云南边境地区外籍流动人口治理的多维度思考

郭天一

构建中国与周边命运共同体是构建人类命运共同体的重要组成部分，中国边疆地区在其中发挥着独特的作用。(1)参见孙宏年《中国与周边命运共同体视域下的边疆治理初探》，《云南师范大学学报》(哲学社会科学版)2020年第5期。由于受地理环境、社会经济、民族构成乃至周边国际环境等因素的影响，使云南边境在传统治安问题、“三非人员”(2)“三非人员”即涉及非法入境、非法居留、非法就业的相关人员。问题、群体性事件、难民问题以及境内外敌对势力问题上面临着更为严峻的挑战。而边境地区人口的跨境流动，特别是外籍人员的入境流动，正是促成这些社会问题的直接或间接因素。因此，正确认识和思考云南边境地区人口跨境流动现象的新变化，关注并分析其中的突出问题并寻求有效治理路径，是当下云南边境地区乃至国家长治久安、平稳发展的现实要求。鉴于此，笔者拟从空间维度、法治维度、管理维度、主客体维度和价值维度等多个维度，对云南边境地区外籍流动人口的治理思路进行分析和探讨。

一、空间维度：人口跨境流动现象的地缘政治属性

由于边疆地区地理位置特殊，属于国家与国家的联结区域，因此对于边境地区事务的管理，不仅仅是所涉及的某一国的任务，而且还会受到国家关系和邻国状况的动态影响。(3)何 明：《边疆特征论》，《广西民族大学学报》(哲学社会科学版)2016年第1期。从这个意义上看，人口的跨境流动也不可避免地牵涉到国家间的经济、政治、民族、文化、宗教以及其他社会问题。边境地区民众的跨境流动行为，是自然性与人文性相统一的国际社会活动，由于涉及地理空间位移的群体性活动，人口的跨境流动必然与对流动距离和目的地等现实因素的选择密切相关。正是出于对时间和空间等流动成本与实际收益性以及地区文化相似程度等方面的考虑，跨境流动群体往往更倾向于向与自己原先所在地区位置更为接近的地方进行流动，所以一定地缘环境范围内人群的相互流动往来的可能性最大。自民族国家建立以来，人口流入和流出涉及的问题便逐渐倾向化为更具国家性和世界性的跨国界问题，鉴于此，人口跨境流动的现实属性已经赋予了超越其本身的更为广泛的地理格局与多元性内涵，增添了更为浓厚的地缘政治色彩。

与其他形式的人员跨境迁移现象相同，云南边境地区的人口跨境流动现象所具有的跨国界特性，决定了其不仅仅是中国或周边国家某一方自身的内部问题，而是涉及国家以及对应边境边界地区的国际与社会问题。一旦有矛盾产生或被激化，不仅两国边境地区民众生活和社会发展受到影响，对国家间长远友好关系的建构与维护也极为不利。云南边境地区外籍流动人口与安全问题的探讨涉及许多极其复杂和敏感的因素。就当前学术界对国家安全问题的思考来看，传统安全(军事、政治、外交等领域)和非传统安全(网络、公共卫生、恐怖主义、跨国犯罪、自然灾害、核问题等领域)的明确区分不仅使国家安全的内涵不断丰富和具体化，也使人们对中国与周边国家间人口跨境流动问题的解读，从传统意义上的政治和外交领域向经济发展、民族关系、宗教问题、公共卫生、违法犯罪和国家安全等领域拓展与延伸。(4)谢贵平：《中国边疆跨境非传统安全：挑战与应对》，《国际安全研究》2020年第1期。客观来讲，人口跨境流动问题内在属性的多元化，是对当前国际关系格局和世界总体发展趋势的切实反映，也因此进一步扩充了对人口跨境流动问题探讨的全面性和深入性，在传统地缘政治关系维系和国家安全保障的基础上，实现对人口跨境流动问题的多角度审视。

