顺应趋势 把握定位 促进县城科学发展

摘 要：未来城镇化将呈现速度放缓、向大城市集中、向都市圈和城市群聚集、部分“收缩城市”分化加剧等趋势。县城是新型城镇化的重要载体，要科学把握县城的功能定位，推动县城可持续发展。在完善功能定位基础上行，推进县城沿着培育形成中小城市、培育形成卫星城镇、培育形成专业化特色城镇、培育形成综合服务城镇等路径科学发展。

关键词：城镇化 县城 发展路径 

以县城为重要载体推进新型城镇化建设，是“十四五”时期的一项重要任务。我国国土辽阔、区域差异大，促进县城发展需要遵循规律、因势而导，在顺应城镇化发展大趋势的前提下，依据县城在区域城镇体系中的功能定位，因地制宜促进县城科学发展。

一、准确把握我国城镇化的发展趋势

国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，到2035年我国将基本实现城镇化，这意味着届时我国城镇化率将达到峰值，未来15年我国城镇化将从快速增长期逐步走向成熟期。在城镇化逐步迈向成熟期的过程中，将呈现出具有新阶段特征的发展趋势。

趋势一：城镇化增长速度将逐步放缓。世界各国城市化的发展历程表明，在城市化中后期（50%—70%）城市化呈减速态势。我国2020年城镇化率达到6389%，户籍人口城镇化率为454%，尽管距离70%以上的后期还有将近15年的快速发展阶段，但这个快速发展将呈现速度减缓的新趋势新特征。

趋势二：人口持续快速流向超大城市和特大城市。从世界城市化历程看，城市人口越来越向100万以上的大城市集中，特别是向1000万以上的超大城市集中。第七次全國人口普查数据显示，我国人口流动活跃，集聚效应进一步显现，向中心城市和城市群聚集的态势更加明显。2010—2020年常住人口增量最大的城市为深圳、广州、成都、郑州、西安、杭州、重庆、长沙，除北京和上海近年大力控人致城市人口净流出外，这些人口净流入量大的城市都是国家或区域中心城市。

趋势三：人口向都市圈和城市群聚集态势明显。近十年来我国都市圈呈现蓬勃发展态势，2010—2020年深莞惠、广佛肇、成都、杭州、郑州、苏锡常、沈阳等都市圈经济和人口集聚能力快速增长。国家倡导的长三角、珠三角、京津冀、山东半岛等19个城市群规划建设也取得积极进展，全国人口和经济快速向这些城市群特别是京津冀、长三角、珠三角、成渝等核心城市群集聚。

趋势四：“收缩城市”问题伴随城市分化进一步加剧。第七次人口普查数据显示，全国直辖市以外27个省份的330多个地级行政区中，184市实现人口增长，149市人口出现下降，占比达447%。其中，人口下降的149市来自23个省份，东部地区共有14个，占下降城市总数的94%;中部地区有47个，占3154%;西部地区有55个，占3691%;东北有33个，占2215%。东北地区除沈阳、大连和长春这三个副省级城市外，其他地市人口全部出现下降。

二、科学界定我国县城发展的功能定位

科学把握县城的功能定位，是推动县城可持续发展的基本前提。推进以县城为重要载体的城镇化建设，首先要正确看待县城在城镇化进程中的角色定位，这就需要把握我国城镇化发展趋势和规律。从大的尺度看，根据资源环境承载能力和发展基础条件，我国国土空间划分为城镇化地区、农产品主产区和重要生态功能区三种类型，在三类地区推进城镇化的路径又可划分为两种大的类型，县城的发展定位也取决于两种不同的城镇化路径。

第一种类型是以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展格局的路径，这是中国城镇化的主要路径。首先是超大城市和特大城市等中心城市发挥的主导和引领作用，通过中心城市“辐射效应”创造出的巨大需求，带动毗邻地区的中小城市发展。其次是城市和城市之间形成的互补关系，通过中心城市功能升级形成的“外溢效应”，使周边城市在承接其产业转移、功能疏解、人口外迁中得以发展壮大，一些区位条件好的中等城市将发展成为大城市，使城市群内不同规模和职能结构的城镇体系更加合理。再次是网络化的交通等基础设施连通，在弱化小城市（镇）区位劣势的同时强化其要素低成本优势，使小城市和小城镇不仅能够为大中城市提供零部件生产等制造业配套，也可以为大中城市配套发展批发仓储、休闲购物、旅游娱乐、健康养老等产业。

