论环境群体性事件的政策网络治理

都仲秋

(武汉大学 湖北 武汉 430000)

一、 环境群体事件概述

(一) 群体事件

群体性事件是指由于社会利益结构的严重失衡，特定群体认为自身利益以及社会公正秩序受到严重侵害，在诉求表达机制不健全、受特定的导火索事件的刺激等条件下，采取集会、游行上访、集体罢工等形式，从而发展成为影响社会秩序和社会稳定的规模性聚集事件。①当前，诱发群体聚集、继而发生群体事件大多与环境污染、社会保障、政治权利和宗教信仰等有关。群体事件实质是各种社会矛盾不断积累，社会主体的利益诉求难以有效表达和救济，进而通过非正常手段导致的结果。

基于社会身份、社会地位和个人利益的不同，群体事件可划分为农民群体事件、工人群体事件、居民群体事件和特殊人群群体事件；根据群体事件的性质以及有无利益诉求可以划分为维权型和泄愤型群体事件；根据群体事件诉求内容的不同划分为利益型、社会型、政治型、民族型和涉外型群体事件。通过上述分类可以看出，群体事件的发生有其本身的社会根源——社会转型期。“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱……一个处在社会急剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会，往往充满着各种社会冲突和动荡。”②群体事件是基于特定历史背景条件——社会转型期而产生的。市场经济的繁荣带来了政治民主、协商化发展，利益分配结构随之变动。随着现代化程度不断加深，利益格局相互交错，各类社会矛盾也逐渐凸显。矛盾一旦激化，将可能会诱发群体事件。

简单来说，群体性事件产生的根本原因在于利益的冲突。利益多元格局的形成和社会主体权利意识的增强导致不同利益群体之间的矛盾冲突愈发明显尖锐，利益诉求渠道、救济途径缺位和法律法规的不健全等问题加剧了社会不稳定因素。因此，找准群体性事件背后的深层因素与生成机理才能够因势利导，构建出有效的治理机制。

(二)环境群体事件

社会转型时期的多重群体事件中，由于资源开发利用和生态破坏等导致的环境群体事件是一种特殊的诉求，反映出公众、企业和政府之间的矛盾和利益冲突。随着人口基数的不断扩张、企业对有限资源的开发、对生态环境的破坏和地方政府对经济增长的刚性需求，环境冲突表现出进一步扩大的趋势，严重影响社会发展秩序和经济可持续发展，妥善处理环境群体事件成为生态治理和国家治理的重要环节。从图1可以看出2003年-2012年间，我国环境群体事件发生的频率呈现多发趋势。从厦门PX事件到宁波PX事件的爆发可以看出公众对涉及重金属和化学品类的环境项目带有强烈的抵触心理；基于对环境未知风险的恐惧和生态保护意识的提升，环境群体事件参与的人数和规模不断扩大，参与者不仅局限于直接利益相关人，也包含社会各个阶层和职业领域。

图1 2003年-2012年间我国环境群体事件爆发的次数与时间③

环境群体事件既有着群体事件的一般特点也有着自身特性，它是环境利益和生态利益失衡带来的结果。公众按照体制内规定的方式寻求救济，其利益诉求难以得到及时有效的回应，只能转而在体制外寻求利益表达的方式。因此，环境群体事件的爆发基本遵循着环境利益受损——公众寻求正当途径解决——利益诉求表达道路受到阻碍——公众不满情绪积累——寻求其他非正当解决途径——矛盾激化——暴力冲突的发展脉络。宏观看来，环境群众事件的产生是社会转型过程中不可避免的现象，它与转型社会中的不确定性、多元性相伴而生；微观层面看来，环境群体事件的发生和政府责任、环境监管体制以及公众的权利救济途径之间有着密切联系。

1.政府履责有缺。政府在解决环境群体事件中的缺位主要表现在以下方面：首先，政府作为管理者通过行政标准和行政命令等方式履行环境治理职能，公众需要遵守政府制定的标准和政策，双方长期处于管理与被管理的失衡状态。环境纠纷爆发初期，政府应该积极采取措施化解纠纷，及时、全面发布环境信息告知公民环境现状，避免因信息不对称影响社会稳定。消极回应和压制争议会使政府置于公众利益的对立面，加大环境纠纷解决的难度；其次，地方保护主义在一定程度上侵害了公众的环境权益。一些地区为了改善经济发展状况对企业非法排污行为处罚力度不足，为环境群体性事件的发生埋下了祸根。政府在环境决策和审批过程中对企业提供了宽松的政策，项目建设未获审批也可以享受“先上车后补票”的优待导致企业对公共资源的无序利用，严重侵害公民环境权。

