域外环境公益诉讼制度及其对我国的启示

解文敏

(河海大学法学院，南京 210098)

前 言

自2007年贵阳、云南等地建立环境法庭开始，我国环境公益诉讼经历了从试点先行、到立法确立再到全国推行的过程，目前我国环境民事公益诉讼已经发展地较为完善[1]。与此相对，我国环境行政公益诉讼起步较晚，制度也不够完善。受实用主义的影响，我国环境公益诉讼中司法权较为能动，司法实践中，法院常常占据主导地位，行政机关成为辅助者，协助配合法院处理案件。这就导致了环境公益保护上行政权与司法权分工模糊，司法权超越其职能范畴，介入到行政权领域。另外，虽然最高人民法院的相关司法解释突破了原有的“无损害无救济”理念，但司法实践中诉讼的提起对象仍然主要是造成实际环境损害的行为，环境公益诉讼的功能更偏向于环境公益损害的事后救济。救济方式上，根据《环境保护法》规定，环境污染者或破坏者依据《侵权责任法》相关规定承担责任，实践中，环境公益诉讼救济方式多为要求环境污染者或破坏者支付环境损害赔偿金。这表明我国环境民事公益诉讼被纳入到侵权法的范畴，损害赔偿遵循民事损害赔偿的原则。环境公益诉讼当前的发展模式和功能定位不仅使其在理论上遭受诸多学者的批评，也使其在实践中遇到诸多困难。下文通过研究法律制度较为成熟的域外国家立法和实践情况并总结经验为我国环境公益诉讼结构和功能的完善提供几点启示。

1 美国环境公益诉讼制度

环境公益诉讼在美国又被称为环境公民诉讼，是世界环境公益诉讼制度开山鼻祖。上世纪中期，随着不断加剧的环境问题而爆发的多起环境运动让美国政府意识到需要赋予公民对环境管理的监督权，让民众参与到环境公益保护中。1970年，美国参议院在《清洁空气法》修正案中加入了公民诉讼条款，确立了环境公民诉讼制度。根据该法规定，“任何人”有权代表自己对任何人(包括合众国、联邦环保局和其他相关政府机构)提起诉讼，有关联邦法院必须受理而不论纠纷涉及的金额和当事人的公民籍[2]。此后颁布的多部联邦环境保护法律均规定了公民诉讼条款，包括《海洋倾废法》《噪声控制法》《安全饮用水法》等。

立法上，公民诉讼条款中对原告资格采用了“任何人”这一表述，但司法上法院并未采用这一规定，而是依据美国宪法的“起诉资格”原则来认定原告诉讼资格。据这一规则，公民诉讼的原告需要与纠纷具有真实利益关系，原告须表明其受到的事实损害，损害与被告行为的因果关系以及法院判决能补救其损害等[3]。虽然公民诉讼的原告须与案件有利益关系，但诉讼目的不是为了个人而是为了督促政府保护环境公益[4]。因此环境公民诉讼属于公益诉讼而非私益诉讼。

美国环境公民诉讼依据被告的不同可分为两种，一种是以排污企业为被告，要求企业遵守环境法律相关规定，适用于只需要法院对简单、客观的法律要求进行判断的情形，对于技术性较强，需要法院对行政机关的专业判断重新评估的情形则不适用；另一种是以行政机关为被告，要求行政机关履行相应的环境管理职责。在法律救济上，主要有罚款和禁止令两种方式。禁止令又称强制令，是由法院发布的关于执行环保法律规定的污染物排放标准、许可证或者其他环境管理要求的命令[5]。禁止令是美国环境公民诉讼中最早规定，也是最常用的一种救济方式。罚款又称为民事罚款，在最早确立公民诉讼的《清洁空气法》中并没有关于民事罚款的规定。后来，《清洁水法》《资源保护和再生法》等环境法律加入了罚款这一规定，但其适用范围较窄，只有少数环境法律规定了这一救济方式。另外，罚款仅适用于以企业为被告提起的公民诉讼，不适用于行政机关。

