日本新的能源基本计划进展与展望

段烽军 顾阿伦 刘滨 周剑

摘 要：主要分析了日本新的能源基本计划的主要目的、制定流程以及其核心议题，梳理了新计划的框架、支撑技术以及相关制度等。分析发现能源基本计划与新的温室气体减排目标的匹配性面临严峻挑战，影响化石能源电力退出的障碍因素包括廉价性和供给稳定性，需要继续加强技术进步以及提供强有力的政策支撑，尤其是撬动日本国内绿色技术研发与经济投资。

关键词：日本 能源基本计划 碳中和

根据2002年颁布实施的日本能源政策基本法的规定，为了有计划地综合推进长期能源供需措施，政府必须制定和发布能源基本计划，并根据国内外形势变化以及对相关措施实际效果，最少每三年对基本计划进行一次评估，以做出必要的修订。现行的第五次计划于2018年4月份发布实施。日本的能源基本政策在2011年福岛核电站事故之后就一直不是很明确，摇摆于传统的煤炭、天然气、石油、核能与新兴的可再生能源之间，甚至在能源3E原则（能源安全Energy Security、经济效率Economic Efficiency、环境友好Environment）之外，還提出了凌驾于其上的安全S（安全生产Safety），但这一要素明显不属于能源领域概念的新原则。在新冠疫情导致的新国际形势，以及历史遗留核电站事故影响并存的情况下，为落实政府提出的新的温室气体深度减排目标，正在进行的第六次能源基本计划的修订得到国内外多方面的关注。

一、日本能源基本计划制定流程

日本能源基本计划的制定由经济产业省资源能源厅组织修订，为了体现科学决策和民主决策的结合，整个讨论与草案形成由一个称为“自然资源和能源咨询委员会战略政策分委会”的专家委员会承担。该委员会现有24名委员，三分之一来自能源产业的各个利益相关方;三分之一来自大学，包括能源生产和利用技术的专家，但更多的是经济学、政治学和公共政策科学领域的学者;剩余三分之一主要来自研究机构，既有民间综合研究机构也有经济产业省支撑的能源研究机构，还有来自如消费者协会和环境媒体的代表。该委员会作为审议平台，主要负责资料汇总分析和起草文件，最终意见形成等具体工作由资源能源厅承担。从人员组成可以看出，为了避免既得利益对决策的影响，委员会中的代表主要来自能源消费比较集中的制造业、航空公司，以及金融业、保险业和地方政府，传统能源领域之外的专家和有识之士占有较大比例。至于决策的科学依据，一部分来自于政府支撑的能源研究机构，更多的则是事务局收集和汇总的相关资料信息。

在能源基本计划制定的整个过程中，专家委员会的资料和会议纪录全部对全社会公开。公众可以通过征集意见箱提出书面意见与建议，进而参与整个决策过程。在一个相对透明的决策环境下形成的草案，在一定程度上可以避免片面性，同时也确保了一定的可行性。最终经过专家审议以及公众评议后的能源基本计划，因为不属于法律法规而不需要通过议会审议，其最终的决策机构是内阁，由内阁会议通过后发布实施。

二、新的能源计划制定工作进展

（一）新的能源计划制定不断推进

第六次能源基本计划的目标年份与现行计划同样设定为2030年，其实际的酝酿工作于2020年10月份启动，至今已经密集地召开了十二次专家委员会会议，主要分三个阶段审议了整体的工作计划、2050年长期愿景规划、以及2030年政策目标与措施。2020年10月13日召开的第一次专家委员，审议了资源能源厅提交的一份关于能源基本计划修订工作的资料，确认了计划修订背景、制定计划的核心议题，并提出了后续的工作计划。