具体而言，人口的跨境流动对国家安全的影响涉及多个领域，包括对人口流出国和流入国的影响，这种影响往往涉及双边经济、政治、民族宗教文化和国家安全等多个领域。以往学者们在针对移民问题的研究过程中就有类似的探讨，“移民通过对输入国经济安全、社会安全和政治安全的作用来影响国家安全”。(5)田 源：《全球化时代的移民与国家安全：风险评估及其控制》，《武警学院学报》2008年第11期。就现实状况来看，外籍流动人口对国家安全的影响特别复杂，境外流入人群既可以对中国边境地区的社会安全与发展产生积极效应，也可能带来许多负面影响。就世界范围内的情况而言，许多牵涉人口跨国际流动或者移民问题的国家，其相应的人口流动历史发展轨迹都显现出吸收流动人口或移民与限制流动人口或移民交替发生的状况，这些状况的转化和变更完全是随两国经济和社会的实际发展态势而决定的。当一些人口流入国处于自身发展情况相对较好的时期，这些国家更倾向于加大开放力度来接纳流动人群，而流动人群对于流入国经济发展和劳动力市场的进一步充实产生了诸多正向的现实意义，“在中国与周边国家关系，改革开放与经济建设等方面所取得的一系列成绩的背景下，中国西南地区与东南亚国家边境地区的少数民族群体的跨境流动呈现出了开放和谐与双赢互动的总体态势”。(6)何 明：《开放、和谐与族群跨国互动——以中国西南与东南亚国家边民跨国流动为中心的讨论》，《广西民族大学学报》(哲学社会科学版)2012年第1期。但是，倘若人口流出国或流入国自身正经历社会经济发展低迷的时期，各式各样的现实矛盾很可能会转而指向流动人口。流动人口对当地或该国造成威胁的论断便会产生，并逐步掌控社会舆论导向，继而对许多牵涉到该人员群体的政治决策产生直接影响。

值得注意的是，与移民等人口迁移现象不同的是，人口的跨境流动具有更加鲜明的非稳固性特征，也就是说，外籍流动人口在流入地区的滞留周期更短，变动性更为明显。由于区别于发达国家移民政策对迁移人群从经济、政治、文化和教育等多方面的高层次要求，跨境流动的实际“门槛”较低，况且许多跨境流动人员的活动动机往往并非指向于在当地生活发展的长期目标，而只注重于短期的利益目标和机遇，因此人员往来的流动性和随意性较大，所牵涉的人员群体不仅规模庞大，且背景更为复杂。复杂的人员构成必然与许多复杂的现实问题相关联，例如“边境地区的人口非法流动冲击了边境管理秩序，扰乱了社会治安秩序，诱发了各种违法犯罪案件，给边疆稳定造成了隐患”。(7)罗 刚：《非法移民对人口安全、国家认同的影响——基于云南边境民族地区的调查》，《云南师范大学学报》(哲学社会科学版)2012年第4期。所以“三非”人员一直被看作是边境地区社会安全威胁的主要来源，而“三非”人员和边境地区各类跨国违法犯罪案件之间的密切联系也早已是不争的事实，例如毒品、走私、枪支买卖、人口拐卖、卖淫等问题。(8)梁晋云，王爱芝：《涉缅边疆跨境特殊人群毒品犯罪治理与管控》，《犯罪学论坛》2018年第5期。

从这个意义上看，包括云南边境地区在内的人口跨境流动既可能成为改善和强化人员流出国和流入国之间关系发展的重要因素，也可能因为缺乏有效管制的庞大跨境群体的肆意活动而对流入国的边境社会安定秩序乃至国家安全造成较大威胁，甚至影响到流入国与流出国双边关系的稳固发展。不论是积极效应还是消极影响，外籍流动人口与地缘政治乃至地缘安全之间都具有明确的相关性。所以，对外籍流动人口问题的考察，一定是以寓于现实背景下的地缘因素的考虑和选择为基础，并逐渐上升至对双边政治关系和国家安全关切的逻辑脉络而来的。

二、法治维度：从国家到地方的法治实践

正如前文所述，云南边境地区民众的跨境流动是一个复杂多元的国际问题，与中国边境地区的经济、政治、社会、文化等领域的安全乃至中国的国际形象息息相关。要实现对云南边境地区外籍流动人口的有效治理，其本质上便是要尽可能有效发挥并保持外籍流动人口所带来的积极效应，同时不断削减和消弭其所形成的消极影响。

在边境地区治理的实践过程当中，法律法规拥有最高的权威性、最严格的强制性和最为普遍的适用性。国家针对边境地区治理的法律的制定、完善和实施，不仅是对边境地区个人或群体行为准则和底线的规约，还将对当地管理过程中出现的状况和问题的处理提供必要的顶层依据。对云南边境地区外籍流动人口群体的有效治理，事关边境地区社会乃至国家的稳定和发展，因此，就国家层面而言，加快推进和实施针对边境地区跨境流动群体和涉外人员管理的法治进程，有着极为重大的现实意义。随着中国(云南)自由贸易区建设的不断推进，出入境人口也出现大幅度增长，出入境形式和目的日趋复杂，整个云南边境地区出入境的总体态势发生了很大变化。因此，必须加快国家层面对相关领域的法治进程，实现自上而下的立法途径，同时进一步完善边境地区出入境管理的相关法律法规。

