江苏省特色小镇政策体系及实施效果评估

宋宁宁 王进

摘 要：特色小镇是我国新型城镇化的新模式，受中央和地方政府的高度重视，各级政策支持为特色小镇的发展起到了决定性的作用。本文梳理了2016年以来江苏省特色小镇政策，包括产业发展、金融支持、创建方案、评选标准、动态考核机制等，采用定性与定量相结合的评估方法，对政策体系的完整性、明确性、可执行性、协调性、成果性五个方面进行综合评估，在此基础上提出特色小镇政策优化建议。

关键词：政策评估 政策体系 实施效果 特色小镇

随着依法治国全面推进，中央对政策评估工作愈加重视，特别是党的十八大以来，习近平总书记在不同场合、不同会议上多次指出要建立和加强评估工作。2019年10月，党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出要健全决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督，使得评估工作的重要性更加凸显。

一、特色小镇政策体系评估背景

特色小镇是以产业或资源禀赋为基础，兼具特色文化、特色生态和特色建筑等鲜明魅力，区别于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。中国特色小镇发展可分为四个阶段：探索阶段、成型阶段、全面推广阶段和高质量发展阶段[1-3]。2014年是探索阶段，浙江省开展相关研究并首提“特色小镇”概念。2015年，习近平总书记在考察浙江时充分肯定特色小镇，并在《浙江特色小镇调研报告》上做重要批示，标志着特色小镇发展进入成型阶段。2016年7月，住建部、发改委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，指出到2020年，全国将培育1000个左右在旅游、商贸、科教、文化、宜居等方面各具特色的小镇，提高全国小城镇的建设水平和发展質量，标志着特色小镇进入全面发展推广阶段。国家相关部委发布了多项政策，各省市地方政策也密集出台。住建部先后两批公布了403个国家级特色小镇。2018年9月，国家发改委发布《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》，标志着特色小镇进入规范发展和高质量发展的新阶段。目前，我国省级特色小镇近800家，市级特色小镇数量更加庞大，但发展质量参差不齐，亟需规范和引导。2019年5月，国家发改委提出特色小镇要逐步回归理性，坚持产业立镇、特色兴镇，对全国有问题的427个小镇进行整改淘汰。

本次选取特色小镇相关政策作为评估案例，主要考虑以下几个方面：一是特色小镇作为我国新型城镇化的新模式，受中央和对方政府的高度重视，中央和地方政府政策支持为特色小镇的发展起到了决定性的作用。特色小镇政策的制定、完善、执行、评估、修订对未来特色小镇的发展尤为重要。特色小镇相关工作也是我省发改委近年来重点工作之一。二是特色小镇政策体系较为完善，从纵向看，中央和地方配套政策体系完整。从横向看，专项政策体系较全面，包括产业发展、金融支持、创建政策方案、小镇评选方案和评估标准、动态考核机制等。以此作为案例具有一定的典型性。三是特色小镇政策自2016年开始，目前已经实施了四年，政策效果已经显现，在当前时点开展政策回顾及效果评估较为合适。

二、特色小镇政策体系评估过程

本评估分析搜集整理了关于特色小镇的政策文件28条，其中国家政策13条，江苏省政策15条（见表1）。另外以“小镇”“新一代信息技术”“高端制造”等为关键字检索产业政策14条。

三、特色小镇政策体系评估结果

总体上，特色小镇江苏省级政策已经基本形成了完善的政策布局，构建了从产业引导、人才与创新、财政与金融支持、土地规划指引、管理体制机制六大政策体系。在政策体系的完整性、政策目标明确性、协调性、成果性和可执行性方面表现均较好，其中可执行性和目标明确性表现最好（见图1）。

从分项政策评估结果来看，不同类别的政策之间存在的差异较大（见图2）。省级政策层面，表现最好的是管理体制机制方面。苏政发 〔2016〕176号发布了创建指导意见，随后实施方案从创建目标、创建要求、创建程序、组织实施措施方面予以了明确，在创建要求方面，政策从产业定位、建设空间、功能集成、项目投资、运行机制、综合效益方面均提出了详细考核要求，为特色小镇的创建、申报工作指明了方面，具有很强的操作性。另外，实施方案对组织实施方面，从协调机制、土地保障、财政扶持、融资支持、试点示范等方面提出要求，为财政、土地、金融等分行业支持措施的出台提供了上位依据。在实施方案发布后，财政、国土、金融等部门也出台了相应的配套政策，与实施方案形成了良好的互动和呼应。