2.公众利益诉求表达受阻。环境信访是公民维护环境权益的重要途径。然而，在实际运行过程中一些政府官员并未如实调查走访，反而虚构民意民情。如启东事件的排污入海工程涉及到启东市居民的利益，事后走访发现当地居民并未收到过征求意见的调查，长达数年通过信访、起诉和申请游行表达利益诉求，始终未得到项目建设主体和环保部门的积极回应，无奈之下民众只能通过大规模集会来呼吁政府重视。

公民享有环境知情权和参与权。参与权即公众有权在环境决策环节充分表达意愿，确保环境决策的结果让公众信服；知情权保障要求政府有效公开环境信息，借助公民的社会责任意识和社会荣誉感实现对社会公共事务的治理。环境纠纷的发生，表明公众参与机制没有完全发挥其应有功效。其一是政府公开信息范围有限，公众知情权和决策权没有得到充分保障；再者是公众有效的参与途径有限，存在信息不对称。公众对环保政策法规和环境工程项目了解不充分，面对环境权益受损且政府无法提供有效救济，只能通过自发性组织和群体集合实现自我救济。

3.新型网络传媒的“助燃”。环境群体性事件的发展与扩大离不开网络新媒体的推动。网络媒体借助自有的传播平台使更多人参与和讨论环境问题，影响有关主体的认知和行为模式(如图2)

图2 网络媒体影响主体行为和认知模式的传导路径

信息化时代的网络化新媒体以互联网为代表，对社会发生的影响越来越大。网络新媒体基于公众更多的主动权，强调两者之间的互动性。网络媒体在信息传播、接收方面具有多中心化的特点，能够有效避免获取信息途径不畅、获取信息不及时等问题，由此获得了更广泛的受众群体。这也为网络舆情的发酵提供了平台。以网络为基础的动员和传播比传统的传单和口耳相传更加快速、便捷。一旦民众的诉求得不到及时合理的解决，或上访渠道不畅通，“上访不如上网”的意识迅速形成，互联网成环境群体性事件宣传、发动、联合、组织的重要纽带。④

网络新媒体的应用催化了环境风险转化为现实纠纷的速度，公众借助新媒体及时获取相关信息，表达利益诉求，甚至为集体化和群体性活动提供了便利。可以看出，新型媒体不仅影响着公众参与的路径选择，同样影响着环境群体事件的形成和规模大小。

二、 政策网络治理的可行性分析

(一)政策网络治理的理论与内涵

政策网络是指政府与其他利益相关者之间建立的制度化的互动模式，通过围绕共同关心的议题进行对话、协商等方式，使参与者的政策偏好、政策诉求得到重视。实现不同主体主张的政策利益。政策网络既包含政府在内的因资源依赖而相互联结的社会主体，也包含因资源依赖的结构而彼此相互区别的社会主体。

政策网络治理主张发挥政府的主导力量，整合分布于公共领域和私人领域的社会资源。政策网络治理模式与转型期的社会状况相互契合，它吸收了政府调控和市场调节的优点，为治理模式的选择提供了新的思路。罗茨将已经出现在政策过程和治理中的政策网络分为了五种类型: 政策社群(policy community)、专业网络(professional network)、府际网络(intergovernmental network)、生产者网络(producer network)、议题网络(issue network)。⑤罗茨认为政策网络内部参与主体相互之间在不同程度上存在资源依赖关系，这些资源具体表现为权威、资金、合法性等。⑥政策社群以政府为代表，数量和资格方面有严格限制；专业网络层面主要由专家学者提供专业指导；府际网络涉及政府部门人员之间的沟通和交流；生产者网络的流动性强，以企业和生产者为代表；议题网络的成员主要是利益相关者以及对政策制定实施感兴趣的公众组成。(如表1)

政策网络治理在公共服务领域有着广泛应用，这主要是由于传统治理方式难以应对多样化的社会问题。在公共资源有限的前提下，将更多的社会主体纳入社会治理过程中是改善社会治理整体效果的有效选择。在政策制定过程中，政府要充分尊重参与主体的自身需求和利益诉求，以最终实现政策目标为标准，通过多元主体和政府部门之间的协商交流，达成双方都能比较满意的结果。

