中国边疆非传统安全治理体系与能力现代化的理论建构——基于广义边疆观与总体国家安全观视角

谢贵平，朱家福

前言：中国边疆非传统安全治理的实践困境及其思考

中国边疆地域辽阔，邻国众多，资源丰富，民族多样，文化多元，内涵多维，是统一多民族国家和多元一体中华民族形成、发展的产物和有机组成部分，关涉到国家统一、领土完整与改革开放的多维度、梯次性推进及重大战略资源的开发利用。边疆也是国内外矛盾交汇的重要区域与安全风险的叠加地带，关涉到国家安全与发展的全局，在统筹国内和国际两个大局中具有重要的战略地位。

党的十九大报告指出，气候变化、恐怖主义、重大传染性疾病、网络安全等非传统安全(1)所谓非传统安全，就是“一切免于非战争武力所造成的生存性威胁的自由”。西方学者较少使用“非传统安全”一词，而是大多从具体的研究领域出发，倾向于使用有更具体指称的非军事安全、全球安全、环境安全、生态安全、经济安全、社会安全、文化安全、跨国安全、综合安全、人的安全、新安全等概念，较少将这些新安全概念综合起来加以分析。也有用“非常规安全”(unconventional)、“非传统威胁”(nontraditional threats)、“非传统问题”(nontraditional issues)、“新威胁”(new threats)、“新安全”(new security)等来指称。余潇枫，潘一禾，王江丽：《非传统安全概论》，杭州：浙江人民出版社，2007年，第52页。威胁日益凸显，人类面临诸多共同挑战。随着人员、商品、资金、技术、信息等要素高频次、大规模地加速流动，特别是“一带一路”倡议的实施与推进，中国由地区性大国向全球性大国迈进，国家利益不断拓展，与之相应的是面临的各种非传统安全风险、危机与威胁的挑战也越来越多，非传统战争日益凸显，非常规灾害急剧增多，非常态危机极易爆发，非敌意冲突不断增加，非预见风险难以防控。

当前，就全球而言，以战争武力为主要内容的传统安全威胁日渐式微，而全球性和区域性的气候变暖、有害生物入侵、重大疫病疫情与公共卫生、环境污染、各种自然灾害、核扩散、恐怖主义、难民危机、跨国有组织犯罪、网络空间安全、海洋安全、太空安全、经济/金融安全、生物安全、质量安全、人口安全、贫困问题、种族冲突、移民难民危机等各种非传统安全威胁及由其引发的常态危机与非常态危机日益凸显。跨国犯罪的多样化、组织化、智能化、专业化、隐蔽化程度越来越高，治理难度也越来越大。边境争端冲突、贸易保护主义、“中国威胁论”、单边主义、逆全球化频频抬头，美国推进的印太战略及中国周边部分国家遏制、围堵中国崛起的意图明显，尤其是美国发起的“贸易战”“科技战”“人才战”“网络战”等，对我国边疆造成严重的非传统安全威胁。这些非传统安全问题不是单一的、孤立的，而是相互影响、彼此关联。

就我国边疆而言，历史问题与现实问题彼此关联，民族问题与宗教问题互为缠绕，国内问题与国际问题互为激发，敌我矛盾与人民内部矛盾互为叠合、传统安全与非传统安全相互交织，直接威胁与间接威胁并存，显在威胁与潜在威胁共生，复杂多元，体现出非传统安全威胁的交织性、安全场域的复杂性、安全威胁的多态性、威胁主体多元性、诱发因素的交互性、危害过程的联动性、危害影响的多向性等特征。不仅威胁我国经济、政治和政权及物种和生态安全，还威胁国民生命健康，侵蚀和危害中华文明和文化根基。有些非传统安全问题并非领土与主权之争，而是一种隐蔽的利益争夺与综合国力的博弈。它们能以非军事、非武力、非对称、非杀伤、非暴力、不流血等方式，给受攻击国带来巨大灾害和各种人道主义灾难，甚至造成全民乃至代际侵害。

从广义边疆观审视，边疆非传统安全治理不仅关涉边界管理、边境冲突、边贸发展、精准扶贫、民生改善、兴边富民、民族关系、民族团结、反恐反分裂斗争，还关涉周边经略、“一带一路”建设、海外利益保护、国家崛起与民族复兴等国家高度关切的核心利益与安全战略。在全球化与“逆全球化”并存的当下与未来，边疆地区面临着越来越多的非传统安全风险、危机与威胁的新挑战。

由于非传统安全及其治理的科普教育和系统研究的相对缺失，一些边民对非传统安全的历史和现状及未来发展趋势缺少清醒认知，缺少非传统安全威胁的忧患和危机意识。一些非传统安全威胁无形的、潜在的乃至代际性的巨大危害，往往难以被民众所认知，也难以及时进入国家治理的决策视域，极易错失治理的最佳时机，从而造成难以估量的损失和损害，所有这些给边疆安全治理的实践带来诸多难题与困境。

现有的边疆非传统安全治理研究成果，多侧重于具体议题研究，对于国家安全与利益不断拓展、不同行为体间利益相互互嵌、安全互依互保等新形势下的“边疆”“安全”“治理”等基本概念内涵及其外延缺少探讨。对于边疆非传统安全威胁如何生成？即谁或什么制造了威胁？制造了什么威胁？威胁到谁或什么的安全？谁来维护安全？怎么维护安全？对什么议题、通过什么路径应该进入国家和社会治理的决策及执行视域？如何治理、怎么治理？如何对出现的意外结果和可能风险进行评估？谁来评估、怎么评估？如何在事后革新和完善优化提升治理方案以避免同样危机的爆发？以及对边疆非传统安全治理进退入机制、对由边疆非传统安全问题引发的常态危机和非常态危机的预警预防及应急管理等缺少深入思考与系统探究。

“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂。”(2)《安邦定国 重温习近平“总体国家安全观”的中国意蕴》，人民网：http：//politics.people.com.cn/n1/2020/0415/c1001-31674996.html，2020年4月15日。边疆非传统安全不仅与国家主权、领土、安全等密切相关，还关涉地缘、利益、认同、网络、话语、价值等不同安全场域，更多的表现为人类安全与公共安全，各种利益边疆、价值边疆与虚拟边疆等概念的出现使得边疆非传统安全治理越来越多地与全球安全、国际安全、区域安全与国家安全以及人类命运共同体建设密切关联。在全球化、信息化、数字化时代，传统的安全治理思想理念与体制、制度已难以有效应对新形势下多元复合交织的非传统安全威胁的新挑战。

中共中央在十九届四中全会上提出了推进国家治理体系和能力现代化若干重大问题的决定重大战略思想，给新时期中国边疆非传统安全治理体系与能力现代化提供了重要的思想指导。新时期，边疆非传统安全治理不仅要维护国家主权范围内的领土完整、主权统一、资源安全，以及生活在边疆领土上各族人民的认同安全等，还要维护国家准主权区域如海上专属经济区、防空识别区等及非主权场域的海外利益或战略边疆安全。

治国必治边。新形势下，中国学界应“急国家之所急，应时代之所需”。中国边疆安全治理迫切需要我们立足本土的历史与现实，放眼世界的趋势与潮流，基于全球性视野、前瞻性思维和战略性考量，在历史反溯、现实反馈、未来反求、全球反观与理论反思的基础上，适应时代发展与国家利益拓展的现实需求，对标全面建设社会主义现代化的新要求，重新审视和考量边疆各种非传统安全威胁的时代性和特殊性，创新思维，转变理念，立足于广义边疆观与总体国家安全观，以人类命运共同体建设为价值追求，进行“谁的边疆”“边疆安全威胁如何生成”“谁来维护边疆安全”“如何维护边疆安全”等系列追问，确立边疆非传统安全治理的认识论与研究范畴、问题域与研究对象、新理念与应对方略，建构具有中国视角、中国语境与中国范式的边疆非传统安全治理体系与能力现代化理论分析框架，为新时代全面维护国家的主权、安全、发展与利益提供思想理论支撑与智力支持。