第二种类型是“大分散、小集中”“点轴式”或“据点式”的城镇化发展路径。这是非城市群地区的城镇化主基调，也是相对于农产品主产区和生态功能区而言的。这些地区的城镇化路径是“大分散、小集中”“点轴式”或“据点式”。“大分散、小集中”模式，就是根据空间大小和人口密度来构建城镇体系，城市数量不能太多，城市规模不能太小。“点轴式”模式，就是在两个大中城市之间的交通线上，发展一些小城市和小城镇来聚集产业和人口。“据点式”模式，就是对于那些人口较少的地区，为了向当地居民提供公共服务，也要按一定面积设置一个小城镇，而非按照经济指标和人口规模设立城镇。与此相适应，这些地区的县城也没有条件、没有必要都发展成为规模较大的小城市或特大镇。

基于以上认识，把握县城的功能定位，首先是要科学把握其共性特征。一是从中心城市与县城的关系看，县城是城镇体系中的是基层单元。县城没有列入由超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市构成的“五类七档”的城市体系之中，是属于小城镇的范畴，但又居于小城镇的顶端。二是从都市圈城市群与县城的关系看，县城是都市圈或城市群的有机组成单元。都市圈建设的核心是要促进圈内大中小城市和小城镇的同城化发展，城市群建设的核心是要构建群内大中小城市和小城镇协调发展格局。国家规划布局的19个城市群覆盖了全国50%左右的县城，也就是全国1494个县城中有700多个县城在城市群范围内。三是从城乡融合与县城的关系看，县城是城乡融合发展的重要空间载体。城乡融合发展的关键是要消除城乡二元分割体制机制，促进城乡要素平等交换、双向流动和公共资源合理配置、共建共享。城乡融合发展的基本单元是县域，而县城的综合服务能力强弱则是解决问题的关键。四是从乡村振兴与县城的关系看，县城是推进乡村振兴的重要引擎。乡村振兴是乡村地域要素重组、空间重构、功能提升的系统性过程，其空间范围覆盖了包括县城、中心镇、集镇、中心村等在内的整个区域。以县城为龙头统筹县域城镇和村庄规划建设，通盘安排土地利用、产业发展、居民点建设、环境整治、生态保护和历史文化传承，有利于优化乡村生产生活生态空间，提高资源配置的精准性和有效性。

科学把握县城的功能定位，还应该结合县城的区位特征和产业特性，把握其差异性特征。因为区位决定着县城的发展方向，产业决定着县城的发展动力。一是位于中心城市周边的县城，其主体功能应当定位于卫星城。这类县城一般都在都市圈和城市群范围内，容易受到中心城市外溢效应的带动，可通过承接中心城市产业转移和功能疏解带动人口集聚和经济发展，其发展目标和发展方向应该围绕建设卫星城来展开。根据县城所处的都市圈和城市群发育程度以及县城与中心城市连接的紧密程度，这类县城又可区分为成长型卫星城和潜在型卫星城两种类型。成长型卫星城处于1小时通勤圈的都市圈内，并且其所在都市圈也在快速成长。潜在型卫星城处于都市圈外、城市群内，随着其所在的城市群的逐步发育，这类县城也将逐步发展成为大城市的卫星城。无论是成长型卫星城还是潜在型卫星城，共同的主要任务都是担当疏解中心城市人口和经济的载体功能。二是远离中心城市但具有较好资源禀赋和产业基础的县城，其主体功能应当定位于专业特色镇。这类县城应充分利用特色资源和比较优势，可强化专业化产业集聚功能，形成高水平产业集群，繁荣县城经济，增长就业岗位，吸纳更多农业转移人口在县城安居乐业。在此基础上，部分吸纳人口多、经济实力强的县城，将逐步发展成为中小城市。专业特色镇是未来农业转移人口就近就地城镇化的重要支撑。三是远离中心城市且产业基础差的县城，其主体功能应当定位于综合服务镇。这类县城处于城市价值链末端，或因接受不到中心城市辐射导致集聚人口和经济能力弱，或因处于资源环境脆弱地区而难以推进工业化和城镇化。这类县城的发展方向并不是做大做强，而是通过完善基础设施和公共服务设施，成为服务农村、带动周边的综合性城镇。