美国在司法对行政审查上采用“穷尽行政救济”原则，当事人需要在穷尽一切行政手段皆无法保障利益的情况下才能提起诉讼通过司法途径救济权益。这一原则在环境公民诉讼制度中也有所体现，美国公民诉讼规定了两个前置程序，第一个是诉前通知程序，即公民在诉讼提起前需要以书面形式通知违法企业和行政机关，并且在通知到达之日起60日或90日(具体根据法律规定)后才能提起诉讼。这一程序存在例外情形，即出现紧急情况时可不经过诉前通知程序直接起诉。第二个程序是政府执法优先程序，是指在诉前通知期间，若行政机关已经采取对污染行为者提起诉讼或对其进行相应处分等措施制止违法行为、纠正自身过错，那么公民诉讼就不能提起。

2 日本环境公益诉讼制度

上世纪五六十年代日本的环境问题十分严重，一度被称为“公害列岛”，尤其是四大公害诉讼的出现，促进了日本环境立法的发展。最初，公害纠纷的解决途径主要是提起民事诉讼，处理结果多为民事赔偿，但这种救济方式属于事后救济，具有一定局限性，公害事件仍然层出不穷，政府意识到预防公害发生才能从源头上解决公害问题。因此，环境立法朝着公害控制的方向发展，形成了一整套的公害法体系。在这种制度建设下，日本的环境公益诉讼集中于行政诉讼，其环境公益诉讼某种程度上指的就是环境行政公益诉讼。

日本的环境行政公益诉讼制度并没有单独规定在环境法中，而是参照行政诉讼法相关规定。日本行政公益诉讼称为“民众诉讼”，由行政诉讼法规定。根据《行政事件诉讼法》第5条，民众诉讼是一种行为诉讼，通过司法途径纠正政府和行政机关的违法行政行为和不作为，这一诉讼类型是为了保障国家公共利益而设置的。

日本环境公益诉讼主要有撤销诉讼、课以义务诉讼、国家赔偿诉讼和居民诉讼四种类型。受“撤销诉讼中心主义”传统观念影响，日本学界认为撤销诉讼反映了行政诉讼的本质特征，在行政诉讼的类型中居于首要地位，这一观念在日本《行政案件诉讼法》中得到充分体现[6]。因此，撤销诉讼是日本环境行政公益诉讼中最常见的一种类型。撤销诉讼指的是对于行政机关或者行使相关公权力的机构作出的行政处分，主张该行政处分违法并请求取消该处分的行政诉讼[7]。由此可见，在日本环境行政公益诉讼中，最常见的法律救济方式是判决撤销该行政机关的处分及其他行使公权力的行为。

日本环境公益诉讼诉前程序主要体现在居民诉讼中。根据日本《地方自治法》的相关规定，居民认为行政机关的行政行为造成或可能造成环境公共利益损害时，不能直接提起诉讼，而是要告知监察委员会，请求监察委员会进行审查并采取一定措施，若监察委员会及时采取措施，纠正行政机关不当的行政行为，达到了维护环境公益的效果，居民就无法提起公益诉讼。

3 德国环境公益诉讼制度

德国的环境公益诉讼指的是环境团体诉讼。德国最早确立团体诉讼是1896年在《反不正当竞争法》中赋予手工业协会诉权。到20世纪70年代，德国经济法上的团体诉讼制度已较为成熟，艾卡德·雷宾德教授提出将其引入环境保护领域，赋予环境保护团体针对行政机关的环境管理行为提起行政诉讼的权利。1979年，不来梅州率先确立了环境团体诉讼制度，随后有多州效仿。德国联邦一直到2002年才在《自然保护法》中赋予环境团体行政公益诉权，标志着环境公益诉讼制度在联邦层面的正式建立。《联邦自然保护法》第64条规定了：若行政机关的行政决定涉及被认可的环境团体组织章程规定的活动范围，并且该行政决定违反该法条文、以该法为基础新制定的条文或已生效条文、各州自然保护法或其他以环境保护和景观管理利益保护为宗旨的法令条文，环境团体可以对其提起行政诉讼[8]。

德国对环境团体提起公益诉讼采取谨慎态度，只有行政诉讼。在环境团体诉讼中，环保团体不能直接对环境污染或破坏的责任人提起诉讼，只能起诉行政机关，请求法院撤销行政机关的相关行政决定或者判决行政机关履行义务。由此可见，德国的环境公益诉讼属于环境行政公益诉讼，限缩在公法体系范畴。2007年德国颁布了《环境损害预防及恢复法》，该法第11条规定环境保护团体可以针对行政机关的行政决定或不作为提起诉讼，请求政府要求违法者或责任人恢复或者采取适当方式恢复生态环境，在此之前，环境团体不能起诉行政机关请求法院判决政府命令环境污染或破坏责任人履行环境恢复义务[9]。