从政策施行效果来看，由于创建要求明确，且有土地指标、金融倾斜等优惠政策，在2016—2017年，各地申报热情高涨，特色小镇呈爆发式增长，涌现出一大批特色鲜明、富有活力的小镇。部分跟风设立特色小镇因未经充分研究、合理设计，明显缺乏特色，且产业定位模糊，盈利模式虚假。为了规范小镇发展，扭转定位不准、急于求成和市场化不足的趋势，在2018年国家及江苏省关于规范推进特色小镇和小城镇建设实施意见通知发布后，特色小镇建设从重申报走向重管理提质量的道路。尤其是在2020年7月，江苏省关于特色小镇验收命名办法出台后，小镇建设进入提质升级期。财政政策、产业政策、其他的配套与监督措施的绩效水平较高，金融政策实施细则则有待进一步完善。

综上，特色小镇的政策主要集中在申报公示、验收管理、日常监管、经验交流以及资金直接补贴、土地补贴等方面。其中申报公示、验收管理、日常监管、经验交流主要集中在发改部门。该项政策是目前搜集整理到的特色小镇政策体系中最完整、执行度最高、成果最多的一项。财政直接补贴和土地指标补偿主要以财政和国土部门牵头，给予特色小镇创设最为紧要的资金和土地保障。金融支持政策主要集中在各金融机构、及牵头部门和金融机构签署的战略合作协议。产业政策和人才政策是本次评价中收集的的较少的政策。

四、特色小镇政策实施效果评估

本次根据公开报道及统计资料中可以获取的相关数据，开展产业及政府管理机制政策效果分项评估。

（一）产业政策实施效果评估

特色小镇主导产业突出，和区域主导产业契合度高。“产业”和“特色”是特色小镇的生命力和竞争力，集聚优势地域资源发展特色产业，促进小城镇产、城、人、文融合发展是特色小镇建设的有效思路。江苏省政府在《关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》中指岀，应将特色小镇打造为产业升级和创新创业的新平台，并在“分类施策”中建议小镇发展需聚焦新一代信息技术、高端制造、创意创业、现代农业、健康养老、历史经典等产业。系统梳理江苏省75家特色小镇的主导产业定位，以“特色鲜明、服务高效、文化浓郁、美丽宜居”的培育思想为指导，结合江苏省政府建议特色小镇创设的6个产业类，江苏省特色小镇可分为高端制造、信息经济、创意创业、休闲康养、历史经典5类”[5]。

江苏省特色小镇中，高端制造小镇数量最多，占总体32%。该类小镇以体现国家科技竞争力的核心部件、材料为产品，集成多学科技术成果，一般是价值链和产业链的尖端和关键部位，具有知识技术密集、投入和附加值高、产业关联带动性强等特点。随着该类小镇对信息技术融合性的加大，“制造”逐渐转变为“智造”，如常州智能传感小镇、西夏墅工具智造小镇、安丰智造小镇等[6]。信息经济小镇基于互联网、物联网、云计算、金融等产业平台，重点发展新一代信息技术和现代经济产业，信息密集、附加值高，重视产品研发和流量获取，受众广，前景良好，代表小镇有南京未来网络小镇、苏州金融小镇、铜山云谷小镇等。创意创业小镇以中小微企业为主体、创新创意为驱动，打破传统观念，满足和开辟消费者的多样需求，主要聚焦家纺、家艺、童具、涂料等生活轻工制造，围绕便民服务和生活娱乐主题进行产业融合、创意发展。休闲康养与历史经典小镇重视发展“旅游+”产业，前者侧重旅游体验，对设施和生态环境有一定要求，运动休闲、康养度假等多产复合型旅游是其发展的重要方向。后者更侧重旅游感受，需根植于当地文化特色，从地域文化、物产和传统技艺入手，与旅游、商贸等产业融合发展，同时文化保护也是其重要主题。