表1 罗茨政策网络的主要类型和基本特征⑦

续表1

(二)政策网络治理的实证化分析——以厦门PX事件为例

政策网络治理同样适用于解决环境纠纷以及环境群体事件。

1.厦门PX事件。福建省和厦门市的政府经过战略性的规划，计划在2007年引进并进行PX生产建设。这一项目的建设，预计收益将达到800亿人民币，不仅能够充实厦门市政府的财政收入，而且能带动经济有力发展。⑧该项目在实施过程中遭到公众的极大反对，主要原因在于PX作为化学物质具有毒性，长期接触PX危害人体健康。该项目一旦落成将会对公众健康以及生态环境造成极大伤害。当地政府对公众的反对呼声并未重视和做出回应，项目按照仍然按照原规划建设。同年6月，大量民众通过集会和街头抗议的形式表达其意见，希望得到政府的重视和正面回应。最终福建省政府决定停止建设PX项目并且将其迁移到雷州半岛。整个PX事件自初期部分公众表达反对意见开始到后期多方主体的参与和群体事件的爆发，公众组织化和规模化的程度不断提高。初期阶段，公众通过信访等方式向政府反映诉求，没有得到政府的正面回应。在救助政府无果的情况下，公众通过大规模发动相关利益主体共同呼吁，利用手机短信、QQ、互联网平台等方式进行的规模越来越大的短信群发、发帖讨论，进而有组织的向政府表明态度，施加压力。⑨

2. 政策网络分析。依据罗茨的政策网络分析模型可以得出以下结论：

(1)政策社群。根据2004年《国务院关于投资体制改革的决定》，新建PTA、PX、MDI、TDI项目，以及PTA、PX改造能力超过年产10万吨的项目，由国务院投资主管部门核准。因此，厦门PX项目的审批必须通过国务院和中央部委的审核批准。项目立项需要获得国务院与国家发改委审批和核准，环保审批需要获得国家环保总局批准，建设用地审批则需要通过国土资源部。即PX项目的成立需要经过层层审核后才能最终形成建设规划。由此可推知，后期即使在公众强烈反对项目选址和建设的情况下，地方政府无权擅自叫停项目建设，最终决定权仍然由国家发改委掌握。整体看来，政策社群在PX项目建设上具有很强的影响力，项目的立项、审批等程序都必须经过中央政府和相关部委，虽然政策社群在初始阶段对项目给予了充分支持，但由于民众反对的升级和环保总局对重特大事故的警惕，政策社群的态度出现了转变。

(2)专业网络。环评机构和专业人士为代表的专业网络需要测量和评估PX项目是否会对生态环境以及环境质量带来的风险，风险的大小和可能引发的损害后果。项目规划设计的整个过程中均有专家学者和环评机构参与，确保规划的科学性。然而环境问题本身具有不确定性，是否真的会带来损害后果只能通过科学推演，因此评估结果公平性受到了质疑。同时，受到专业知识和政府公开信息的限制，大部分公众对PX项目及可能附带的毒性了解不深。专业网络中的成员们利用其专业知识和技能向公众传达了更为全面、真实的信息，保障公众环境权益的实现。但是，由于专业网络内部的成员处于不同行业和社会阶层，看待问题的角度也有所区分，因此成员之间的观点容易存在分歧，加大了问题处理的难度。

(3)府际网络。府际网络的参与者是地方政府。我国的行政体制具有明确的行政权界限，各级地方政府及部门享有不同的行政资源。府际网络成员主要是各个部门的公职人员，成员之间关系稳定，界限清晰，人员流动性小，呈现出封闭化的格局。项目实施过程中，各级成员要严格遵循政府层级机制，落实执行上级部门的行政决策。群体事件爆发的最初期，由于主要层级部门对公众意见和利益诉求没有给予足够重视，错过了环境纠纷妥善解决的最佳时期，导致了群体事件后续规模的扩大。

(4)生产者网络。厦门PX事件中的生产者网络主要包括项目的开发者和资金者，包括PX项目的业主腾龙芳经公司、母公司翔鹭集团、投资商华利财务有限公司、富能控股有限公司等关联企业，还包括当地的房地产公司。此外，厦门市农行、招行、工商行、建行、光大银行也参与了 PX项目的资金筹措。⑩生产者网络中，生产者的行为受到府际网络和专业网络的限制，府际网络通过政策制定和规划审批实现对生产者开发行为的限制；专家网络通过专业机构出台的评估意见和鉴定结果对生产者施加影响。从生产者的前期投资到最终项目生产，生产者网络成员彼此之间流动性较大，生产者的开发行为以及PX项目的生产活动要按照政府的政策规划来进行，全程受到政府规制和公众监督，因此生产者的生产开发自由受限，在整个政策网络体系中处于被动地位。