一、中国边疆非传统安全治理研究的认识论与研究范畴

有什么样的认识论就有什么样的研究范畴，新时期中国边疆非传统安全治理体系与能力现代化理论建构，需要适应时代发展、国家利益与安全边界拓展的需要，与时俱进，建构新的边疆观、安全观与治理观，在此基础上确立边疆非传统安全治理的研究范畴，是边疆非传统安全治理体系与能力现代化理论建构的首要任务。

(一)中国边疆非传统安全治理研究的认识论

1.大边疆：从“边”之疆到“变”之疆

边疆是一个历史性概念，不同历史阶段和不同科技发展条件下，人们对边疆的认知和理解也不同。(3)李治亭：《东北通史》，郑州：中州古籍出版社，2003年，第2～3页。在传统认知中，人们认为边疆主要是指陆地边疆，是处于一国领土或疆域的边缘，与邻国相接壤，(4)金晓哲，林 涛：《边疆的类型划分与研究视角》，《地域研究与开发》2008年第3期。这种对边疆认知其实是一种边疆意识。(5)所谓“边疆意识”，包括什么是“边疆”，“边疆”的实际范围在哪里，“边疆”的重要性与价值体现在哪些方面，如何处理与“边疆”相关的问题等等，涉及一个时期整个社会各阶层人们对于边疆及相关问题的认知、评价与应对之策，具体包括边界划定、边疆防守政策、边疆民族社会、边疆区域经济开发等诸多问题的认知与处置。边疆意识，实质上是一种特殊形态的国土意识，能够切实考验一个政权与民族对于自己疆土的关切程度与责任感。在民族国家形成后，国家与国家相对模糊的“边疆”(frontiers)才逐渐被明确的“边界”(border)所代替。民族国家在其边界内享有绝对的国家主权，他国对边界的任何侵犯都是对本国神圣国家主权的侵犯。在近代殖民史上，西方列强在世界范围的殖民争夺，造成了一些国家间领土和疆界的重新分化和组合，传统意义上的边疆、边界逐渐向近代边疆、边界过渡，人们对边疆的认知也发生变化，传统的自然疆界和习惯边界更多地被人为疆界即以条约划定的线状边界所代替。二战以来，国家间的边界包括陆地边界、海上边界、空中边界和地下边界成为一种精确的界限，决定着国家存在的地理空间，限定其行使国家主权的范围。

边疆是理论与实践的统一，具有深刻的国家属性，边疆是维护国家主权、制定国家战略的重要考量。不同历史时期和不同科技能力下，不同国家根据不同的战略需求，不同学科根据不同研究的需要，赋予边疆不同的解释和不同的内涵。边疆是一个相对的概念，是相对于邻国、相对于中心、相对于主体、相对于国家利益而言，并不是任何一个国家都会把领土的边缘部分认定为边疆的，各国对边疆范围的划定也不尽相同。国家可根据新形势下治理目标的需要，对边疆的内涵与外延进行重新界定，进而重新确定边疆的范围。因此，边疆不仅是纯客观的存在，而且也是国家根据治理需要进行主观建构的产物。(6)周 平：《中国边疆政治学》，北京：中央编译出版社，2015年，第97～98页。

随着科技进步与网络信息的快速发展，人类的视野不断拓宽，活动能力不断增强，人们对边疆的认知经历了多次巨大的飞跃，从陆地边疆延伸到海疆、空疆和“高边疆”，从陆疆、海疆、空疆等“硬边疆”扩展到因国家利益需要而建构的“软边疆”，从主权场域边疆延展到超越国家领土范围的非主权场域的战略边疆；从有形边疆向有形与无形相结合的边疆，从实体的、物理的边疆向虚拟的、价值的边疆的认知飞跃。

今天我们所认知的边疆，就其内涵而言，包含边界、边境、领土、国家、主权、历史、地理、政治、经济、军事、外交、民族、社会、文化等多内容的一种特殊场域，涉及国家主权、国家形态、历史演变、族群关系、文化形貌、治理理念等多因素。边疆不仅包括陆疆、海疆、空疆、底土等领土边疆，而且还包括政治边疆、文化边疆、信息边疆、太空边疆等利益边疆；边疆不仅与国家主权、领土、安全、利益等息息相关，而且与地缘政治、国际关系、国际政治及周边环境交织关联；边疆不仅与边界、边境及陆域、水域、底域、空域、天域、磁域、网域等疆域相关，而且与海洋毗连区、专属经济区、大陆架、防空识别区以及大洋洋底、极地、外太空、电磁空间、网络空间等相关，是安全与发展重叠的场域，是国家主权、利益、能力所及的边缘或前沿。(7)罗中枢：《深入推进边疆非传统安全研究》，《中国非传统安全研究报告(2017～2018)》序二，北京：社会科学文献出版社，2018年，第3～4页。在维护国家主权、领土完整、国家统一、国家安全方面与国家战略方面具有重要意义。

以往研究多专注于边疆的基本概念和理论研究，缺乏对与边疆密切相关的“边界”“边境”“领土”“疆域”“陆域”“水域”“底域”“空域”“天域”“磁域”“网域”等新兴概念的深入剖析与阐释；多关注陆疆的历史、地理、文化、自然条件和边界、边境、疆域等问题，而对边疆的空间方位、地缘政治、周边环境和国际关系的研究不足，对国家治边方略的整体性关注和对边疆问题的世界性关照不足；专注于研究陆疆、海疆，缺乏对极地、外太空、大洋洋底、利益边疆(8)利益边疆主要是指随着世界格局的调整和变化，当今各主要国家在海洋、外层空间、极地、网络空间等战略新疆域的博弈日益加剧，这些战略新疆域的治理和控制与总体国家安全紧密相连，国家利益外溢必然带来国家安全边界扩展，在种情况下，边疆安全和国家安全都不应局限于边界之内的范围，“安全边界是国家利益边界，利益走向哪里，国家的安全边界就应该在哪里。”利益边疆的属性是国家的安全边疆，是传统边疆安全的拓展和延伸，而非仅仅是领土边疆的安全，严格意义上讲是一种安全边界，跟国家主权、安全、利益、发展等密切相关。有时候，“利益边疆”又被称为“战略边疆”，是指国家影响力实际能够延伸或达到的区域，它不同于自然疆域或地理边疆，后者是任何国家实际管辖的领域，由国界表现……它能够使一个国家扩大安全防范的外径，对超出本土以外但危及自身安全的事态施加必要的影响，增加抵御侵略的能力或左右世界局势的能力。程广中：《地缘战略论》，北京：国防大学出版社，1999年，第221页。有学者认为，利益边疆是指从维护与扩大国家自身利益需要或其他政治、经济、文化等目标出发，一国在领土外的全球范围内实施战略控制的区域。金晓哲，林 涛：《边疆的类型划分与研究视角》，《地域研究与开发》2008年第3期。等方面的研究；专注于研究边疆自上而下的管理，缺乏对边疆特殊矛盾和对边疆各族人民生存方式、生产方式、生活方式的研究，这样的情况不能适应时代和形势发展的需要。