其中，尤其要注重各专项法规内容之间的统一性与协调性，杜绝法律条款之间的冲突和矛盾。在以往，由于针对边境地区管理的法律条款内容较为繁杂，加之法制体系的系统性、科学性不足，致使各法律法规之间矛盾问题较多。(9)金 旺：《我国边境地区“三非”问题法律治理研究》，《武警学院学报》2019年第11期。虽然从国家到地方各项法律规定都明确说明了对边境地区非法跨境行为所应承担的法律责任，但从处罚力度上来看，包括拘留期限、罚款额度等方面都各不相同，无法做到法律体系自上而下的有效统一和对接。并且，正是由于各法律条文之间存在的冲突与矛盾，致使公安部门、边防检查部门和其他边境地区管理部门在日常的执法过程中法律依据不够明确，从而导致其执法行为的公正性和权威性无法得到有效保障。

同时，加快边境地区出入境治理和外籍流动人口治理的立法进程，也是为维护国家主权、安全和利益奠定更好的管理基础。当前世界多极化、经济全球化的趋势日益加强，国际恐怖主义威胁增加，非传统领域安全威胁加大，打击边境地区非法跨境流动、非法移民和其他各类跨境违法犯罪活动任务加重。云南边境地区大量外籍人员入境经商、务工、婚配、求学、就医以及开展民族宗教活动，给边境地区社会发展带来机遇的同时，也对社会管理服务提出了更高的要求。因此，要在总结改革开放以来出入境管理服务工作经验的基础上，明确执法理念从强调管理向服务和管理并重转变，寓管理于服务之中。

当然，外籍流动人口治理所显现的实际问题不仅为国家的法治设计指明了方向，也为边境地方法治的具体实践提出了要求。进入新时代，云南建设面向南亚东南亚的辐射中心，云南省完全具有针对边境地区外籍流动人口治理的主体资格，在处理相关问题的过程中，也应当具备与本地区现实状况紧密联系的地方性法规。基于法律法规的持续构建、完善和有效实践，能够最大程度地实现对云南边境地区和谐稳定秩序的营造，这是实现云南边境地区外籍流动人口有效治理的前提与基础。所以，在以法律的规范方式实施对边境地区人员群体和社会的整顿与治理中，要始终以条款的具体性和细致性、实施方式的适用性和可操作性以及法律本身的公正性和针对边境社会特殊状况的灵活性为依托。

就此而言，更加敏锐且透彻地洞悉和把握边境地区的实际状况，深刻发掘出当中颇具特殊性和争议性的现象与问题，纳入针对边境地区治理的立法议题当中，构建起真正适用于边境地区治理的实践状况的更具灵活性和针对性的法律法规，将是接下来地方法治实践夯实的重点。在边境地区持续构建并不断完善的地方性法律规制体系，其本质上是为了有效规制当地社会成员的行为，规避和遏制一切违法犯罪问题，同时积极努力化解诸如社会公平、人身安全、健康医疗、福利保障等争议性较大的难题。(10)陈德顺，普春梅，齐晨然：《中越边境地区社会治安问题协同治理探析——基于对富宁县的调查分析》，《创造》2020年第1期。针对边境地区法律规范的完善，能够真正实现对边境地区社会公平正义的维系，全面制衡社会成员权利义务关系，适时建立并逐步完善边境治理的法律法规体系，持续协调边境地区社会和谐稳定，从根本上实现国家利益、地方利益、公民利益乃至外来民众利益的协调和统一。

法律法规的严格执行，必须要求边境地区一切身份地位、宗教信仰、民族成分乃至国别差异的社会成员的共同努力和坚守，任何触犯法律底线的行为都必然要无条件接受法律法规的制裁。所以，在执法强度方面必须要更为严厉，尤其是针对非法跨境行为的处理，不但要对各个入境关口严格把控，加派沿线警力巡查，对涉事人员依法进行严肃处理。同时，针对非法跨境流动甚至长期非法居留人员的排查，除了以边境大中型城市为对象外，还应当多走访边境地区乡镇和村落探查状况，对疑似非法跨境人员和身份落实不明确人员，应及时根据实际情况进行遣返或其他必要处置。(11)陈德顺，齐晨然：《云南边境县社会治安突出问题：挑战与协同治理之道——基于文山州F县的调查分析》，《学术探索》2019年第3期。