自第五次基本计划实施以来国内外形势发生了很大变化，国际上本国优先倾向，以及新冠疫情的世界流行为能源资源和能源供给的保障均提出了新的挑战，而主要国家应对气候变化政策的强化趋势使清洁能源转型进程加快，同时数字化和智能化等新技术的快速发展带来的社会变革，也从需求侧向传统的能源系统带来了新的机遇。在日本国内，前所未有的大规模自然灾害的频繁发生对能源系统的快速恢复能力提出了新的要求，自由电力市场改革的推进引起的能源领域投资环境的变化也给能源的稳定供给带来一定的变数，迟缓的产业化进程使蓄电池和氢能等技术的世界领先局面面临较大的危机。

在以上国内外形势变化的情况下，能源政策的3E+S原则均面临多种多样的挑战。在能源安全生产方面，除了传统的强化核电安全议题之外，可再生能源普及而导致的小型发电设施的事故多发问题亟待解决。在保障能源供给方面，提高自给率和保障稳定廉价的海外供应，对于资源贫乏的日本是永恒的主题，而为了应对近些年创纪录规模的自然灾害越来越频繁的局面，如何保证能源尤其是电力系统的快速恢复能力更显重要，新冠疫情的世界大流行对全球供给链的影响，揭示出能源政策中对构筑供给链和能源技术自给率考虑的必要性。在能源经济效率方面，依赖于技术进步与普及的节能和降低能源成本依然是核心内容，但在脱碳进程的推进而能源成本继续上升不可避免的情况下，如何通过制度和系统设计维持产业竞争力和减轻国民负担方面也提出了新的课题。在环境友好性方面，主基调依然是应对气候变化，确保政府提出的2030年和2050年的减排目标，即与2013年排放峰值相比温室气体排放量分别减少26%和80%，其中2030年的能源相关二氧化碳减排25%。另外，随着可再生能源，尤其是光伏电站的大规模普及应用，其环境影响以及废弃太阳能板的回收处理的问题也应当提上议事日程。

在确认修订背景和核心议题的基础上，专家委员会还确定了制定新的能源基本计划的工作流程。有别于以往的自下而上，由现状外推的探讨方式，首次引入由长期愿景倒推的方式，结合基于现状的外推和基于2050年愿景的倒推而探讨2030年的目标以及相应的政策措施。

（二）新的能源技术政策目标和措施

新的能源基本计划预计将包括2050年的愿景规划和2030年的政策目标和具体措施。由于2021年10月26日内阁总理菅义伟在议会宣布了2050年努力实现碳中和的目标，原计划相比峰值减排80%的深度减排愿景就变成了碳中和愿景。参照欧盟和英国提出的碳中和愿景，结合日本的实际情况，专家委员会形成了一个初步的讨论结果，主要包括2050年净零排放概念图和相应的零碳发电参考结构（图1），图中显示2030年预计其产业排放还会有一定的增长，产业结构转型升级还有一定的不确定性，近期其主要的减排潜力在于交通与电力部门。模型结果分析显示终端需求的燃料结构，如2050年终端消费中电力占比45%左右，生物质和氢以及合成燃料等零碳燃料占15%左右，而作为燃料与非能源利用材料的化石能源仍然保有接近40%的比例。电力系统2050年的结构包括：可再生能源占比50—60%，核能与脱碳化石能源占比30—40%，氢能和氨燃料发电占比10%。

日本碳中和的实现不仅需要零碳电源的技术进步和普及应用，还依赖于以氢能为基础的零碳燃料技术的研究开发和大规模利用，同时二氧化碳的捕集，尤其是从大气中的直接捕集等负排放技术也拥有很重要的地位。尽管节能可以通过减少终端消费量以提升能源系统的经济型，但不会给能源结构带来革命性的变革。各能源相关部门的实现路径如表1所示。