在全球化、信息化时代，原初和传统边疆概念的内涵和外延的不断拓展，次生和衍生的新形态边疆的多维呈现，边疆研究的视域、范式和意义发生了深刻变化。未来的边疆研究需要有世界性眼光和全球性视野，结合现代科技发展和国家安全、发展与治理及利益拓展的需要，在充分吸纳和借鉴古今中外边疆概念和边疆观的基础上，建构“广义边疆观”，在既往边疆研究的基础上，需要高度重视新形势下各种“新形态”的边疆及其相关问题研究。

当前，人类社会面临诸多共同的自然灾害、大气污染、臭氧层破坏、疫病疫情等非传统安全威胁。人类共处一个“地球村”，在传统的边疆思维中，国家主权主要是维护一国主权、安全、发展与利益等的需要，未来人类社会为了维护区域社会、国际社会的共同安全、共同发展与共同利益，会逐渐淡化国与国之间的边界意识，边疆研究也将逐渐被人类命运共同体研究所取代。边疆的发展基本是一个边疆意识的萌发—边疆概念的形成—边疆意识的消隐这样一个发展趋势，也是一个从“边疆建构”到“边疆解构”的过程。未来的边疆非传统安全治理研究应需要基于当今的边疆概念内涵与外延及其新的特征从更广泛的时空场域进行考量。

2.大安全：从传统安全到非传统安全及二者的交织安全

安全关涉人类生存与发展的方方面面，国内外学界对“安全”有不同的认知和理解。在安全概念扩展前，安全只与国家、战争与和平紧密相关。传统安全(9)所谓传统安全，是指“主权国家如何抵御外来军事干涉和入侵，防止核战争以及维护民族独立、领土完整方面的问题”。它强调的是“国家与国家之间”或“国家行为体”之间的安全互动，在手段上特别强调军事力量。参见李东燕《联合国的安全观与非传统安全》，《世界经济与政治》2004年第8期；朱 锋《非传统安全解析》，《中国社会科学》2004年第4期。观认为，国家是国际社会的主要行为体，国家安全是最重要的目标，国家安全就是要保卫国家领土、主权不受侵犯，保护自己的国民和政权组织不受侵犯。(10)Paul B.Stares ed，The New Security Agenda：A Glodbal Survey，Tokyo：Japan Center for International Exchange，1998，p.27.也指“国家防范外部军事入侵和攻击，保证国家独立、领土完整、社会生活和基本价值观等不受损害。维护国家安全的手段主要是威慑对手和对抗外敌的入侵，以实现国家利益的最大化”。(11)John Mearsheimer，“Back to the Future： Instability in Europe after the Cold War，”International Security，vol.15，no.4，1990，pp.5～56.但是，传统安全观很少考虑人(类)的安全与社会安全，以及其他国家行为体的安全。“在全球化背景下，国家安全维护不仅仅是加强国防建设和提高对外防御能力，还应考虑怎样提高一个国家——包括民族融合与团结程度、社会安定与稳定程度、经济发展与开放程度等——健康指数”。(12)王逸舟：《“非典”与非传统安全》，《中国社会科学院研究生院学报》2003年第4期。

随着全球化、信息化的深入发展，人类面临着越来越多的非传统安全挑战。非传统安全的核心内容就是强调共同体的核心价值、结构秩序和生存方式不受侵害，具有全球性、跨国性、公共性特征，需要国际社会的多边合作来共同应对。“非传统安全概念的提出，将国家安全的外延从传统的领土、领海、领空的边界拓展到了任何与人的安全和社会安全相关的边界”，(13)余潇枫，李 佳：《非传统安全：中国的认知与应对(1978～2008年)》，《世界经济与政治》2008年第11期。国家安全的要素从军事武力、政治权力方面拓展到了精神、文化、制度及社会方面，是对以主权安全、领土安全为核心的传统安全观的颠覆，带来整个安全观的转型。非传统安全并不排斥国家，国家以及个人和社会等非国家行为体都是非传统安全的主体，非传统安全的目标是对国家以及人类的生存和发展等根本利益的维护，非传统安全越来越多地成为国家安全的主要内容，并对国际关系产生重要影响。

在新形势下，传统安全与非传统安全相互交织、相互转化而衍生成交织安全。首先，传统安全越来越多地非传统安全化，如美国“网络军队”不上战场、不使用传统武器，却能通过电子“网络战”服务于军队和战争，对他国造成大规模侵害；在政治安全方面，伊拉克、利比亚等中东、北非国家受一些西方国家“颜色革命”渗透破坏而引发的政治认同危机导致一些国家政权纷纷垮台乃至国家解体。其次，传统安全与非传统安全在一定的条件下还可互为目的和手段，如美国推行印太战略等传统安全手段更多的是为了用“新冷战”思维与方式企图遏制与拖垮中国以达到非传统安全目的；中国通过在南海领海主权岛礁上填礁造岛等非传统安全手段消解美国等国家对南海主权的干扰、侵犯来维护国家领土主权以达到传统安全目的。

传统国家安全中的“领土安全”概念，指向的是国家主权范围内的不同空间领域，即领陆、领水、领空、底土等，没有囊括全球化、信息化时代对国家安全具有重要战略意义的某些准主权领域与非主权场域，如网络空间、电磁空间、太空空间，以及领海之外的国家专属经济区、领空之外的防空识别区等。广义层面的安全，既是一种状态，也是一种能力，还是一种主体之间的建构；既与主权、政权、人权相关联，又跟战争、威慑相关联，还与突发事件、风险、威胁、危机相关联。既包括客观上的安全，也包括主观上的安全，还包括不同主体间建构的安全；既包括自然性安全，也包括人为性安全，还包括自然与人为交织性安全；既包括政治、军事、国防、外交等“高政治”领域的安全，也包括经济、社会、生态、文化等“低政治”领域的安全；既包括主权领域的安全，也包括准主权与非主权领域的安全；既包括地方性与全国性安全，也包括跨国性、区域性、国际性与全球性安全。以往边疆安全相关研究多关注于边疆所涉及的政治、军事、外交等方面的传统安全问题以及聚焦于非传统安全的具体议题研究如民族宗教问题、民族关系、民族团结、暴力恐怖主义、民族认同、国家认同、跨国犯罪、生态安全等，而缺乏整体的、系统的、全面的边疆非传统安全研究。在全球化时代，各国安全互依互保，利益相互镶嵌，传统安全威胁日渐式微，非传统安全及其与传统安全密切关联的交织安全日益成为边疆安全研究的主要内容。

3.大治理：从国家中心主义到多元主体协同共治

英文中的“治理(governance)一词原意是控制、引导和操纵。现代化语境中的治理是基于全球化形势考量而对传统的权力政治管制加以改革、改造的产物。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。(14)俞可平：《从统治到治理》，爱思想网：http：//www.aisixiang.com/data/2868.html，2004年4月26日。“治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在行动原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力实施的方向是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。”(15)俞可平主编：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第6页。

所谓安全治理，是指国家与社会、公共部门与私人部门共同参与，在一个既定的范围内，“在各种不同的制度关系中运用权力与各种资源去引导、控制和规范社会问题主体的各种活动，以维持社会秩序，最大限度、可持续满足公众对公共安全需求的协同共治过程。”(16)俞可平：《治理和善治引论》，《马克思主义与现实》1999第5期。非传统安全治理则是对安全的一种广义的认知，强调从多角度、多层面来认知与处理安全问题，超越了“国家中心主义”思维中只有国家才能提供安全的视野局限，是对“国家中心主义观”安全维护方式的超越和优化。