此外，还要密切注意非法跨境人员当中的违法犯罪行为，尤其是毒品走私或人口贩运等违法犯罪活动，更是要依法严肃追究其刑事责任。就边境地区各执法部门的职责权限问题，《中华人民共和国出境入境管理法》明确表示：公安部、外交部按照各自职责负责有关出境入境事务的管理。中华人民共和国驻外使馆、领馆或者外交部委托的其他驻外机构负责在境外签发外国人入境签证。出入境边防检查机关负责实施出境入境边防检查。县级以上地方人民政府公安机关及其出入境管理机构负责外国人停留居留管理。公安部、外交部可以在各自职责范围内委托县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构、县级以上地方人民政府外事部门受理外国人入境、停留居留申请。(12)《中华人民共和国出境入境管理法》第4条，中国领事服务网：http：//cs.mfa.gov.cn/zlbg/flfg/crjxg/t1054650.shtml，2013年7月1日。当中指出，外交部门和公安部门是负责对外籍人员发放入境签证并实行管理的主要单位，其中，外交部门和所涉驻外机构主要是负责对外籍人员包括入境签证和其他身份证件的发放工作，而公安部门与边境所涉辖区的各公安分局和派出所则负责对境外人员实施包括留住和就业在内的各项事务的管理和规制，并针对部分外籍人员可能出现的与触犯中国法律法规的违法犯罪行为给予相应惩处。

值得注意的是，出于对跨境人员国籍、民族等问题的考虑，并兼顾对外邦交关系和中国在东南亚地区的国际形象，针对涉外跨境流动人员事务的处理通常不能简单参照与对中国公民相同的方式来进行。正是由于更为敏感而复杂，针对部分外籍人员的处罚措施也较为繁琐。因此，边境地区公安部门在处理外籍跨境流动人员违法行为的过程中可能会产生消极执法的情况，而且由于所涉地区范围较广，外籍人员分布复杂，社会渗透程度较深，难于有效管控，这从很大程度上制约了边境地区管理部门的执法效率。况且，边境地区各部门在日常工作中往往只注重于管理其辖区内事务，地区部门间的联合协调机制不足，无法做到信息的共享和有效衔接，这直接导致了管理盲区的产生，极大增加了部分外籍人员在边境地区滋生违法犯罪行为的可能性。

另外，部门间的协调与合作机制的缺乏还可能造成权责不明、互相推诿，部门之间的配合不力，信息跨部门共享不完善等，这些因素都将直接导致边境地区外籍流动人口管控效能缺失的情况，因此管理部门间的长期有效协调配合机制的生成是边境地区治理进一步走向规范化、体系化、信息化的必然选择。当然，法律的践行离不开每一位基本的执法单元的积极行动，所以，在边境地区组建一支高素质的执法人员队伍来对纷繁复杂的跨境流动群体进行管控是十分必要的。这就要求边境地区部门要不断增强对执法人员的培训，努力提升执法人员的执法能力、法律素养、知识水平以及品格修养，进一步促进执法效率的提高。同时，执法人员和单位还应当与其他各地区公安分局和派出所等形成密切的联合执法机制，持续促成执法过程中的便利性和效能性，切实增进对边境地区外籍流动人口的管控能力。

三、管理维度：体制机制的健全与完善

健全的法律给予了外籍流动人口治理以可靠的纲领性依据，而在治理实践过程中，依然要通过实际的管理体制途径加以有效实现。作为一个具备组织化和系统化的政策执行体系，管理体制除了其分门别类的内部机构设置以外，还有与各个机构相匹配的权力分管，以及总体运行方式。作为边境地区管理机构和管理规范的结合体和有机统一体，管理体制事关边境地区管理机构的设置、隶属关系和权力划分等，对边境地区管理的具体体系和组织制度有着深刻而明晰的呈现。相比于法律制度的理论性倾向，行政管理在针对边境地区复杂状况所采取的实际管理操作层面更具变通性、机动性、便捷性，也能够在法律赋予的权限范围之内形成一定程度的自主性。

