基于国内外经验总结的中国水利现代化建设建议

张家荣，余平勇，徐腾飞

(商洛学院 陕西省尾矿资源综合利用重点实验室，陕西 商洛 726000)

前 言

水兴则国兴，现代水利是治水思路与治水理念的科学总结，指导着水利现代化的不断建设和发展。有两个本质特征：一是吸收成果以实现自我提升和改进，指吸收与利用人类社会中一切进步的、科学的、先进的成果，包括经济的、政治的、精神的、科技的、物质的成果等；二是发现并解决人类社会发展中面临的各种各样水问题，为人类社会中发展提供保障与支持。现代水利是国家经济和社会发展的需要也是水利自身发展的需要，是水利发展的必由之路[1]。

水利现代化也是一个国家现代化的重要组成部分，是现代水利建设事业的目标，是水利改革发展的转变过程，其内涵是以系统发展理论、可持续发展的思路和市场经济规律为指导，实现由传统治水理念到现代理性思维的治水思路转变，以先进的科技改造升级传统的水利科技，通过水资源的优化配置、合理开发、有效节约、高效利用、科学保护、综合治理以及有效管理，以水资源可持续利用来保障社会经济可持续发展，达到以水利现代化建设来保障和支持国家现代化目标的实现。研究国外水利现代化的特点，汲取国内外水利现代化发展经验对于明确水利现代化门槛阈值[2]、结合不足引导开展对本区域水利现代化有针对性的管理与建设工作、总体把握水利现代化发展进程、查找水利现代化发展差距、发现与调整水利发展过程中存在的问题、督促各地更好的进行水利现代化建设，谋划中国现代水利发展战略，加快水利现代化建设步伐，推动社会经济高速可持续发展，为实现全面建成小康社会提供坚定支撑，有着重要的意义与作用[3-4]。

1 中国水利现代化的主要特征

中国水利现代化的主要特点有以下几个方面。

1.1 水利现代化发展以科学的治水理念和思路为其基本内涵。现代水利发展以科学调用水资源、安全管理水资源、有效保护水资源为其基本任务，践行可持续发展治水思路，坚定水资源可持续发展同促进社会、经济、生态可持续发展有机结合的治水理念，促使现代水利基础保障能力与综合社会服务能力水平的不断提高。

1.2 水利现代化发展以可靠安全的防灾减灾能力和水资源保障能力为其主要标志。水利现代化的主要标志就是通过水资源优化配置、不断提高水安全、保障供水、完善防灾减灾工程体系，以实现社会经济可持续发展为主要标志[5]。

1.3 水利现代化发展以先进的规划水平和设计能力为其重要内容。规划设计是各项工作的基础性工作，治水思路与治水理念要通过规划设计来实现，规划设计中要注重现代水利的功能拓展及新材料新技术的应用与推广，规划设计的思路与理念要不断创新，切合时代要求，以引领水利现代化的发展与建设。

1.4 水利现代化发展以体制创新和法制建设为其显著特征。法制建设及体制创新是水利现代不断发展的动力和重要保障，水利现代化要实现从水利工程建设到水资源的保护、利用与管理的重大转变，就涉及到政策法规、治水体制、治水机制的重建与改革[6]。

1.5 水利现代化发展以信息化的技术装备为其关键任务。先进的智能化及信息化装备是水利现代化的重要标志之一。智能化及信息化的技术装备的推广与应用使得水资源保障水平更高、水利建设效率更高、管理手段更强[7]。

1.6 水利现代化发展以高层次、高素质的人才队伍为其根本保证。人才兴则百事兴，水利现代化的发展离不开高素质的工作队伍及高层次人才队伍，人才是关键，在水利现代化建设过程中既要传承优秀水资源管理与建设的经验，又要紧抓时代脉搏，与时俱进不断创新。

1.7 发展智慧水利正成为水利现代化，快速提升水资源效能的强力抓手和必然选择。传统水利已难以充分满足新时代经济社会发展所需的专业化、精细化、智能化的管理要求。随着以云计算、Web2.0为标志的第三次信息技术浪潮的到来，为水利信息化、现代化和智能化发展迎来了良好契机[8]。

1.8 水利发展越来越水环境综合治理工作。历届党代会、五年社会经济发展规划，都把环境保护、生态文明作为重点关注的内容，从“末端治理”到“全流域治理”，水环境综合治理将成主旋律，构建“大生态、大环保”工作格局将是未来环境保护的总基调。

2 水利现代化国内外经验总结

2.1 国内经验

随着国家水利部水利现代化试点工作的不断推进，一些省市也积极开展了水利现代化的试点发展工作。虽然部分省市在试点发展过程中走了不少弯路，但同时也积累了大量的发展经验，可为我国水利发展提供经验借鉴。