传统的基于“国家中心主义”的边疆安全维护目标主要是维护国家的领主主权完整，不受外来武装力量的侵犯。而边疆非传统安全治理超越传统的“国家中心主义”思想和军事、武力、暴力与强制思维，兼顾人的安全、社会安全与国家安全，不仅要维护国家行为体的主权不受侵犯与政权安全、领土完整，更为重要的是要维护国家构成体的各个民族的生存安全、发展安全及人的安全；需要国家与社会、公共部门、私人部门和媒体，也即国际与国内双边、多边主体参与，需要政府纵向权力部门之间的上下互动，政府与社会、民众、媒体等横向多元主体之间的平行联动，在一个既定的范围内，运用权威、权力和舆论影响，通过协力合作，去引导和规范各种相涉主体的活动，体现的是整体性、全局性与协同性的共治，以维持公共秩序，满足公众需要，最大限度地增进公共利益。

非传统安全的“大治理”，就治理内容来看，外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、自身安全和共同安全、传统安全和非传统安全及二者的交织安全，都是边疆非传统安全治理的重要内容。就治理方式来看，应以全面维护国家主权、安全、发展与利益为核心目标，“非传统安全应对与公共危机治理相结合，国际关系研究与国内公共治理、社会管理相结合，安全治理与可持续发展相结合，全局性的、普遍性的现实问题治理与前瞻性的、战略性的未来趋势研判相结合”。(17)余潇枫，李 佳：《非传统安全：中国的认知与应对(1978～2008年)》，《世界经济与政治》2008年第11期。就国内外协作共治途径来看，需要以总体国家安全观为思想指导，树立人类命运共同体和区域安全共同体理念，兼顾国内国际两个大局，通过对话、谈判、沟通与协调，加强整体性、多领域、全方位、协同性的安全治理体制机制建设，推进跨领域、跨部门、跨地区、跨国家的安全共建、共治与共享。

在国际层面，探索边疆非传统安全治理新模式，促进区域范围内的多国间合作，探究破除西方主导的“同盟体系论”和“零和博弈论”的可行性举措，坚持共同安全、合作安全、综合安全与可持续安全的“亚洲安全观”，推进非传统安全治理的跨国合作，并在国际政治与国际安全领域发挥中国的积极作用，促进区域和平发展，加强海外安全利益保护，助推“一带一路”建设。在国内层面，多部门参与，联防联控。既要关注国家的生存利益，也要关注国家的发展利益，“打破部门壁垒、权限障碍，建立资源共享、优势互补、监管互认、执法互助等多层次、多渠道、多类型的联动共治网络与联防联控安全治理的长效机制，促成政府主导、军民融合、平战结合、多部门合作、全社会有序参与的共治格局”。(18)谢贵平：《中国边疆跨境非传统安全：挑战与应对》，《国际安全研究》2020年第1期。

(二)中国边疆非传统安全治理的研究范畴

在全球化、信息化时代，原初和传统边疆概念的内涵和外延的不断拓展，次生和衍生的新形态边疆的多维呈现，边疆研究的视域、范式和意义发生了深刻变化。随着世界格局的调整和变化，当今各主要国家在海洋、极地、网络空间、外层空间等战略新疆域的竞争和博弈日益加剧，这些战略新疆域与非传统安全治理密切相关。未来的边疆非传统安全治理研究需要有世界性眼光和全球性视野，结合现代科技发展和国家安全、发展、战略和利益拓展的需要，建构“广义边疆观”，以总体国家安全观为指导，在“大边疆”“大安全”与“大治理”的认识论基础上，确立以多维边疆为主要内涵的“广义边疆”、以总体国家安全观为核心内容的“综合安全”与以人类命运共同体建设为目标的“协同共治”的研究范畴。

1.广义边疆

当下及未来的边疆研究不仅要关注陆疆、海疆和空疆这些实体的、物理的“硬边疆”，而且要关注随时代变化而出现的政治边疆、经济边疆、文化边疆、信息边疆等虚拟的、价值的关涉国家利益与战略的“软边疆”，(19)“软边疆”安全作为人类对全球化时代国家利益延伸或收缩的代称，不仅是国家安全的重要组成部分，而且是当今国家安全中最难以控制的部分，因而用“软边疆”安全代替国家潜在安全，并使之成为衡量国家安全的重要指标。徐黎丽：《中国边疆安全研究(一)》，北京：社会科学文献出版社，2015年，第57页。还要关注“硬边疆”与“软边疆”相互渗透、相互交复合的立体的、多维的“交织边疆”，如陆疆就是实体边疆、虚拟边疆和价值边疆的统一，陆疆研究不仅要关注领土、主权，也要关注政治、文化、宗教、意识形态等。就内涵外延的层次而言，不仅需要关注实体的、物理的边界、边境与边疆，还要关注全球化、信息化时代对国家安全具有重要意义的某些准主权领域与非主权场域的利益边疆或战略边疆，如领土底土、极地、外层空间、网络空间，以及领空之外的防空识别区和领海之外的国家专属经济区等。

随着科学技术与网络信息技术的快速发展，国家利益和战略向更广阔的、超越国家领土边界的空间和场域延伸，人们开始从更广阔的视域，从各种无形边疆的视角来重新审视国家主权、安全、发展与利益，“利益边疆”和“战略边疆”等概念应运而生。利益边疆和战略边疆的属性是国家的安全边疆，是传统领土主权边疆安全的拓展和延伸，严格意义上是一种安全边界，跟国家发展、安全、利益与战略等密切相关。利益边疆概念的出现使国家主权的内涵发生深刻变化，并成为全球化时代维护国家主权和制定国家战略的重要基点。所以，当下及未来的边疆非传统安全治理研究在关注传统边疆安全的基础上，需要更多地关注海洋毗连区、专属经济区、大陆架、防控识别区以及大洋洋底、极地、外太空、网络空间等利益边疆或战略边疆场域的边缘与前沿。

2.综合安全

边疆非传统安全不仅要维护国土安全，(20)有学者认为，从总体国家安全观审视，传统的以“领土安全”或“国土安全”为核心内容的国家安全应该修订为包括陆域、水域、空域、底域、天域、磁域、网域等七个领域的“国域安全”。刘跃进，宋希艳：《在总体国家安全观指导下健全国家安全体系》，《行政论坛》2018年第4期。还要维护国民安全；不仅要维护多源/元性、外源性、双源性与内源性等不同类型(21)余潇枫主编：《中国非传统安全研究报告(2014～2015)》，北京：社会科学文献出版社，2015年，第5～30页。的安全，还要维护地域、利益、认同、话语、网络与价值等不同场域的安全；不仅要维护显在的、可感知的安全，还要维护潜在的、隐蔽的、难以感知的安全；不仅要维护当下安全，还要维护未来乃至代际的安全；不仅要应急处置非传统安全威胁引发的常态危机，还要预测预报、预警预防非传统安全威胁引发的非常态危机；不仅要维护国内人的安全、社会安全与国家安全，还要维护周边安全、区域安全、国际安全乃至人类安全。(22)谢贵平：《中国边疆跨境非传统安全：挑战与应对》，《国际安全研究》2020年第1期。

具体而言，边疆非传统安全治理既要维护陆疆、海疆、空疆、底土等领土边疆安全，也要维护利益边疆或战略边疆如经济边疆、政治边疆、文化边疆、信息边疆等安全；既要维护国家主权、领土、利益安全，也要维护地缘政治、周边环境、国际政治、国际关系与人类社会安全，还要维护在国家准主权及非主权场域的利益拓展、科技发展、大国博弈中的安全；既要维护有形的、实体的、物理的边疆安全，也要维护无形的、虚拟的、价值的边疆安全。