面对云南边境规模庞大、构成复杂的外籍人员入境流动群体，有效的管理必然要依托于健全、完备而细致的管理体制。就云南边境地区来看，外籍流动人口管理的规范化和系统化可以有效促进边境地区的和谐与稳定，同时，管理的规制效果以及稳定的社会环境又能够进一步引导和促进边境地区流动人员群体自身行为的自律与自觉。外籍流动人口管理是云南边境地区对外籍人员进行管理的基础性要素，其中，对边境地区安全和稳定的维护将必然与外籍流动人口的有效规制相得益彰。

具体来讲，云南边境地区的外籍流动人口服务与管理，应当在法律规范原则的前提性引导下，构建起一套具有明晰层级管理体系，且能够协调多方联动的跨境流动群体覆盖式管理机构网络，以此有效解决管理主体权责不清、多头管理、管理不到位等问题。(13)吴剑明，刘寒雁，马 啸：《“微区域合作”架构下的中缅跨境流动人口治理研究》，《云南行政学院学报》2019年第6期。首先，以市为单位，在政府部门中设立针对外籍流动人员服务管理工作委员会，召集各相关部门定期召开会议，形成联席会议机制，研究和探讨并决议有关外籍流动人口服务管理的各项事务，努力解决法律没有规定或规定不够明确的针对跨境流动群体管理的相关问题，并结合边境地区对外经贸、政治、民族文化发展需求以及非传统安全因素，积极统筹跨境流动群体各项规划，适时调整边境地区管理和部署。其次，以区(市)等行政区域为单位，设立针对外籍流动人员服务管理的办事机构，并成立各科室来有效进行针对各辖区的外籍流动人员的服务管理工作的组织、督导、监管、评估等。再次，在乡镇和各城区街道应形成外籍流动人员服务管理的常设机构，有效履行包括采集外籍人员综合信息、暂住证办理、组织开展管理人员培训等。

同时，在城市社区以及边境地区村落建立外籍流动人员服务管理小组，在外籍人员聚集规模较大的社区和村落成立相应的服务管理工作站。另外，边境地区城市聘用外籍流动人员加入诸如农业生产、加工行业、汽车维修、餐厅服务、酒店服务等业务的企业较多，这些企业也应设立针对外籍员工的服务管理小组，并由该企业的相关责任人和管理人员在辖区的外籍人员服务管理机构指导下承担起相应工作。此外，针对某些外籍人员往来较为频繁的边境工业园区和边境运输集散区域，还可以进一步设立相关的外籍流动人员综合管理服务站点，为区域内的外籍人员提供必要的一站式服务。

当然，管理的精细化并不意味着管理功能的分化，外籍流入人员管理系统的职能划分应当与管理功能和作用的整体性相统一。在以往，许多学者都质疑当前中国涉外管理体制“条块分割”所带来的实际作用，认为这种管理方式可能会带来政府资源的分散和浪费、权威作用性的减退、规模性治理效应和管理合力的丧失等。而针对这种可能带来的消极影响的主要措施就是将涉及边境地区包括人员的入境、居留、从业、社保、避难以及遣返等所有跨境迁移和流动事务归并到一个管理部门。该管理模式明显地反映出对管理资源调配、管理功能性整合以及管理权威性保障等方面的维护，然而需要明确的是，管理结构设置的整体性并不全然意味着治理本身的整体性，恰恰相反，倘若管制权力过分集中于一个部门，更有可能出现权责不清、管理混乱的情况。

整体性治理是指“面对政府功能过于分化所产生的协调不良、沟通不易、资源浪费的困境，强调在不可避免的专业分工下，运用预算、管理技术及信息科技，将不同层级、不同功能的部门整合起来，提升政府无缝隙服务的有效能力”。(14)竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，《中国行政管理》2008年第10期。可以说，这对外籍流动人口治理的实际功能发挥提出了建议。所以，要有效整合从纵向到横向的各部门之间的协作力量，切实发挥治理的现实执行力，保证执行强度和效果的显现，充分发挥出整体性治理能力，必然离不开在治理实践当中以信息化沟通和管理等应用性机制为纽带对包括地区之间乃至区域内自上而下的管理层级和部门管理工作的有效衔接，并以此不断弥合治理的整体性功能当中可能存在的管理部门对现实状况的认知阻碍和差异等治理裂隙与矛盾。