2019年江苏省政府工作报告强调，制造业和良好的产业基础是全省发展的主要根基和优势，江苏应以层次高、带动强、未来好的主导产业和前沿产业作为新的经济增长点。基于2019年江苏13地市政府工作报告，发现各地市主导产业紧密围绕“国家九大战略新兴产业（新一代信息技术产业、高端装备制造产业、新材料产业、生物产业、新能源汽车产业、新能源产业、节能环保产业、数字创意产业、相关服务业）”重点布局，江苏特色小镇以高端制造、信息产业和创意创业型居多（占72%），地区主导产业与小镇产业关联紧密，地区深厚的产业基础是江苏特色小镇创设的重要支撑力量和发展导向[5-8]

市县级小镇以现有园区为基础，是原有优势产业基础上资源集中和整合的结果。研析小镇主导产业发现，部分小镇以当地产业园区为基础创设，如江宁生命科技小镇依托南京高新区、数梦小镇依托盐城高新区和经开区等，产业园区的技术和经验助力小镇发展。以江苏现有的26家国家级经开区、18家高新区为对象，历史经典小镇外，70%以上的小镇位于产业园区辐射区内。一方面说明特色小镇主导产业和当地主导产业联系紧密，是当地主导产业的创新中心、核心竞争力所在，另一方面也反映了小镇是在原有优势产业基础上资源集中和整合的结果。分析目前省级层面的特色小镇产业政策，小镇主导产业政策依托于各个专项政策，且专项政策对特色小镇无特殊优惠政策。分析其原因，主要由于主导产业扶持政策在覆盖面上已经较为全面，另一方面，本次评估范围为省级政策，而扶持具体措施、人才创新等优惠政策在市级、园区及层面会出台较为细化的方案，如南京未来网络小镇坚持聚焦主导产业，制定了企业培育、项目服务、科技创新、金融支持等政策体系，出台了《小镇主导产业扶持政策细则》《总部经济扶持政策细则》等优惠政策，加大对小镇的企业孵化和扶持力度。常州石墨烯小镇位于常州西太湖科技产业园中部片区，为了突出发展以石墨烯为代表的先进碳材料产业，武进区专门发布了《关于进一步加快先进碳材料产业创新发展的若干意见》，设立25亿元“碳专项资金”。常州西夏墅工具智造小镇，人才引进优惠政策主要依托龙城英才计划，同时加大和高校、科研院所合作共建创新中心的方式，促进人才集聚和创能能力的提高[5-8]。

和周边省份对比，省级层面小镇特有产业扶持政策较少。通过对江苏产业扶持政策，如高端制造产业、新一代信息技术、文化旅游等方面政策的搜集检索，在产业政策中提及特色小镇发展、小镇特色产业发展的，多为纲要性、纲领性指导意见或要求。如在省政府办公厅《关于推进制造业与互联网融合发展的实施意见》（苏政办发〔2016〕161号），关于特色小镇的实施，提及“发挥无錫鸿山物联网小镇示范效应，打造一批物联网产业集群。”;在省政府《关于积极稳妥降低企业杠杆率的实施意见》（苏政发〔2017〕68号），提及“支持有条件的地区打造金融小镇，建设各类私募股权基金集聚区，提升省级创业投资集聚发展示范区金融服务能力。”在省政府关于《扩大对外开放积极利用外资若干政策的意见》（苏政发〔2017〕33号），提及“集聚特色产业人才，打造一批“产业+人才”特色小镇。绘制全球高层次人才地图，准确掌握各领域海内外领军人才分布。”

特色小镇区域内无针对主导产业的特殊优惠扶持政策。浙江省、湖南、山东等地均出台过针对特色小镇，促进主导产业发展的专项政策。如浙江省电子商务特色明显，浙江省发布《关于推进电子商务特色小镇创建的通知》，在产业体系、产业特色等方面提出创建要求。为了运用“文化+”的动力和路径有效助推特色小镇建设，浙江省文化厅发布了《关于加快推进特色小镇文化建设的若干意见》，指导特色小镇挖掘文化资源、提供文化服务。为充分发挥政府产业基金的引导作用，浙江省发展改革委会同省财政厅在2019年制定了《浙江省特色小镇产业金融联动发展基金组建运作方案》，浙江省转型升级产业基金出资10亿元，带动市县以及社会资本共同投资，形成总规模100亿元的省特色小镇基金，投资方向为特色小镇内产业发展（不含小镇基础设施建设）。服务业在推动山东经济新旧动能转换中扮演重要角色，山东省发改委发布的《关于开展山东省服务业特色小镇试点工作的通知》，要求在规划编制、基础设施、产业园区、公共服务平台建设等方面进行支持。青岛市对应省级方案的指导要求，在财政扶持和小镇孵化器等方面提出了较为具体的资金扶持政策，包括在优先保障用地、增强人才支撑、重大事项一事一议等。湖南省出台了《湖南省支持省级特色产业小镇发展的政策意见（2019—2021年）》，小镇政策15条主要包括4方面内容：针对小镇产业做精、企业做强提出保障建设用地、提供融资支持、企业降本减费、加强改革支持等4条支撑类政策。针对小镇产业创新转型、居民就近就业提出支持重大项目、开展联合研发、引进高端人才、就近就业创业等4条项目平台支持类政策。针对完善特色产业链和市场开拓，提出支持特色产业链招商、物流电商配套、提高产业开放水平等3条环境营造类政策。针对打造具有较大知名度和影响力的特色产业小镇品牌，提出加强规划指导、支持品牌推广、美化人居环境、加强监督考核等4条规划引导类政策。