3.协同共治

在深度全球化时代，人类共处一个“地球村”，面临越来越多的自然灾害、气候变暖、生态危机、大气污染、臭氧层破坏等共同的非传统安全威胁。各种非传统安全更多地表现为跨国性的人类安全与共同安全，非传统安全成为全球治理的重要议题，其影响范围的跨国性特征使得单个国家难以解决，传统的“安全自保”治理理念及“篱笆墙”与“防火墙”式治理方式，已经难以有效应对，需要人类社会的协同共治。

人类社会只有超越零和乃至负和博弈思维，树立利益、责任、安全与命运的共同体意识，开展多层次、多渠道、多样式的对话、沟通、协商与谈判，增进互信，携手共进，在维护“自者”安全的同时兼顾“他者”的安全，推动形成双边、多边行为体间“你安全，我也安全”的协同共治长效机制，才能维护不同行为体间的各自安全与共同安全。中国在推行特色大国外交、参与全球安全治理的过程中，应彰显我国的大国责任充，分发挥我国应有的国际影响力，推进“一带一路”建设框架内安全领域的国际合作，发展双边、多边外交关系，推动全球安全治理。推动国际间、国家间、地区间达成双边和多边的多元合作治理框架，对外求和平、求合作、求共赢、建设和谐世界，推进边疆非传统安全国际合作治理的平台共建、情报交流、信息互通；对内求发展、求变革、求稳定、建设平安中国，推进国内外协同共治，才能维护区域社会、国际社会、人类社会的共同安全、共同发展与共同利益。

二、中国边疆非传统安全治理研究的问题域与研究对象

在科技信息化时代，人类活动与大国竞争从陆地、海洋拓展到网络、极地、太空、外太空等更为广阔的领域，尤其是国家之间的竞争越来越聚焦于高科技，并超越主权边界而延伸能力与拓展利益。边疆非传统安全既是一个国家安全的重要组成部分，也是跨国的、共同的安全问题，确立边疆非传统安全治理的问题域与研究对象，是边疆非传统安全治理体系与能力现代化理论建构的重要内容。

(一)中国边疆非传统安全治理的问题域

1.边疆非传统安全治理的指涉对象

任何安全研究都是针对安全对象或安全行为体的某种建构。在深度全球化的当下及未来，经济、政治、生态、文化、社会等不同领域的非传统安全问题在现代交通与物流的推动下，通过边疆内联、中转、外溢、前伸、后延，在场域上对中国边疆与内地乃至周边国家与国际社会都造成地缘、心理、利益、网络、话语与价值等多维安全场域(23)“安全场域”是指“能够影响乃至决定安全态势的特定情境，包括地缘场域、利益场域与社会心理场域。地缘场域标示的是一个国家在地理位置上与其他国家的某种物理相关性；利益场域是指一个国家在利益获得上与其他国家的某种价值相关性；社会心理场域则是指一个国家在意识形态或文化心理认同上与其他国家的某种精神相关性，国家安全战略的设定与安全场域有紧密的联结关系”。余潇枫，李 佳：《非传统安全：中国的认知与应对(1978～2008)》，《世界经济与政治》2008年第11期。笔者认为，在深度全球化时代，安全场域除了地缘、利益与心理场域之外，还有网络、话语与价值场域。威胁，并对人的安全、社会安全、国家安全、国际安全乃至人类安全都造成一定的显在的与潜在的威胁。因此，人、社会、国家、区域社会、国际社会与人类社会都成为边疆非传统安全的指涉对象。

2.边疆非传统安全治理的关涉领域

边疆非传统安全治理的关涉领域，按动因来分，可分为自然性、人为性、自然与人为复合性的非传统安全问题；按源发地及传统安全与非传统安全威胁的交织特性来分，可分为内源性、外源性、双源性与多源/元性非传统安全问题；按领域来分，可分为政治类、经济类、社会类、文化类、卫生类等非传统安全问题；按影响范围来分，可分为地方性、全国性、跨国性与全球性非传统安全问题；按威胁的后果程度来分，可分为一般(Ⅵ级)危害的非传统安全问题，较大(Ⅲ级)危害的非传统安全问题，重大(Ⅱ级)危害的非传统安全问题、特别重大(Ⅰ级)危害的非传统安全问题；按非传统安全与公共危机的关联来分，既包括非传统安全常态危机，也包括非传统安全非常态危机。

3.边疆非传统安全治理的识别评估

主要是在对边疆非传统安全问题进行实践调研的基础上，分析其特点、趋势与治理难题和困境，并总结其发展规律。一是调查了解边疆各类非传统安全问题的历史与现状，并对其安全威胁的交织性、安全场域的复杂性、威胁形态的多样性、威胁主体的多元性、诱发因素的交互性、危害过程的联动性、危害影响的多向性、安全治理的综合性等特征进行总结。二是对边疆非传统安全问题的危害、未来发展趋势进行预判；对边疆非传统安全治理面临的旧体制与新态势难适应、发展目标与安全目标难兼顾、政府职能与市场和社会功能难匹配、法律建设相对滞后与现实新威胁不断涌现难对应等诸多困境与难题进行分析。三是对边疆非传统安全向公共危机演化发展的“三点”(触发点、临界点、转折点)、“六阶段”(事前、事发、事中、事末、事终、事后)(24)余潇枫：《非传统安全与公共危机治理》，杭州：浙江大学出版社，2007年，第100～139页。规律进行总结。

4.边疆非传统安全治理的维护方式

在治理主体方面，既要发挥国家与政府安全管控的重要作用，也要发挥国际社会、次国家行为体、非政府组织、社会组织等不同行为体的积极作用；既要加强国际合作，建立信息共享、执法互助、安全互保、跨界联动、协同共治的安全治理机制，也要加强国内协同，军民融合、平战结合的党政军警民五位一体和军地协同，建立制度化、常态化的社会力量有序参与边疆非传统安全治理机制。在治理方式方面，既要重视军事武力、强制力量与科学技术等物质性的“硬治理”，也要关注文化、信仰、价值、制度、规范、公平公正、权益、民生与认同等为主要内容的价值性“软治理”及二者灵活结合的“巧治理”，以及对蓄意、敌意“西化”“分化”破坏中国边疆的敌对势力采取必要的反制措施，以传统安全手段达到非传统安全目的，或以非传统安全手段达到传统安全目的。

(二)中国边疆非传统安全治理的研究对象

1.不同领域的边疆非传统安全问题

不仅包括陆疆、海疆、空疆、底土等“硬边疆”非传统安全问题，还包括政治边疆、经济边疆、文化边疆、信息边疆等“软边疆”非传统安全问题；不仅包括边界、边境及陆域、水域、空域、底域的非传统安全问题，还包括海洋毗连区、专属经济区、大陆架、防空识别区以及大洋洋底、极地、外太空、网络空间的非传统安全问题；不仅包括与地缘政治、周边环境、国际政治、国际关系以及“一带一路”建设相关的非传统安全问题，也包括当下与未来等不同时空的直接与间接、显在与潜在的非传统安全问题，还包括无形的、价值的、虚拟的、非实体的利益边疆非传统安全问题。