(5)议题网络。议题网络成员以利益相关者为代表，主张行使知情权、参与权和表达权。他们既是群体事件的参与者也是事件组织者。公众在利益表达机制路径受阻、公力救济无法发挥作用的前提下，公众只能依靠私力救济——通过发动和组织相关人员以群众集会、上访等方式向政府表达意见。

大众媒体作为议题网络的组成部分，其介入程度、信息报道的真实度对群众事件的爆发以及公众对事件本身的认知、判断都会产生影响，甚至影响相关机构和当时人的态度、行为。大众媒体主要是通过纸质媒体和网络媒体两种方式来参与群体行动。在PX项目引发的群体事件第一阶段(预热期)，网易新闻对此进行了图片播报，随后引起转载，参与媒体逐渐增多。而在此之前，一些群众已经在微博、论坛中呼吁公众举行游行示威，引发了舆论哗然；第二阶段(波动期)，权威媒体新华网与《人民日报》表现活跃，大量报道转载引发社会热议，推动了事态发展进程。其中《人民日报》连发数篇评论文章加大了舆论讨论的热度，推动了新闻量达到首个峰点，掀起了网民的讨论和关注热潮。由此可以看出，大众媒体将不同的社会参与角色和力量联结起来，广泛调动社会群体参与到环境群体事件中，意在通过集体行动转变政府决策，促进决策过程的合理化、科学化发展。然而也不能忽略大众媒体在这一事件中带来的负面影响，网络技术本身存在虚拟性和隐蔽性特征使得一些虚假不实和夸大性信息肆意发布，信息失真对公众产生误导，影响着公众的判断和评价。

三、 我国环境群体事件政策网络治理实践需要注意的问题

基于上述分析可以看出，在政策网络治理分类模型中，越靠近上位的层级对政策实施和社会治理的影响越大。厦门PX事件的妥善解决被称之为平民的胜利，在于其依靠普通民众、专家学者和大众传媒赢得了与政府平等协商的地位，转变了政策执行的走向，维护了自身的权益诉求。环境事件的爆发与政府消极回应、公民救济途径受阻和大众传媒的“助燃”密切相关，考虑到群体事件既是社会各阶层利益冲突的缩影，也是社会转型时期社会矛盾的突出反映，对经济发展和社会稳定都会带来负面影响，因此构建完备的环境治理体系对减少环境纠纷、促进环境群体事件的妥善解决具有重要意义。

(一)良性互动与协同治理

结合厦门PX事件来看，环境群体事件发生的直接原因在于政府在进行环境决策时没有重视公众意见，对公众诉求消极回应，正当维权的途径受阻进而引发不良效应。

传统的环境治理体系以政府为主导，政府通过运用行政权力和行政手段履行对环境领域的管理职能。而协同治理体系的首要前提是将公众纳入环境治理体系。环境治理主体的多元化是解决环境群体事件的核心。普通民众既是环境损害的直接受害者，也是环境群体事件的主要组织者，化解环境群体事件需要重视公民利益诉求。环境利益具有社会公共利益的属性，环境治理过程也是制定多元主体均认同的行动规则的过程，这种规则影响着治理结构和治理成效。政府作为公共服务的主要提供者和公众利益诉求的表达对象，要确立其在环境治理体系中的主导地位，利用行政权力调动和整合社会资源，让利益相关者有效参与到协商、制定管理目标等决策之中。在利益相关者的广泛参与下，明确并制定可持续利用的目标，以此指导政策、管理及规划。

(二)信息公开与正面回应

环境群体事件的发生大多是由于环境决策初期政府不主动公开环境信息，在环境危机时封堵消息、消极应对，引发公众猜忌恐慌。针对环境群体事件中政府和公民之间信息不对称和回应不及时的问题，需要构建政府信息公开和回应机制。政府信息公开是减少谣言和传言的负面影响的有效方式，有益于促进公众与政府之间沟通和交流，避免因政府与公众信息不对称而引起误解和冲突。如果缺乏权威信息的正确指导，少数个体的非理性行为很有可能会造成不必要的社会性恐慌甚至动乱。