（二）管理体制机制政策评估

管理体制机制政策是本次评估中表现非常抢眼的一类政策。该类政策具有以下特点：

1.已经形成完整的特色小镇专项政策体系。从特色小镇的评选、创建、运营、退出等一系列环节都有文件指引和政策支持。在小镇的创建上，江苏省特色小镇创建内容多、涉及面广。2016《江苏省人民政府关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》（苏政发〔2016〕176号）发布，对特色小镇的创建做了明确规定。随后下发的实施方案，明确了各项具体指标要求和申报程序。秉持产业立镇，推进“三生”（生产、生活、生态）融合，“苏派”特色小镇创建走在全国前列，国家发改委多次前来调研，给予高度认可。但特色小镇推进中，江苏省一些地区也出现概念不清、定位不准的问题。在利用清理规范“契机”，在2018年发布的《关于规范推进特色小镇和特色小[HJ1.6mm]城镇实施意见的通知》中，对小镇规范发展提出了要求。并在2020年7月，江苏省发改委《关于印发江苏省级特色小镇验收命名办法的通知》[9]发布，系统规范了江苏省级特色小镇验收命名标准及打分细则，为小镇的健康发展，从培育到退出形成了完整的政策体系。

2.健全了特色小镇高质量发展的长效机制。目前，特色小镇创建优势在于开放灵活的市场化运作，风险在于如果缺乏长效机制，就不能及时发现风险与问题。特色小镇标准化质量评价机制是对创建制的有益补充。构建特色小镇质量评价体系，创新考核评价机制，对小镇进行评优、评差、奖励、降级、淘汰等处理，既可以起到立标杆起榜样作用，又可以对问题及时整改，实现小镇优胜劣汰。2020年7月，江苏省发改委《关于印发江苏省级特色小镇验收命名办法的通知》[9]发布，系统规范了江苏省级特色小镇验收命名标准及打分细则。纵观全国，目前国家层面的特色小镇评价机制正在建立过程中，发展较好的浙江特色小镇评价结果只是分为优秀、良好、合格、警告、淘汰五类。西部省份尚未建立特色小镇评价机制。而江苏的验收命名办法打分指标详尽，涵盖了省级特色小镇验收评定内容分为共性指标、特色指标和开放性指标三部分，总分1000分。共性指标由特色的小镇客厅、便捷完善的功能、和谐宜居的环境、充满活力的机制4个一级指标构成，总分400分。特色指标由促进产业发展、集聚高端要素、推动创新创业或旅游风情指数（适用于旅游风情类小镇）、投入产出效益4个一级指标构成，总分550分。开放性创新特色工作为50分，不设具体格式内容，由申报验收小镇自主申报唯一性特色和亮点的建设成效或可复制可推广的改革经验。800分以上的特色小镇创建对象通过评定，验收和命名工作原则上每年开展一次。该项政策的发布对于规范推进特色小镇和特色小城镇建设具有重要指导作用，是对苏政办发〔2018〕74号的具体细化。尤其是在对小镇产业的评估指标上，设置了550分特色指标分，有利于引导各小镇促进主导产业的发展，提升小镇在细分产业内的集聚度和竞争力，努力打造区域经济发展的新增长点。