2.不同维度的边疆非传统安全问题

一是不断凸显的“非传统战争”。如蓄意通过有害生物入侵，以物种战、病毒战、基因战等为途径的“生化战”；通过网络病毒攻击敌对国家和竞争对手，从虚拟世界瘫痪对方实体空间，以及通过网络传播极端思想、传授暴恐技术、制造社会恐慌的“网络战”；以意识形态渗透、价值颠覆等为目的的“文化战”；以贸易战、质量战、汇率战、金融战等为主要内容的“经济战”等。二是急剧增多的“非常规灾害”。主要表现为跨国跨境的大气污染、水污染、土壤污染、外来有害生物入侵、外来输入性疫病疫情、海啸与飓风、气候变化等重大复合性灾害或灾难频发、新发与快速传播，这些非常规灾害或灾难呈现地域广、扩散快、突发性强等特征，其极大的破坏力可能造成意想不到的跨国家、跨区域甚至全球性的灾难。三是极易爆发的“非常态危机”。非常态危机是由常态危机应对不当或失当而引发的复合性、系统性和异质性冲突的危机。如连续性暴恐袭击而引发民族间隔阂、社会撕裂危机，关键性资源崩溃而引发社会安全危机，一些社会矛盾解决的动机、手段和方式失当，极易使社会矛盾复杂化、尖锐化，若被国内外敌对势力所利用，则极易由一般的常态危机转化为恶性的非常态危机。四是不断增加的“非敌意冲突”。主要表现为边疆地区政府部门与民众在“维稳”与“维权”的过程中，一些由政府决策不合理或执行部门执法不当等引发不断增多的非敌意冲突。如政府难以有效或不当解决多发性公共危害而引发人们对政府公信力危机，权力不当行使而导致社会矛盾普遍激化的执政危机等。五是难以防控的“非预见风险”。主要表现为一些非传统安全威胁的源头难以判定、主体身份难以确认、威胁过程难以追踪、维护手段难以精准，从而导致其风险难以预见与防控，如检验检疫难以防控的疫病疫情，核生化污染等在边疆地区的扩散蔓延。

3.不同类别的边疆非传统安全问题

一是我国边疆地区的非传统安全问题，如自然灾害如地震、山体滑坡、泥石流、海啸、飓风等；生态破坏如石漠化、荒漠化、土壤与水源污染问题；特殊的区情、社情、舆情、民情与敌情引发的民族宗教等突发性事件，部分跨界民族的国家认同与民族认同错位问题；贫困、失业问题等。二是由周边国家地区所带来的非传统安全问题，如中亚、南亚、东南亚的国际恐怖主义问题；朝鲜核危机、印巴核竞赛与印巴冲突、缅甸内战导致的难民进入我国边疆地区问题；国外核放射性物质、生物战剂和化学毒剂等核生化因子偷运扩散至我国边疆地区；国外有害生物、各种疫病疫情跨境传播蔓延至我国境内；中国与周边国家的领土、领海、岛礁争端与边界划分纠纷等。三是跨境跨国的非传统安全问题，如跨国跨境犯罪、毒品与枪支弹药走私，人口拐卖；中印、中哈、中国与东盟国家的跨境水资源开发争端；“藏独”“疆独”“台独”“港独”势力等分裂破坏；海洋渔业捕捞、油气开采等海洋资源纠纷及海洋污染等。四是域外大国的干预破坏所带来的非传统安全问题，如西方反华势力、国际“双泛势力”的渗透破坏；一些域外大国为遏制中国的发展和崛起而鼓吹“中国威胁论”，战略围堵与破坏中国的“一带一路”倡议及其实施、能源通道建设等。五是大国在新疆域日趋激烈的竞争与地缘政治博弈引发的各种非传统安全问题。随着生产力的发展与科技的进步，当今各主要大国在准主权与非主权的空间场域如在大陆架、海洋经济专属区、防控识别区、极地、网络与太空等战略新疆域日益激烈的竞争所引发的各种非传统安全问题，如中国领海大洋深层底土油气与矿产资源开采开发等争端问题；贸易摩擦与冲突、科技与人才竞争；美国推行“印太战略”，中印、中日、中国与东盟、中国与中亚等诸国复杂的利害与竞争关系所引发的非传统安全问题。六是深度全球化催生新型业态快速发展衍生的非传统安全问题。边疆以口岸、港口、机场为中心，公路、铁路、水运为枢纽的现代立体网络化交通的快速发展，促进了资金、商品、信息与人流在全球范围内加速流动，关涉非传统安全的致灾与致害因子极易出入境。中国在“一带一路”沿线国家的企业、人员、利益等受到相关国家恐怖主义、政局动荡的威胁，海外华人经常遭遇人道主义危机、不安全事件威胁。

三、中国边疆非传统安全治理的新理念与应对方略

在全球化、信息化时代，随着人流、物流、信息流与交通工具的加速和频繁跨国流动，国内问题极易国际化，国际问题也极易国内化。传统边疆安全治理思维与方式、手段难以有效应对经济全球化、世界多极化、社会信息化、文化多样化时代多维边疆的各种非传统安全的新挑战。只有树立治理新理念，推进边疆非传统安全治理的体系化与能力现代化，才能有效维护边疆安全稳定。

(一)中国边疆非传统安全治理的新理念

1.树立广义边疆观，加强综合治理

边疆非传统安全治理需要对联合国和国际社会安全思想、理念进行梳理，借鉴和扬弃国内外非传统安全流派的思想与方略，吸纳中国古代边疆治理中的思想和智慧，突破传统的、单一的、封闭的边疆观，从更广阔的视野和更深层次积极拓展边疆、安全、治理等概念，紧密结合科技进步、经济发展、文化融合，以及国际社会相互依赖与互动的新形势，既要关注国家的生存利益，也要关注国家的发展利益；既要维护国家领土主权安全，也要维护国家准主权与非主权场域的利益边疆或战略边疆安全，将边疆与周边、实体边疆或物理边疆与虚拟边疆或价值边疆加以一体化研究，推进从狭义的“边疆安全”到广义的“场域安全”的转变，实现从单一化、单一式应对到多样化、综合性治理的转变。

2.树立现代化科学新理念，推进治理方式的转型升级

现代化的核心思想就是全球化、科学化、理性化、民主化、法治化与世俗化。治理现代化，就是在批判性继承古今中外边疆治理经验和智慧的基础上，立足于全球视野，与时俱进，树立现代的理念、思维与精神，建立更为科学、完善的组织与制度体系，运用现代技术、手段与措施等加强边疆非传统安全治理。(25)姚德超，冯道军：《论“一带一路”战略视野下边疆治理现代化》，《内蒙古社会科学》(汉文版)2016年第1期。推动边疆安全治理方式现代化转型升级，一是实现从消极安全到积极安全的转变。“积极安全不仅是态度的积极，更应当是行为的积极；不仅是手段的积极，更应当是目的的积极；不仅是体制的积极，更应当是效果的积极”，(26)余潇枫：《安全治理：从消极安全到积极安全——“枫桥经验”五十周年之际的反思》，《探索与争鸣》2013年第6期。积极安全的关键在于“积极安全条件”的建设”，(27)李 佳，崔顺姬：《论边疆安全如何成为积极价值——基于“安全化/非安全化”的分析》，《新疆师范大学学报》(哲学社会科学版)2012年第1期。既要关注化解危机，重视事后“救火式”应急管理，也要重视事前的“防火式”预警预防，还要在事后对治理方案与措施进行评估、反思、革新、改善与优化。(28)谢贵平：《中国陆疆安全的识别、评估与治理》，《国际展望》2016年第5期。二是实现从零和式的“安全对抗”向国家间和合共建的“安全共享”转变，实现从“安全自保”到“安全互保”、从“利益博弈”到“命运共同”的理念提升等安全治理转型。