四、主体维度：多元治理主体的功能性整合

在对云南边境地区外籍流动人口的实际管制过程中，人力资源、物力资源以及部门间协调合作程度等现实状况势必会对治理效能产生直接影响。在以往，正是因为人力和物力等治理资源的有限，而治理任务又仅仅由政府这一治理主体来承担，于是便出现了一个治理主体面对各式各样的多元复杂问题而疲于应对的状况。也正是由于政府对外籍流动人口治理任务的独揽，其工作重心往往仅倾向于以大量的治理资源和刚性规制手段对边境地区安全稳定保障进行“简单粗暴”式的维护，而在一定程度上忽略了从多元治理主体相协调配合的角度出发的多元化合作治理模式。“不同治理主体的作用是不同的，能力也存在差异，但是，应当发挥各个治理主体各自的作用，并不过于强调或重视某一治理主体的作用，而忽略或轻视其他治理主体的作用。反过来讲，就是，某一治理领域，可能正是因为没有发挥某一实力有限的治理主体的作用，导致不能形成协同效应，不能达到理想的治理效果。”(15)熊光清，熊健坤：《多中心协同治理模式：一种具备操作性的治理方案》，《中国人民大学学报》2018年第3期。所以，从这个角度入手，针对云南边境地区外籍流动人口的治理，必须要对以往治理责任集中于政府、治理资源仅仅集中于对社会稳定的维护的惯常性治理模式进行适当的转变。外籍流动人口治理所面临的问题是多元化的，也必然要以多元化的机制加以解决。政府应当积极整合社会各方力量，通过公共政策制定和一系列政府协调过程，来有效激发包括企业、社会组织、民间团体等各方在内的合作治理意识，积极引导社会合作行为，实现对社会合作治理体系的构建，并且在具体的合作实践进程中形成良性的协调机制，从而进一步强化合作秩序。

应当说，云南边境地区跨境合作型治理模式的治理主体由单一性向多元性的转变，是推进边境外籍流动人口治理创新性的必然选择，是有力提升边境地区外籍流动人口治理效能和社会自我治理能力的良好途径。并且，在政府引导下充分而有效地汇集与整合社会各方力量，能够更加全面性多维度地作用于边境地区乃至国家的安全稳定，有效促进边境地区经济社会发展和民族团结。所以，云南边境地区外籍流动人口治理，应当充分结合中国的国情与边情，在坚持中国特色社会主义道路的基础上，遵循边境地方政治生态、经济生态、社会生态与文化生态的特殊性，逐步构建并稳健实施具有现代公共治理精神和中国特色且适用于云南边境治理现状的外籍流动人口合作型治理模式。

但是，政府对各方力量的整合与发挥也面临许多必要前提，比如政府首先应该形成一套完善的合作制度与责任规制体系，同时有效培育和引导边境地区公民社会的成熟发展，还要进一步促进边境市场经济体系的不断完善。否则，由于治理主体各自所秉持的治理资源、治理能力甚至治理理念的差异，势必会难以形成积极有效的治理合力，甚至可能在应对边境地区急、难、险、重治理问题时，因为无法及时动员与整合力量而导致错过最佳的应对时机。

另外，云南边境地区的外籍流动人口治理，尤其是针对国际劳务市场的持续建立以及边境违法犯罪打击等问题的处理，不仅仅由中方独立应对，还需要周边国家的通力协作。(16)冯 婕，刘寒雁，吴剑明：《中缅跨境流动人口治理研究——基于“产教融合”的视角》，《云南社会科学》2019年第4期。当前云南边境地区外籍流动人口合作治理建构的重心，正是在于要如何进一步明确双边协定精神，积极协调并严格执行各自所应承担的治理任务，使工作流程和协调机制清晰化、规范化、稳定化，对各项合作治理的工作内容赋予法律效力，保障外籍流动人口治理工作的有序进行。

五、客体维度：“软治理”模式与人文关怀保障

不可否认，无论是从法治层面、管理制度层面乃至合作治理层面，都是在力求以更为系统化、规范化、规则化和有效化的基础上实现对云南边境地区外籍流动人口的治理。诚如上文所言，多元性问题必然需要以多元性的治理手段与之相匹配，除了强硬规制措施为手段的治理模式外，一些更为怀柔的“软治理”方式来进一步实现治理的全面性与效能性是极为必要的。