2.1.1 水利全局工作以水利现代化为统领

目前中国经济、社会发展已经进入稳中求进与提质增效的新阶段，因此经济、社会的高速发展对水利建设提出了新的更高的要求。但是中国当前水利发展还存在着诸如功能不全、能力不足、发展水平不高、覆盖面不广等问题，水利发展现状与当前社会经济发展对其要求还不相适应，还存在很大差距。随着我国社会经济的不断发展，对水利的需求逐渐呈现出多元化发展趋势，对水文化娱乐休闲、水利景观建设、水产养殖等方面的需求不断增长，在这种形势之下，既为水利发展带来了新的挑战同时也提供了难得的发展机遇。特别是浙江省、江苏省发展水利现代化的一些做法表明，要切实促进水利发展，不仅要用现代化要求去不断完善水利基础设施建设与管理体系，要用现代化的手段不断提升水利管理的水平，要用现代化的科技改造传统水利，也要用现代化的治水理念不断丰富与完善水利发展思路。

2.1.2 水利现代化发展要进行顶层的规划与设计

水利现代化不仅是一项复杂而艰巨的系统工程，也同时是一项长期的重要任务，由于中国各地社会经济发展水平的不同，水利基础现状也存在着较大的差异，水利现代化发展水平亦有所不同，要实现真正意义上的水利现代化需要经历一个漫长曲折的过程，可能是几十年或者更长时间。所以，现代水利发展必须进行统筹谋划、精密部署、科学安排、准确执行，加强顶层设计与规划。当前，水利现代化规划的编制与实施工作除了试点地区严格落实之外，承德、芜湖等地区也在积极开展水利现代化规划的编制与实施工作，湖北省也对汉江流域水利现代化发展进行了规划。因此，要发展水利就应该站在社会经济发展全局的角度来统筹规划，编制科学的水利现代化规划，为区域水利改革后期发展提供基本的行动路线与发展蓝图。

2.1.3 以改革促进现代水利发展

中国水利事业之所以能够快速发展并取得举世瞩目的伟大成就，是因为在水利发展过程中始终坚持不懈的进行改革。在当前历史阶段，要加速水利从传统走向现代化，实现水利绿色发展，走可持续发展的道路，从根本上讲就是要在水利工作中坚定不移地推进改革。当前，我国很多地区在谋求水利发展过程中积极探索，不断改革创新，也取得了显著的成效。例如：北京、大连等地大力推进水务管理体制改革，整合了资源，较早的实现了水务一体化，同时也理顺了职能。事实证明，改革为实现水利可持续发展以及推动传统水利向现代水利转变提供了强大的动力，因此，只有不断破除水利发展过程中所遇到的各种障碍，坚持不断的改革创新，水利发展才能实现良性发展、可持续发展。

2.1.4 现代水利发展要依靠科技创新来驱动

现代科学技术为现代水利发展提供强力有力的支持，现代化水利技术是现代科学技术水平的重要体现，现代科学技术在水利信息通信、水利工程的规划、勘察设计、工程施工与监理、水资源调度配置、自动控制与监测、机械动力与运用管理等方面均有用武之地，在一些地区也取得了显著的效果，应大力加强科技成果在以上方面的推广与应用[9]。如：北京大力实施“科教兴水”战略，紧紧依托首都科技优势，在提高用水效率、推广节水产品与技术，以节水改革示范工程的建设来带动全市节水技术全面升级，不断提高水务科技能力；另外随着互联网技术的不断发展，我国很多地区积极推广互联网技术在防汛管理、工程运行调度、水文水资源管理、水土保持管理、水利档案管理等领域的应用，也取得显著效果。

因此，加快水利发展方式转变要以科技创新作为重要支撑，不断促进水利科技成果转换，也是现代水利发展的必经之路。

2.1.5 不断加大水利投入的力度

我国水利基础设施经过多年建设得到了极大的提高和改善。由于受水利公益性的特点以及历史原因的影响，我国水利设施现状的短板仍比较明显，与当前社会经济发展不相协调。在水利投资方面浙江省、江苏省等地区在不断加大水利投资力度的同时积极探索水利工程市场化融资，充分发挥市场在资源配置过程中的作用，不断拓宽投资渠道，推进水利基础设施建设不断改善，积累了大量宝贵的经验，效果显著。另外我国发达地区经济基础良好，为水利快速发展创造了十分有利的条件，应不断创新水利投资融资机制，紧抓历史机遇，切实保障水利现代化建设的资金投入，弥补水利基础设施的短板，促进水利可持续发展。