德国对环境团体提起环境公益诉讼设置了一系列限制，主要体现在环境团体诉讼的起诉条件上。首先，德国《联邦自然保护法》规定了两个条件，第一点是被诉行政机关的决定或不作为所涉及问题属于该组织活动范围。第二点是环境团体对起诉事项的前期参与情况，若该团体在前期没有对行政机关的行政决定或企业的违法行为提出过反对意见，就没有起诉资格。《环境损害预防及恢复法》在此基础上又增加了一个条件，环境团体请求行政机关撤销有关环境的行政决定，或者是对于不作为的行政机关请求期履行环境监管义务，若行政机关90日内没有采取相关措施，才可以该行政机关为被告提起诉讼。德国环境团体诉讼的前置程序相较于其他国家更为严格。允许环境团体在行政决定做出前参与到环境事项之中是德国环境公益诉讼诉前程序的一大特色，也是参与原则的体现。

4 域外环境公益诉讼制度对我国的启示

4.1 环境治理应优先环境行政执法

现代社会，环境问题是一个突出的社会公共问题，由于涉及多领域知识，因此常具有专业性、综合性、复杂性、科技性、多样性等特点。环境民事公益诉讼常常涉及环境公益损害的认定问题，需要耗费大量人力、财力。为解决这一问题，我国在其制度设计上强化和扩张了司法权，导致了环境行政与环境司法职权界定模糊，司法权介入到行政权领域。

环境行政具有以下特点：首先是灵活性，行政机关解决环境问题具有多种方式，手段更加灵活；其次是普遍性，环境行政是一种管理权，所适用的规则可重复适用，可以批量化解决具有共性的环境污染和破坏问题；再次是专业性，环境行政享有更丰富的资源，拥有更多的专家和技术支持，可以更加有效地处理各类复杂、专业的环境问题。另外，行政机关跟污染企业的接触更多，更容易掌握相关资料，对于环境公益损害的具体情形更为了解。

而司法审判有不同的特点，第一是被动性，即所谓的“不告不理”；第二是个案性，司法审判着眼于个案裁量，无法形成可普遍适用的一般规则；第三是滞后性，司法审判发生在纠纷出现之后，对于问题的解决具有滞后性。同时，有限的司法资源也很难满足环境公益损害问题对于成本和技术的高要求，特别是一些复杂的、重大的环境污染案件。

行政权与司法权的上述特点决定了行政权能更好地解决环境问题，司法机关无法代替行政机关成为环境公益的首要管理者和保护者。

研究域外行政权与司法权关系的发展历程，可以发现一个规律，行政权与司法权关系发展的趋势是行政权进一步扩大，从确保国家经济发展转向对社会公共利益的保护，而司法权采取能动主义立场，严格把控行政机关的行政行为。美国、日本、德国都对相关主体提起环境公益诉讼设置了一系列限制条件，除了防止滥诉这一原因外，更重要的是为了尊重行政机关对公共环境的治理权，保证行政执法优先。因此，在环境治理中，应当以行政权为优先，无论是进行公共决策和监管、确保公众参与还是利益权衡，首先都应当在行政权的权限范围之内来解决[10]。

4.2 明确环境公益诉讼的功能定位

首先，应当强调的是环境公益诉讼的预防性功能而非补偿性功能。环境公益诉讼包括预防性救济功能和补偿性救济功能。环境公益诉讼的预防性救济，是指为了预防生态环境损害的发生，对环境损害行为或存在环境损害之虞的行为进行阻却而提供的司法救济[11]。环境公益诉讼的预防性功能体现在诉讼的提起不要求产生实际损害，当污染环境、破坏生态的行为有对生态环境造成损害的可能时，法律授权的机关和组织就可以通过提起诉讼救济环境公益。当前司法实践中，主要是针对已经造成的生态损害提起的公益诉讼，裁判选择的责任承担方式也主要是赔偿损失。这主要体现的是环境公益诉讼的补偿性救济功能，赔偿损失作为一种事后救济手段，很难起到事前预防的作用。