“软治理”之特点在于：“以综合运用情感治理方式和文化治理方式对边疆各族群众在经济上实施倾斜、帮助和照顾政策，在政治上坚持平等、团结和互助准则，在文化上遵循尊重、关心和爱护态度，以此争取边疆地区民众的高度政治认同，并以此为基础展开对边疆公共问题的治理。”(17)方盛举，吕朝辉：《论中国陆地边疆的“软治理”模式》，《云南行政学院学报》2016年第1期。因此，不同于法律和管控等规制型治理手段的强硬属性，“软治理”模式更注重以关怀、尊重和以人为中心的国际人道主义理念灌注于对云南边境地区外籍跨境流动群体的治理。确切而言，这种治理模式是以对治理客体最现实而直接的基本需求为关注点，并通过适当的物力、财力和政策支持，加之必要的情感关切、文化尊重以及文化感召等为主要手段，体现出国家对边境地区外籍跨境人员的关心与尊重，进一步培植外籍跨境流动人员对中国政府的认可以及对边境地区社会的友好心态，构建云南边境地区民众相互信任、互为支持的融洽关系。

因此，尊重并关切云南边境地区跨境流动群体的物质和精神需求，是有效实现“软治理”模式自身效能性的重要基础，这也必将在对跨境流动群体的规制型治理进程中展现出不可取代的辅助性功能。由于历史和现实政治态势等因素的制约，周边国家经济增长水平和社会发展状况远不及中国。尤其是在缅甸东北部与中国相毗邻的地区，受长期动荡的社会局势影响，当地民众对于寻求安稳生存环境，改善生活条件的需求愿望十分迫切，而国家间经济发展和社会环境的强烈对比，正是导致周边国家大批边境地区民众跨境流动到中国境内谋求生存和发展机遇的根本性因素。在这样的背景下，许多外籍跨境流动人员对于物质支持、精神慰藉、文化理解和人格尊重等方面的追求都更加明显，而外籍流动人口所呈现问题的特殊性与多元性也正是来源于此。

从这个意义上讲，外籍流动人口治理也必须正视这种特殊性和多元性，充分考虑该群体的现实需要。如果只是以刚性的规制手段一味管控，缺乏对该群体需求的起码关心与尊重，那么这样的治理必然是不彻底的，且最终效果必将大打折扣，甚至可能因为对某些敏感问题的过激处理而招致误解，继而引发矛盾，有损边境地区社会的安定团结以及与周边国家的友好关系。所以，正确面对外籍流动群体的现实需要，对该群体日常生活中直接性、现实性乃至迫切性的要求给予必要关注和满足，是作为对规制型治理模式必要补充和辅助的“软治理”效能显现的必然前提与内在要求。要充分实现管理与服务的有效融合，就必然要在法律和政府管控等规制型措施的主导下，充分注重以体恤性的人文关照为原则，使跨境流动群体在就业、医疗、教育和其他民生领域中感受到公平与实惠，并以与现实相适应的“软治理”政策措施作为根本保障，真正形成具有高效能、高品质和大国风度的边境外籍流动人口治理风格。

六、价值维度：治边与睦边的有机统一

除了对外籍流动人员进行必要的情感关照以外，“软治理”模式同样为边境地区民族和宗教等敏感问题的“柔性”处理提供了思路，并以此形成规制性与和谐性的相辅相成。众所周知，对民族问题的协调与解决始终是中国这一统一的多民族大国必须积极面对的具有长期性、复杂性和艰巨性的任务，而针对民族关系的处理则更是当中最困难也最为关键的。(18)郝时远：《国家治理体系建设与民族工作》，《中国民族报》2013年11月22日。在云南边境以及周边国家地区，生活着为数众多的跨境民族群体，跨境民族现象的产生，就其外在原因来看，是同一民族及其聚居地在历史发展过程中受到国家政治分割因素等外部力量的影响所形成的，具有国家与民族之间的非重合性。(19)方 铁：《云南跨境民族的分布、来源及其特点》，《广西民族大学学报》(哲学社会科学版)2007年第5期。而从内在活动和机制来看，跨境民族的形成还受到文化感召力的影响和民族内在的驱动作用。所以，云南边境地区的跨境民族涉及的问题也必然涉及现实社会生活和政治活动的利益诉求、政治表达和与外部环境之间不同程度的矛盾性与非和谐状态。(20)参见闫文虎《跨界民族问题与中国的和平环境》，《现代国际关系》2005年第5期。