(二)中国边疆非传统安全治理的应对方略

1.治理价值一体化

首先，维护人的安全与维护国家安全的一体化。人，既指单个的人，也指群体的人。人既是最重要的生产力，也是生产关系中最活跃的因素。每一个集体、组织、族群乃至社会、国家等无不由单个的人组成。边疆各族人民既是边疆的建设者，也是边疆的保卫者；既是边疆安全和发展的维护者和促进者，也是边疆安全和发展的共建者和共享者。边疆安全不仅仅意味着国家主权不被干涉或领土不被侵犯，而且更重要的是指国家整体的安全、国内社会的稳定、公民个体的安危以及人与自然的关系都保持良好的平衡并处于良性循环的状态。边疆非传统安全治理“是复合的和双向的，即人的安全得到充分保障的国家安全，国家安全得到有效维护下的人的安全”。(29)余潇枫：《共享安全：非传统安全研究的中国视域》，《国际安全研究》2014年第1期。没有人的安全，社会不会和谐，国家也难以安宁；同样，没有国家的安全，社会不会稳定，人的安全也难以得到保障。其次，预警预防与应急管理的一体化。任何安全事件都有一个萌芽期、形成期与爆发期，边疆非传统安全治理不仅需要通过应急管理来改善局部安全环境，还要通过“治未病”即通过预警预防全方位改善安全环境。其目标不是突显事后的“救火式”应急管理，而是更加重视事先的“防火式”预警预防，以及事发时的“协同共治”；不仅注重有效应对眼前的短期安全威胁，而且还注重构建长期稳定的安全环境。(30)余潇枫：《安全治理：从消极安全到积极安全——“枫桥经验”五十周年之际的反思》，《探索与争鸣》2013年第6期。最后，是“维稳”“维权”与“维心”一体化。边疆非传统安全治理只有维护社会稳定、维护民生权利、维护民众安心，使边疆各族人民确立公正感、重建归属感、保障安全感，才能调动他们和合共建、共享安全与保卫美好家园的自觉性、主动性与积极性，从而才能维护边疆的长治久安。

2.治理主体多元化

在深度全球化、信息化时代，国际与国内、边疆与内地、中央与地方、国家与民族、不同族群之间，相互依存。一国的边疆既是本国的边疆也是他国的周边，边疆非传统安全问题还会通过边疆中转、前伸、后延，将国际与国内、边疆与内地关联起来，所以国际与国内、国家与民族、中央与地方、边疆和内地等相关主体都是边疆非传统安全治理的主体。安全维护的主体应从原来的“以政府为主导的单一性的‘管制’转向由社会多元主体参与的双向性的‘治理’；治理主体从政府‘主管’到全员‘参与’，安全体制从部门‘分块’到职能‘整合’，安全维护实施从‘垂直’控制到‘平面’联动，安全行为结构从‘一国’承担到‘多国’共治”。(31)余潇枫主编：《中国非传统安全研究报告(2012～2013)》，北京：社会科学文献出版社，2013年，第7～8页。以实现“社会管理理念从管控型向服务型转型，社会管理内容从单一化向多样化转型，社会管理机制从化解型向预防型转型，社会管理手段从单一式向综合式转型”。(32)余潇枫：《安全治理：从消极安全到积极安全——“枫桥经验”五十周年之际的反思》，《探索与争鸣》2013年第6期。边疆非传统安全治理只有充分动员国际与国内，政府、社会、媒体与公民等多元行为体协力共治，才能有效维护边疆安全。

3.治理内容多向化

边疆非传统安全治理不仅要关注过去和当下不同领域、不同层次、不同场域的非传统安全问题，还要研判和预测未来乃至代际的非传统安全问题；不仅要重视显在的、可感知的非传统安全问题，还要重视潜在的、隐蔽的、难以感知的非传统安全问题；不仅要关注军事、政治、外交等“高政治”领域的非传统安全问题，还要关注社会、经济、生态、文化、卫生、民族、宗教等“低政治”领域的非传统安全问题；不仅要研判非传统安全常态危机，还要预测与防控由常态危机引发的非常态危机；不仅要研究资本、技术、劳动力、信息、产品、消费模式、文化等要素怎样在全球范围内流动，还要研究这些要素是如何冲破地理边界的限制，渗透到各国经济社会生活的各个领域，并改变人们的生产、生活方式，超越国家主权边界而成为力量延伸和利益获取等更广阔的的时空场域。

4.治理层次多级化

边疆非传统安全治理关涉到边民个人、群体、次国家、国家、国际和全球等不同层级。个体边民的积极响应，社会组织的参与行动，国家政府的政策权衡，国际社会的协助合作，都能在边疆非传统安全治理中发挥积极作用。关涉一国之内的贫困问题、民族和宗教问题、贫困问题等需要在国家主导下社会与公民及媒体合作共治；关涉跨国性、地区性的跨国民族问题、跨国资源开发利用等需要国家之间的双边、多边合作共治；关乎到全球层面的恐怖主义威胁、生态环境恶化、公共卫生危机、气候变暖等需要国际社会秉持合作共赢的原则，进行双边、多边合作共治。层次多级化的边疆非传统安全治理有利于优化传统的治理方式，形成积极的“共振效应”。

5.治理范围场域化

第一，要实行“跨地缘场域”治理。要突破不同社会认同差异、民族或种族利益冲突、国家间地理边界、国内行政区划而导致的联合行动的障碍和阻力，实现部门间、国家间、区域间的全方位合作。第二，要实行“跨利益场域”治理。要突破地方或部门利益保护主义思维，以人的安全保护为共同利益目标，加强跨区域、跨部门利益共有、安全互保与共享的体制与机制建设。第三，要实行“跨认同场域”治理。要超越政府行政文化阻隔、社会价值认同、民众文化习俗与地方历史传统，形成超越认同冲突的安全共同体(security community)，从心理认同层面消除相涉国家、不同民族、不同信仰、不同文化和文明之间相互误解、误会、漠视、对抗与敌视，逐步形成相互认同、彼此协同的安全治理机制。第四，要实行“跨网络场域”治理。推行实体事务与虚拟空间的联动治理，打击整治网络恐怖主义、网络犯罪、网络谣言，规范网络秩序，净化网络空间。第五，实行“跨话语场域”治理。讲好边疆故事，展示边疆成就，传播边疆声音，塑造边疆形象，维护边疆声誉，谴责和揭批一些西方反华势力打着“人权”旗号攻击中国政府的治疆政策，消解国际敌对势力与一些周边国家炮制的“中国威胁论”，增强中国边疆非传统安全治理的国际话语权，塑造中国良好的国际形象。第六，实行“跨价值场域”治理。加强爱国主义教育与“文化戍边”工程建设，抵御国内外敌对势力思想文化渗透破坏，强化“五个高度认同”教育，维护思想意识形态与价值安全。