2.1.6 大力推进水利现代化试点

我国幅员辽阔，各地区水利基础现状、水利发展特点、社会经济发展水平不均衡，既不能硬套国内水利发展成功的模式，也不能照搬国外发达国家水利发展的经验。应该结合本地区水利发展现状与特点，大力破解水利现代化发展中遇到的难题，积极开展水利现代化试点工作。通过试点，不仅可以探索出具有自我特色的水利现代化发展新模式，亦可以对其他区现代化水利发展提供借鉴参考。如：江苏省的无锡市和苏州市开展的“3(省辖市)+13(县市区)”试点新格局，收效明显；我国湖北省汉江流域水利现代化试点项目是全国唯一被水利部列为流域性水利现代化的试点项目，从目前项目实施效果来看成果显著。

2.2 国外经验

水利发展领域众多，不同发达国家在水利建设与发展的不同领域都有一些可借鉴的经验和好的做法，由于发达国家水利发展资料获取途径有限，不能对所有国家或一个国家水利发展的所有方面进行系统的梳理和经验的总结。因此仅从以下5个方面对典型发达国家的加以介绍。

2.2.1 防洪减灾方面

德国主要强调人水和谐发展，要给洪水出路。具体做法是在工程规划建设的时候，充分利用湿地、洪泛区、湖泊等进行洪水调蓄，减缓下泄洪水速度，消减洪峰流量，在河堤、水坝建设的过程中，始终注重人与水的和谐、人与自然的和谐，坚持生态环境保护，注重河道工程建设，创立了“近自然河道治理工程学”，开展河流生态治理与恢复；美国则强调对泛洪区的管理，注重洪水保险。具体做法是政府十分重视非工程措施在防洪中的作用，着力加强管理好洪泛区，国家对洪泛区管理的重要手段就是洪水保险，减少洪灾损失；英国主要采取非工程措施与工程措施并重并用，注重防汛预警预报工作。非工程措施主要包括救灾基金、洪灾保险、洪灾损失补偿基金、防汛预警预报、洪泛区分区管理等，工程措施则包括挡潮闸、堤防、水库、河道整治等。荷兰——重视防洪工程的运营管理及效益后评价。在防洪工程建设及运行管理方面，既有政府官方机构，又有民众参与，还有民间协会组织，通过组建“水管会”进行管理，对防洪规划每五年制定或修订一次，对防洪工程实际效益每六年进行一次评估[10-11]。

2.2.2 水资源保障方面

美国已经形成完整的水资源调配体系，并同时兼顾生产用水、生活用水和生态用水，成效显著[12]。由于美国水资源分布呈现出东多西少的格局，为实现水资源的合理调配，建成了10多项跨流域调水工程，调水量超过200亿m3/a，其主要发挥灌溉和供水任务，也兼顾发电与防洪，例如加州的调水工程，除了满足加州南部6个城市1 700多万人的生产生活用水以外，还满足了该地区的生态环保用水，不仅使得加州从昔日一片干旱荒凉变为景色秀美的绿洲，利用调水实施农业灌溉，大大提升了粮食产量。

2.2.3 农田水利方面

美国在农业领域大力推广节水灌溉，采用喷灌、滴灌等节水措施进行灌溉的面积近乎过半，且占比还在不断上升，剩余多采用沟灌、涌流灌以及畦灌，此外在无灌溉措施的农场内土地轮作制、土地平整以及免耕法等节水措施得到大力的推广与应用[13]；以色列采取节水研发与投资并重。作为世界公认的节水灌溉最发达的国家，其农业灌溉在按照不同作物需水要求适量适时进行灌溉外，灌溉方式上采取自动控制灌溉以及压力灌溉，实现了一场农业灌溉领域真正意义上的革命；澳大利亚主要以农业种植结构的调整为抓手，用以提高农业用水效益及用水效率。农场通过不断调整农业种植结构以及采用节水灌溉技术，提高农业生产效益；日本十分重视水利工程政府投入以及项目前期规划论证工作。灌溉排水工程按照其性质及规模大小，分别由中央政府、府县都道、地方政府、土地改良区等不同层级的团体或者机构负责建设，责任主体划分较为详细，农田水利等公共设施的投资基本全部由地方政府或者中央政府负责承担，另外农田水利建设项目不但十分重视规划与前期工作，建设标准要求高，而且立项审批程序也相当严格，注重长期效益与综合效益的发挥[14-15]。