政府回应是指政府在管理过程中对公众的需求和问题做出反应和回复的过程。政府需要对公众的诉求和反馈要做出及时回应，积极采取措施解决问题。被动、消极回应方式会使政府的公信力和责任承担效果大打折扣。完善反馈机制和回应机制是政府转变职能的表现，在及时、全面了解公众需求的基础上，以更理性、稳妥的方式解决环境纠纷。

(三)利益表达和网络舆情

现阶段，公民在权益受到侵害的情况下，仍然以寻求政府帮助为首选路径，在利益受损群体长期找不到正确解决路径或者都不到实质性解决的情况下，公民有可能以极端行为表达自己的意愿，依靠自身力量维护权益从而产生群体事件。目前公民环境维权的途径主要是信访和司法。信访制度是我国特色的利益表达渠道，它为公民表达诉求和政府了解民意提供了交流平台，具有信息传递的高效性和全面性特点，但信访实际发挥效果受限，存在监督不力、权力缺位和运作低效等问题。信访机构仅仅将公众的权利诉求传达转送到具体负责部门，不负责问题的处理与反馈，信访问题在多个部门之间相互推诿，长时间无法得到解决，导致公众对政府救济的失望。司法救济领域存在环境法律体系不完善和环境监管不力的问题，环境监管没有破除违法成本低守法成本高的怪圈，环境执法部门的权能受限，监管措施难以落实。因此，避免环境群体事件的发生需要拓宽民意表达的渠道，一方面要完善环境信访体制和环境司法救济制度，发挥信访部门在民意传达和解决纠纷中的真正作用，赋予民众就污染和破坏环境的行为提起诉讼的权利，一旦发生因环境权利受到侵害而引起纠纷事件，就可以按照既定的环境公益诉讼程序提起诉讼，最大程度上杜绝非法手段的使用。

大众媒体和网络平台是利益表达的新途径。网络媒体可以通过引导大众舆论和公众认知对决策者施加影响，进而影响公共政策制定的最终走向；通过及时高效的信息传播，为公众与政府沟通搭建了桥梁和纽带。但是由于网络媒体的隐蔽性和传播性特点同样能鼓动民众的消极情绪、破坏社会正常秩序，因此有必要对网络媒体进行规范，减少其潜在的负面影响。

公众借助网络和媒体平台发表自己对某种社会现象和社会问题的看法和意见即网络舆情。公众借助网络舆情对政府部门施加影响能够实现维护自身环境权益的目的，但同时也存在一些平台利用公众的从众心理和获取信息的有限性，故意发布虚假信息和不实报道，扰乱社会正常秩序。因此，政府要积极引导网络媒体发挥正面作用，强化网络媒体社会责任感，化解网络舆情带来的不良影响。借助网络媒体为公众和政府提供交流沟通的对话平台，对涉及公众利益和社会热点的问题及时报道，呼吁更多的关注和重视。政府部门要善于利用网络平台为公众提供权威、真实、全面的政府信息，把握环境网络舆论的主动权和正确导向，最大程度地降低环境群体事件的发生几率。

结语

环境群体事件发生受到社会因素、环境治理体系以及新兴网络媒体的多重影响，究其发生的本质归因于社会不同群体之间的利益冲突。公众以群体集会的形式主张环境利益具有不合理性，冲击了社会秩序和经济发展的态势，但也应该看到在不合理形式背后的公众正当诉求。结合政策网络治理分类体系，解决环境群体事件应该群策群力，各级政府、专家学者、公众人物以及大众媒体要通力协作。政府作为公共服务的提供者和服务者，应构建与公众之间的良性互动机制，一方面可以通过主动发布环境信息，为公众提供全面、准确的信息来源；另一方面，对于公众提出的权利诉求及时回应，改变消极式和被动式回应的现状。就公民救济的路径来看，环境信访和环境司法在救济范围、救济效果和救济手段上仍有空白，需要拓宽救济路径，借助新型媒体实现诉求表达的目的。多起环境事件的治理过程表明，网络媒体作为一把双刃剑，既是公众维权的有力工具，同时也为社会风险埋下了伏笔。有效避免网络谣言和不实信息的发布、传播不仅需要政府对网络媒体进行规制，形成行业自律的发展秩序，更需要公众克服盲目从众的心理，防止虚假信息混淆视听。因此，妥善处理环境群体事件需要构架多元化的环境治理体系，实现政府和公众的协同治理；强化政府和公众之间的沟通交流，完善信息公开机制和回应机制；发挥网络媒体的正面引导作用，化解网络舆情，营造良好的环境治理新局面。