6.治理路径多样化

首先，军事安全手段与非军事安全手段并重，传统安全方式与非传统安全方式互用。通过建设强大国防军事力量，提升打赢军事战争能力；军队也可以通过海上护航、人道主义救援、抗险救灾等非军事行动进行非传统安全治理，以传统安全手段达到非传统安全目的，或以非传统安全手段达到传统安全目的。其次，国际合作共治共享，多部门联防联控。边疆非传统安全治理需要相涉国家之间的认同建构与合作治理。一是建构共有观念，加强文化融合。中国在尊重他国文化多样性和各国发展多样性的基础上，与周边及相关国家应通过良性互动增进共有知识，促进彼此间积极的安全认知与与认同建构，以化解矛盾，弥合分歧。二是建立互信机制，遵守国际规范。中国与相涉国家应通过经常的对话与沟通，对彼此的战略意图有着更清晰准确的认识，增信释疑，减少误判，规避冲突，控制摩擦。中国应致力于参与国际机制、国际组织与多边公约等建设，通过国际协调与合作，推动地区非传统安全治理的一体化发展。在国内建立由各级人民政府牵头，“推进平战结合，军地联合，军民共建；强化内陆、沿海与沿边口岸执法与公安、检察、审判等刑事司法的衔接与互助，提高联合执法能力，打破部门壁垒、权限障碍，建立优势互补、执法互助、信息互通、资源共享、人才共用、监管互认、安全互保等多层次、多渠道、多类型的联动共治网络与联防联控的长效机制”。(33)谢贵平：《中国边疆跨境非传统安全：挑战与应对》，《国际安全研究》2020年第1期。最后，预警预防与风险防控及危机不可控时的应急处置与危机治理相结合，常规与超常规治理手段灵活运用。

7.治理队伍专业化

首先，优化边疆非传统安全治理人员结构和配置，尽快培养出一批复合型人才，能够快速有效应对边疆非传统安全治理中出现的新问题和新情况。其次，深入打造与储备既对边疆非传统安全有宏观把握，又具备前瞻性眼光、良好组织沟通协调能力的专家型人才队伍。最后，探索建立边疆非传统安全共治的维安队伍体系。联合各关涉部门的安全力量，建立边疆反恐、网络安全、重大灾难(害)等特种应急队伍，加大边疆非传统安全治理的数字化与智能化及智慧化建设力度，依托军地合作平台建立军民融合、军地联合、平战结合的应急力量，建立常态化演练、会晤、联络等制度，适时联系军事性机构、科研院所的非传统安全研究专家，为边疆非传统安全治理一线人员开展知识培训与技术指导。

8.治理能力多维化

在边疆非传统安全治理中，要提升“硬实力”与”软实力”，善用“巧实力”加“反制力”。首先，在物质技术层面，需要加强国防军事、科学技术、经济基础等“硬实力”建设。其次，在文化价值层面，需要加强文化、规范、制度、信仰、价值、与法制等“软实力”建设。再次，在维稳能力与文化价值复合层面，需要加强军事威慑与政治外交相结合、刚性强制与柔性治理相结合等“巧实力”建设，推进多元行为体合力共治和化解各种非传统安全威胁与危机。最后，在当前世界形势复杂多变，霸权主义、单边主义、贸易保护主义频频抬头，一些国家恶意、敌意制造“中国威胁论”，并毫不掩饰地制造贸易壁垒，抹黑我国国际形象，损害我国国际声誉，围堵和遏制中国崛起和发展，侵犯我国核心利益。所以，对于国际反华势力故意、蓄意和敌意的破坏，需要研究制定反制举措，必要时可通过巧设技术性壁垒、加征关税、金融管制等“反制力”建设予以有力回击，维护我国的国家安全与利益。

9.治理进退机制化

边疆非传统安全威胁的实质是一个公共问题经过“安全化”(34)巴里布赞认为，安全化是指“一种使政治超越现有游戏规则且将某一议题框定成为一种特殊政治或超越政治的行为”。Buzan，B.，Waever，O.and de Wilde，J，Security：A New Framework of Analysis.Lynne Rienner，Boulder，CO，1998，p.23.国家安全威胁的实质是经过“安全化”机制运作的国际、国内社会公共问题的政治升级与社会建构(余潇枫：《“认同危机”与国家安全——评亨廷顿〈我们是谁〉》，《毛泽东邓小平理论研究》2006年第1期)。另一方面，安全行为体也可以通过“去安全化”手段将一些安全威胁议题从威胁防御话语中移出而纳入普通公共问题领域。机制运作的国际、国内社会公共问题的政治升级与社会建构。“安全化”不仅使“宣布或认定为危险”成为一个合理的施动过程，而且还能很好地解释为何不同的国家会有不同的安全重点，不同的历史阶段会有不同的安全重心。(35)余潇枫：《共享安全：非传统安全研究的中国视域》，《国际安全研究》2014年第1期。“去安全化”或“非安全化”，就是把已经有安全性质的问题去安全化或非安全化，是把问题由紧急事件模式转变到政治领域的一般性的商谈过程，(36)Buzan，B.，Waever，O.，and de Wilde，J，Security：A New Framework for Analysis；Lynne Rienner，Boulder，CO.and Waever，O，“Securitization and Desecuritization”，in R.D.Lipschutz，ed.，On Security，New York：Columbia University Press，1995，p.4.其安全实践的目标是逐步缩小安全的范围。所以，当一个公共问题被“安全化”为安全议题，或者一个“低政治”的安全议题被安全化升级为“高政治”的安全议题后，经过一段时间的集中治理，也可通过“去安全化”手段，将“高政治”的安全议题降低为“低政治”的安全议题，再将“低政治”的安全议题纳入公共问题进行治理。“安全化”与“去安全化”治理的选择性运用，既要防止过度安全化与去安全化，也要防止欠缺安全化与去安全化。(37)余潇枫，谢贵平：《“选择性”再建构：安全化理论的新拓展》，《世界经济与政治》2015年第9期。一般的公共问题如何升级为安全问题，安全问题如何降格成为一般的公共问题；“低政治”问题如何“高政治”安全化，“高政治”问题如何“低政治”去安全化，这些都需要经过专业的识别和评估，建立“选择性”安全化的科学决策机制，决定进入或退出边疆非传统安全治理范畴。

10.治理评估革新化

首先，边疆的一般公共问题如何通过安全化成为安全问题，以及边疆安全问题何时通过去安全化退出非传统安全治理范畴，以避免可能的风险与意外结果，需要政府、学界与智库等的合作进行科学识别和评估，以避免边疆问题治理欠缺安全化和过度安全化。其次，对边疆非传统安全危机事件进行调查评估，不仅要重视技术的有效性，更要重视政治的合法性，如政府在非传统安全治理中是否随意扩大行政权力？是否按照法律进行突发事件的预防与准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建？并通过总结经验、吸取教训，避免或减少类似事件的再次发生。最后，反省学习与体制革新。突发事件发生后，不应以单纯的突发事件的终结为目标，将调查评估的目的仅限于责任追究，而应将突发事件的处置作为一次反省学习机会，总结成败得失的经验教训，并进行观念更新、组织变革、体制革新与治理方案的优化，以规避或防控因治理不善而带来的风险和危机。

当然，边疆非传统安全治理没有一个放之四海而皆准的治理模式，需要国家根据不同区域如全球性、国际性、区域性、国家性、地方性等不同的治理对象、不同问题、不同场景与情景，因地制宜、科学合理、灵活性、选择性组合上述不同的治理方略。

结 语

在深度全球化与科技日益突飞猛进的当下与未来，非传统安全日益成为国家安全、区域安全、国际安全与全球安全的重要内容。边疆非传统安全治理体系与能力现代化理论建构是时代发展、国家治理实践与理论反思的内在诉求，需要实现从零散到系统、从被动到主动、从经验到理论、从策略到方略的转变。新形势下，边疆非传统安全治理，不仅需要预防和化解社会矛盾，提高安全风险防范能力，维护中国国家的主权、安全、发展以及海外利益，助推“平安边疆”和“一带一路”建设，还需要基于广义边疆观、总体国家安全观与协同共治考量，超越边疆非传统安全治理的传统理念与方式，树立“安全共同体”“责任共同体”“利益共同体”等人类命运共同建设理念，协同共治，才能有效推进边疆非传统安全治理。