（三）结合2050年碳中和长期愿景的近期能源政策

结合2050年碳中和愿景的大方向，专家委员会还探讨了2030年的具体能源基本政策。在先后听取了企业和消费者等需求侧和能源生产部门等供给侧的意见和建议的基础上，参考国内外应对气候变化政策动向，讨论了能源安全（稳定供给）及资源燃料政策、能源需求与节能潜力、各种可再生能源利用规模、火力发电、核电、分布式能源、能源系统改革、氢能战略等各个领域的现状以及相应的政策措施，形成了一份草案（表2）。由于内阁总理菅义伟宣布了日本将2030年温室气体减排目标由原来的相比2013年削减26%提高到46%并努力争取达到50%，对应于原有减排目标的草案又重新进入评估和分析过程。从这份草案中可以看出，2030年的清洁能源转型主要还是集中在电力部门，相比较可再生能源的发展，其核电占比迅速提高成为其近期最大的挑战。

三、能源计划的展望

（一）政府提出的大幅度提升2030年温室气体减排率的新目标，给第六次能源基本计划的政策目标和具体措施提出了新的挑战

专家委员会的讨论结果中各个领域的政策调整均面临不小的障碍。原方案中将可再生能源发电占比由22—24%提高到接近30%，其依据主要来自于技术供给方面的发展变化。过去几年中，成本大幅下降和财政补贴政策使实际应用规模远远超出了原本规划的目标，新目标是建立在这种趋势外推的基础上，考虑电力基础设施的容纳能力而提出的。继续提高政策目标需要快速的技术进步和强有力的政策支撑，在过去一直由九大电力公司各自经营的电网之间输电口径狭小的现状下，如何解决输出不稳定性、保障电力系统容量、以及维持电力系统稳定性问题成为保障雄心勃勃目标实现的最大挑战。

（二）草案中没有提及核电的具体数值目标，但显示出维持2014年提出的发电占比22—20%目标倾向

从现有设备容量来看，除已经决定退役的反应堆之外，按照使用寿命60年的预期，2030年可用装机容量接近3722万kW。假设80—90%的设备利用率来算，发电占比可以达到26—30%。核電面临的最大障碍来自于公众接受程度，自2011年福岛第一核电站事故发生以来，尤其是事故处理工作进展十分不顺利的情况，导致核电失去了国民的信赖，政府以安全稳定的电力供应为原则，将其定义为重要的基荷电源已经是极限。另外，严格的安全生产标准也大幅度提高了核电的成本，如何保持其在自由电力市场中的竞争力也是维持这一零碳电源的重要课题。

在核电退出的近十年中，煤电和天然气发电成为了日本电力供应的唯一保障，其发电占比从2010年的不足65%达到了2013年的接近90%，近几年随着核电的小规模重启和可再生能源的大规模开发利用，这个数字有所降低，但还是维持在四分之三以上。本次能源基本计划讨论提出，为了实现2050年碳中和愿景需要大规模降低化石能源电力的比例，但廉价性和供给稳定性成为其快速退出的阻碍因素。

（三）专家委员会在讨论基本计划中确立了能源基本政策的一些重要原则

主要包括（1）能源脱碳化不仅是一个环境问题，更是一个产业问题，因此能源政策的制定应密切联系产业政策，维持和强化产业竞争力;（2）在确保安全生产的大前提下，能源的3E原则是根本，保持能源结构的平衡性是重中之重;（3）能源政策的出发点是为产业和国民经济发展稳定提供廉价能源，在考虑应对气候变化和能源安全的同时，也要考虑到日本的电价已经很高的现实情况。结合这些原则与上述基本状况，以及日本2050年碳中和愿景目标，即将出台的第六次能源基本规划与新的温室气体排放目标的匹配性将面临更严峻的挑战，但是毫无疑问，这些目标也会指引日本国内继续撬动绿色技术研发与经济投资。

参考文献：

[1]自然资源和能源咨询委员会战略政策分分委会，历次会议资料[EB/OL]https：//wwwenechometigojp/committee/council/basic_policy_subcommittee/，2021-06-15

〔本文系国家社科基金重大项目“我国碳排放权交易体系的评估与完善研究”（项目编号：18ZDA107）阶段性成果〕

〔段烽军，佳能全球战略研究所。顾阿伦（通讯作者）、刘滨、周剑，清华大学能源环境经济研究所〕