2.2.4 水资源保护方面

美国水质按流域进行保护管理，综合运用各种政策。在充分考虑地区实际情况的不同，注重以流域为整体进行水质管理，每个流域按照上游、中游、下游作为一个整体，在相互理解以及共识的基础上紧密合作，共同管理。不断建立健全水生态修复和水生态保护相关法律法规体系，政府支持因地制宜不断完善流域水质管理办法及规定，同时，鼓励公众积极参与，水资源保护办法切合实际辅以经济手段(如补贴、排污收费、成本分摊、排污交易等)，灵活多样；日本着力水污染治理控制技术的研发与推广应用，强调水利工程建设与环境相协调。在水资源综合开发与治理过程中，在水利工程建设的各个阶段都十分重视生态环境保护工作，减少水利工程项目对环境的影响，尽力恢复原有物种的生存空间，维护多样性生物群落，实现水利工程同周边环境的协调与统一[16]。

2.2.5 水资源管理方面

以色列十分注重水资源统一管理工作，大力推行用水配额制度。以色列实行地下水与地表水联合调度，统一分配使用，无论是地下水还是地表水的开发与利用均要办理取水许可，由全国水利委员会对水价进行统一制定，对于超配额用水需按高标准缴纳高水费，如：农业生产超配额用需缴纳三倍的水费；德国十分重视水利协会在水资源管理过程中的作用，管理体制实行差别化。水利协会通过市场化运作模式，积极探索准公益性质水利工程所有权的股份改造问题。坚持“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，成立用水合作组织，明确所有权，对于小型水利工程政府一贯采取的政策是“民办公助”[17-18]，政府通过高素质水利队伍的建立以及基层技术推广服务体系的完善，通过技术培训与指导，通过在工程建设与管理中信息服务的提供等措施加强水资源管理，值得一提的是德国自动化程度在水利工程建设与管理中相比其他国家高，网络化管理相当普及[19～22]。

2.2.6 水环境综合治理与保护方面

日本在水环境治理方面采取绿化、截污、底泥疏浚、控制农业面源污染、严格工业污染排放标准、严格养殖业和水产业污染源控制、促进生态修复、鼓励环保科研、进行广泛的环保科普教育等措施保护水质(如日本的琵琶湖水环境保护)；德国水环境治理方面采取在污染较为严重的河段采取人工充氧、成立流域委员会、制定有关防污染的协议与条约、拆除不合理的通航与灌溉及防洪工程、绿化河岸、改弯取直的人工河段恢复其自然河道等取得了显著的效果(德国的莱茵河水环境保护)；英国在水环境治理方面，对流域分区实行不同的环境质量目标，对水体中DO质量浓度提出不同的要求，要求水体水质不能危害包括鱼类在内的水生生物。成立流域水务局，赋予流域管理及执法权利并在经济上给于独立性。在管理上进行大胆的体制改革及科学的管理方法[23]。

3 加快我国水利现代化建设的建议

为有效实保障我国水利现代建设任务的顺利进行，加快我国水利现代化建设进程，结合我国水利现代化主要特征与借鉴国内外水利现代化建设经验，提出以下建议。

3.1 加强防洪减灾体系建设

尽快消除中小河流、山洪灾害和病险水库等薄弱环节，大力推进控制性枢纽工程建设，开展高标准堤防工程建设，提高洪灾预测预报预警水平，大力推进海绵型城市，实施洪水风险管理。

3.2 提升水资源保障体系

加强水源工程建设，完善引调水工程体系，加快建设应急备用水源，大力推进城乡供水一体化，加强农村水利基础设施建设。

3.3 增强水生态文明体系建设

全面推进节水防污型社会建设，加快河湖水库连通工程建设，加强饮用水水源地保护，加大地下水保护力度，强化水功能区监督管理，推动水土保持生态建设，开展河湖健康评估和综合治理。

3.4 推进水利信息化和科技创新体系建设

推进智慧化水利工程建设，加强水利科技创新、应用和推广，大力推进水文化建设。

3.5 深化水利改革措施

以建立有利于水利科学发展的体制机制为目标，全面深化水利改革，重点在水行政管理职能转变，水资源管理体制，水权制度和水价机制，水利投入稳定增长机制，水利工程建设与管理，水生态文明建，河湖管理和水利基层服务体系等领域和环节，深入开展八大改革攻坚，务求取得决定性成果，建成体制健全、机制顺畅、法治完善的现代水利治理体系。

4 结 语

目前发达国家都已经基本上完成了水利现代化建设，中国的部分省份及地区也在搞试点、求创新，在水利发展中积极开展理论研究与实践探索。要实现我国水利现代化在100年时间(1950～2050年)达到中等发达国家水平的发展计划，一方面要分析国外水利现代化建设主要特点，总结国内外水利现代化经验并加以借鉴。另一方面要以水利现代化统领水利全局工作，通过规划顶层设计现代水利发展，以改革促进现代水利发展，以科技创新驱动现代水利发展，不断加大水利投入的力度，大力推进水利现代化试点。