

享有安全、健康的外部环境是公民实现健康权的前提和基础，中国在节约能源、改善环境污染等方面已经做出了巨大的努力，并取得了非常显著的成效。然而我们也要看到，当前，中国正处于经济增长方式的转型和升级过程中，经济结构也在调整。在经济社会发展过程中的资源消耗、环境污染等问题仍是可持续发展过程中不容忽视的障碍，也影响着公民健康权的充分实现。健康权与发展是和谐社会的两个巨轮，彼此促进、相互依存。联合国《2030可持续发展议程》明确将“良好的健康与福祉”作为可持续发展的重要目标。(38)参见联合国大会《变革我们的世界：2030可持续发展议程》，2015年10月21日，文件编号：A/RES/70/1。健康权的普遍实现需要以发展为基础，而健康、可持续的发展则离不开对健康权的保障。因此，为保障公民的健康权，首先要在立法层面进一步明确细化保护环境，促进可持续发展的相关法律，为具体实践提供统一法的规范和指引。其次应继续推进节约资源、保护环境的基本国策和具体措施，将促进人民健康的相关内容融入国家可持续发展计划之中，在行政执法及其他措施层面促进对公民健康权的保障。尊重、保护、健全公民的健康权，这不仅是对实践中应对疫情等严峻挑战的回应，也是国家充分履行人权义务的具体体现。

五、结 语

健康是促进人的全面发展的必然要求。自批准联合国《经济、社会及文化权利国际公约》以来，为保障公民的健康权，中国在立法、行政执法及司法层面均作出了不懈努力，这是履行国家人权义务的体现。中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央高度重视人民卫生和人民健康，强调“把人民健康放在优先发展战略地位”，在实践中发展形成了新时代以人民为中心的卫生健康观，在推动实现“全面建成小康社会”和“全面建设社会主义现代化国家”奋斗目标、实施健康中国战略方面取得了重大成就。(39)参见陈维嘉《把人民健康放在优先发展战略地位——习近平以人民为中心的卫生健康观探析》，《经济社会体制比较》2018年第4期。同时也还面临挑战和困难。党的十九大报告明确阐述了健康中国的发展战略及总体部署，这是国家发展基本方略的一项重要内容。而健康权在中国的保障还需要建立高层次的跨部门协调机制，需要动员相关的政治资源、经济资源和社会资源，需要相关制度的统筹推进。这种健康权的国家保障，无疑，对人的全面发展、社会的全面进步，以及“两个一百年”奋斗目标的实现，都具有重大的战略意义。