此外，宗教信仰的差异性也非常凸显，并且往往会与民族问题有着千丝万缕的复杂联系，呈现出民族问题的宗教性和宗教问题的民族性的双重特性。(21)牟钟鉴：《试论民族的宗教性和宗教的民族性》，载中国统一战线理论研究会编《当代中国民族宗教问题研究》，北京：中国社会科学出版社，2006年，第17页。边境地区宗教与当地民族的传统思想观念和伦理习俗等相融合，作用于对当地民族群众行为的规劝和引导，因此在当地，民族宗教作为思想体系和行为体系的融合直接浸透于边境民族的生产生活与精神陶养当中。正是由于民族习俗和宗教信仰的趋同性，使边境地区的跨境民族与境外相同民族之间联系密切，加之国际环境的复杂性与国际性因素的影响，使边境地区民族与宗教问题的国际化倾向不断加剧，更难以处理和协调。所以，边境地区外籍流动人口治理所涉及的民族与宗教问题，不单是边境地区治理的局部任务，更涉及整个国家的安全与稳定乃至在国际社会中的博弈。对民族和宗教问题的处理，切不能以单纯的规制手段进行简单管控处理，而是要以相对柔和且更为细腻的治理手段来应对。

民族和宗教问题是一个世界性的问题，在许多国家和地区都会出现，对于这些问题的协调和解决方式及其成效也千差万别。党和国家在处理民族与宗教问题时，历来秉承着中华传统文化中“和为贵”“民为先”的思想原则，并形成了相应的更具怀柔属性的，以突出文化感召、文化尊重和情感关怀为特色的治理模式，始终以“人”为根本的出发点，以尊重、理解、包容的治理理念来制定相应的民族宗教政策，努力营造出团结和谐的民族宗教氛围。(22)马俊毅：《论新时代民族事务治理中共同体的构建——以多民族国家民族精神共同体为理念》，《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2018年第4期。因此，在云南边境地区外籍流动人口治理进程中，针对民族关系问题的处理，也应当时刻秉持平等互信的价值原则，对宗教问题的处理上，也应当以坚定不移地坚持尊重和保护宗教信仰自由为根本性原则，并在此基础上规范宗教事务的管理，使宗教文化的传承和发展趋于健康有序的良性态势。古今中外无数先例证明，一味以强制手段作用于民族和宗教问题的处理，注定只能加深误解、激化矛盾，最终招致冲突，而通过以尊重、包容、感召理念为指导的柔性措施来作用于民族与宗教领域，不但能够妥善处理好边境地区境内外民族关系和宗教信仰问题，更能使边境民族宗教文化保持丰富多元的鲜明特色，进而形成并捍卫中国与周边国家之间安全、和谐、健康、稳定的情感纽带。

值得注意的是，在某些极端情况下，边境民族宗教问题也会遭到利用和荼毒而上升到敌我矛盾层面，在这样的状况下，以刚性的规制和管控手段进行严厉打击是十分必要的。但是，在这样一种复杂环境和态势之中，我们也依然需要认清民族和宗教其本身的纯粹性，不能因为受某些境内外敌对、分裂因素的影响而对边境民族和宗教的理解偏激化与歪曲化。许多境内外民族宗教问题仅仅属于在文化习俗、思维方式等层面上的隔阂，应当以文化交流、利益整合、引导说服等持续有效的柔性手段进行适当干预，实现阶段化和细致化的、循序渐进的妥善解决，将积极正向的文化理念和情感理念，广泛而深刻地渗透到云南边境地区外籍流动人口治理和边境民族宗教事务管理的政策制定与制度安排当中。

结 语

总之，要实现对云南边境地区外籍流动人口的有效治理，就必然深入理解和思考其中蕴含的不同层面与维度之因素。正是基于维度指向性中所显现出的治理实践路径、时代属性、主体能动性、客体需求性以及价值原则，使我们能够进一步理清边境地区全面化治理、规范化治理、效能化治理与和谐化治理相统一的新型治理模式的建构思路。当然，任何治理模式都不可能“包治百病”，即使表面上看去已经非常完善的治理模式和体系也可能存在“治理失灵”的问题，对云南边境地区外籍流动人口的治理也不例外。近年来，随着云南边境内部与外部动态化、多元化状况的持续，各种复杂问题也层出不穷，从这个意义上讲，云南边境地区外籍人员的跨境流动是值得持续关注的常变常新的社会现象。因此，无论是治理理念的建立，还是治理实践的开展，一定要避免对某一种治理范式的过分倚重，陷入僵化刻板的囹圄，要针对实际情况进行灵活机动的动态调试，积极实现边境地区外籍流动人口创新化治理模式与治理理念的建立和培育。