三、促进县城科学发展的总体思路

基于以上分析，不难看到，县城不是城市，县城本质上只是镇，除少量规模特别大的县城具备了中小城市形态外，普遍意义上的县城就是建制镇。因此，县城发展需要遵循城镇化发展特别是小城镇发展的客观规律。需要看到，随着我国城镇化从快速增长期逐步转入缓慢增长期，人口向城市群、都市圈和大城市集聚仍然是大趋势，这种趋势决定了城市和小城镇的分化态势难以避免，一些县城随着人口流入会不断壮大，一些县城规模会保持大体稳定，也有一些县城会走向收缩，这也符合世界城镇化的一般规律。中国城镇化发展趋势以及城市和小城镇分化规律，决定了县城的总体思路是：坚持因地制宜、分类施策，推动县城发展与疏解特大超大城市的中心城区功能相结合、与发展特色优势产业相结合、与服务乡村振兴相结合;中心城市周边的县城，要加强与城市发展的统筹规划与功能配套，逐步发展成为卫星城;远离中心城市但具有较好资源禀赋和产业基础的县城，要充分发挥特色资源和区位优势，要通过规划引导、市场运作，培育成为休闲旅游、商贸物流、智能制造、科技教育、民俗文化传承的专业特色城镇;远离中心城市且产业基础差的县城，要完善基础设施和公共服务，培育成为服务农村、带动周边的综合性城镇。具体而言：

一是培育形成中小城市。对已经具备城市人口规模、经济规模和城市基本形态的县城，应进行行政区划调整，推行整县改市或切块设市，从根本上解决行政管理体制滞后于发展需要、要素保障滞后于发展需要、城镇功能滞后于发展需要等问题，这既有利于优化区域城镇体系，也有利于拉投资、扩消费、促增长。应坚持精简效能统一原则，探索城市设置与简化行政机构联动的新型设市模式，改变传统设市模式带来的行政编制增加和行政成本上升的问题，按照镇区常住人口规模、人口密度和经济规模等完善城市设置标准，打破“上下对口”设置政府机构的模式，根据需要自行设置机构和人员配置，真正实行在纵向上“大部制”、在横向上扁平化管理。

二是培育形成卫星城镇。对于中心城市周边的县镇，应围绕卫星城镇建设目标，加强基础设施联通和配套功能完善，承接中心城市人口疏解和功能外溢，真正融入都市圈同城化发展和城市群一体化发展。把县城发展成为卫星城镇，需要加强与中心城市的产业联结、科教联结和市场联结，围绕中心城市产业发展趋势和特点，加强配套服务，吸引中心城市大企业通过兼并、联合托管、购买县城小企业等方式，在县城建立分厂或产业基地，联合形成产业链或产业集群，使县城产业同中心城市融为一体;吸引中心城市的高等院校、科研院所和大型企业集团到县城创办企业，鼓励县城企业与高等院校和科研院所开展科研成果产业化合作;吸引中心城市的大型商业企业在县城设立连锁店或分销店，形成县城与中心城市更紧密的市场联结。

三是培育形成专业化特色城镇。对于虽然不在中心城市周边，但具有特色资源和区位优势的县城，要通过规划引导、市场动作，培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业特色城镇。要提升县城各类产业发展平台功能，引导具有优势的产业在县城集聚发展，吸納进城农民就业创业。要着力引进龙头企业，延伸产业链，发展配套产业和下游产业，充分发挥产业集聚效应，形成特色鲜明、有机关联、协调发展的产业发展格局。要引导企业转型和产业升级，实现产业发展由中低端转向中高端，最终形成具有规模效应和竞争力强的特色产业体系。

四是培育形成综合服务城镇。对于远离城市，交通条件较为不便，特色产业不突出的县城，应当以辐射周边农村为导向，完善基础设施和公共服务设施，并逐步向周边镇、村覆盖延伸。要发挥县城联通城市、辐射农村的枢纽作用，布局特色农产品初加工和精深加工，依托乡村特色优势资源，打造农业全产业链，建设现代农业产业园、农业产业强镇、优势特色产业集群，把产业链主体留在县城，让农民更多分享产业增值收益。

五是撤并一批严重收缩城镇。对区位特别偏、经济特别弱、财政特别穷、保基层运转特别难、人口净流出特别严重的收缩型“人口小县“的县城，应实施减量发展和收缩型战略，结合交通条件、人口聚居、产业布局、公共服务等因素，有序推进经济互补性强的相邻“人口小县”合并，优化区域人口与土地的空间配置，有效减少行政资源冗余，避免产生巨大的财政资金浪费和地方政府债务。

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〔本文系江苏省教育厅项目“借鉴发达国家经验，完善我国收入调节政策研究”（项目编号：07SJD630045）阶段性成果〕

（刘晓萍，中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所）