五、关于特色小镇政策体系完善的相关建议

（一）提高特色小镇产业扶持政策的针对性。

产业竞争力培育的是小镇长久生存的关键。特色小镇只有在特色产业链、资源链和功能链上有所突破，才能在创造应有的价值，才能形成核心竞争力。目前省里出台的产业支持政策多为纲领性文件，针对的是整个行业的普惠性政策，如江苏省战略新兴产业、江苏省服务业专项中，针对的是整个行业的重大载体、重大产业项目的建设。特色小镇在省级层面上无产业特殊扶持政策。在其他政策中，如省政府办公厅《关于印发智慧江苏建设三年行动计划（2018—2020年）的通知》（苏政办发〔2018〕70号），有提到“推动南京未来网络小镇、无锡鸿山物联网小镇、新加坡·南京生态科技岛等一批小城镇智慧化发展”。省政府《关于推进绿色产业发展的意见（苏政发〔2020〕28号）》中提到“2坚持以产立镇、以产带镇、以产兴镇方向，重点提升高端制造类、创意创业类、新一代信息技术类、历史经典类、健康养老、旅游风情和现代农业类等特色小镇绿色产业发展水平”。但是关于下一步的具体实施及落实，未见到有明确的配套落实政策。因此需加强对特色小镇特色产业专项扶持政策的研究。

（二）对接行业部门，提高政策协调性和可操作性。

目前扶持特色小镇发展的政策涉及到财政、金融、土地、项目等多个方面，政策主管部门来源于多个上级部门，协调性配套性不够，基层操作难以落实，如省里鼓励利用现有房屋和土地，兴办文化创意、科技研发、健康养老、工业旅游、众创空间、生产线服务业、互联网+等新产业、新业态，基层在实际操作中往往受到土地用地、消防验收等制度性约束，难以落实。在下一步工作中需要梳理现有扶持特色小镇的各类政策，重点对产业、财政、金融、土地等政策统一管理，最大限度发挥已有政策的集聚效应。

（三）创新投融资渠道，丰富投融资资本市场工具。

目前我省已经设立了多元化的融资渠道，如鼓励采用PPP模式、鼓励特色小镇发行债券、設立了股权投资基金、专项基金、特色小镇内项目积极使用省级战略新兴产业发展专项资金、省级服务业发展专项资金等。但特色小镇建设投资高，回收期长，难以在短时间内提供稳定的现金流。债券及银行等机构对融资方的要求均需要一定的资产担保、需要稳定可靠的现金流，由于融资期限、要求的错位，实际能够获得融资的支持杯水车薪，远远无法满足要求。在下一步工作中需充分挖掘小镇的区域特色、特殊资源等，以高质量发展为要求，鼓励产业的聚集集群升级和产业创新能力提升，积极探索产业基金、PPP、股权众筹等多种模式，鼓励大型龙头企业牵头推动特色小镇产业发展，引导社会资本参与产业竞争力的培育。同时要省级层面组织特色小镇与各类金融机构、社会资本开展战略合作，推进差别化融资创新，帮助协调解决重点难点问题。

参考文献：

[1]黄育华，王力，孟则.中国特色小镇发展报告（2018—2019）[M].北京：中国社会科学文献出版社，2020.

[2]赵磊，关克宇中国特色小镇发展现状分析[J].中国房地产，2019（01）.

[3]潘冬兰江苏省特色小镇发展的政策工具选用及优化研究[D].中国矿业大学，2020

[4]李志青，张子璇，许艺嘉上海市环境经济政策（2016—2017）[J].复旦学报（社会科学版），2020（03）.

[5]魏中胤，沈山江苏省特色小镇产业类型与区域布局研究[J].现代城市研究，2020（08）.

[6]国家发展改革委办公厅关于公布特色小镇典型经验和警示案例的通知（发改办规划〔2020〕481号）[EB/OL].http：//fgwkaifenggovcn/info/5052，2020—06—26.

[7]顾巍钟，沈佳暄.江苏：特色小镇更有特色[N].新华日报，2020-09-08.

[8]张广亭.江苏省特色小镇的发展现状与思考[J].农村经济与科技，2019（30）.

[9]江苏省发展和改革委员会关于印发江苏省级特色小镇验收命名办法的通知（苏发改经改发〔2020〕753号）

[EB/OL].http：//fzggwjiangsugovcn/art/2020/7/20/art_51012_9332371html，2020—07—17.

〔宋宁宁、王进（通讯作者），江苏省战略与发展研究中心区域经济所〕