环境污染、生态破坏等问题一旦产生就就难控制，环境违法行为对生态环境造成的损害往往是不可逆的，难以通过事后的补救使生态环境恢复原状。因此，环境公益诉讼的价值定位不能仅仅局限于生态环境损害的事后救济，应当明确其预防性功能，以风险预防为目标，针对可能造成环境公益损害的违法行为采取救济。

其次，应将环境公益诉讼的定位界定为行政执法的补充。美国、日本、德国都将行政执法作为环境管理的主导手段，将环境公益诉讼作为补充和辅助手段。在环境公益诉讼中，对于行政机关的起诉主要是由于行政机关的怠于履行职责或者不当履行职责的行为对环境公益造成损害或者可能造成损害，设置环境公益诉讼的目的主要是为了监督行政权的实施而不是代替行政权。例如上述几个国家在环境公益诉讼中设置的前置程序，虽然具体规定各不相同，但是都出于相同的立法目的，一方面是避免滥诉行为，另一方面是尽量让公民和社会团体在行政执法中提出意见，在行政执法环节解决问题。可以看出，这些发达国家在环境公益问题上优先考虑行政手段，在穷尽行政救济之后才考虑司法救济手段。

环境公益诉讼作为国家生态环境保护体系中的一部分，是为弥补行政机关环境治理不足而设立的一项制度，其应当定位于环境行政执法的补充制度。环境公益诉讼与环境行政执法应是“互补”与“监督”关系，在环境行政执法出现漏洞时发挥作用，从而最大化地保护环境公益。

4.3 进一步完善环境行政公益诉讼制度

既然将环境公益诉讼定位为环境行政执法的补充，那么完善健全我国的环境行政公益诉讼制度就是当务之急。环境行政公益诉讼的起诉对象是被授予环境管理职权的行政机关的违法行为或不作为，通过纠正行政机关的不当行政来保护环境公益。

纵观我国制度现状，环境民事公益诉讼制度确立更早，制度更加健全，环境行政公益诉讼则起步较晚，制度也还很不完备。在环境民事公益诉讼中，法院成为环境公益损害问题处理的主导机构，行政机关却成了旁观者或者是协助者。这显然不符合环境司法与环境行政关系的应有模式，与环境公益诉讼制度的预防性功能和作为环境行政执法补充制度的功能定位也大相径庭。

首先，根据我国宪法和法律的相关规定，政府基本职责的其中一项就是维护国家和社会的公共利益，环境公益当属其中，政府是环境保护的首要责任人[12]。人民授权政府代表人民管理公共事务，政府拥有的环境管理权实际上来自人民的授权，因此应当受到人民的监督，人民有权对其行政违法行为或不作为提出异议，环境行政公益诉讼就是人民监督权的有力保障。其次，“风险社会”模式下，行政权进一步扩大，职责转向对国家和社会公共利益的保护，而司法权采取能动主义立场，通过严格审查和把控行政机关的行政行为来维护社会公共利益。环境行政公益诉讼的价值定位正符合行政权与司法权关系的这一模式。另外，我国政府有其自身的特殊性，即行政权较大，强大的行政权是一把双刃剑，一方面可以大大提高行政机关管理公共事务的效率，而另一方面，如果行政权得不到有效监督将对国家和社会公共利益造成巨大威胁。环境行政公益诉讼能够实现司法权对行政权的监督，纠正行政机关违法行政或不作为。

可见，建立和完善环境行政公益诉讼是促进环境公益保护的重要一环。立法上，应当加强环境行政公益诉讼制度立法，进一步细化相关规定，使其更具有操作性；司法上，也应当积极推行环境行政公益诉讼，促使环保部门严格履行环境保护与治理职责，积极维护国家和社会的环境公共利益。

5 结 语

通过对域外环境公益诉讼的研究发现，不论是英美法系的美国还是大陆法系的日本、德国，虽然他们的规定各有不同，但都将环境公益诉讼定位于环境行政执法的补充，是为弥补行政执法不足而设置的制度。尤其是大陆法系的日本、德国，环境公益诉讼更是限定于环境行政公益诉讼，建立在公法体系之下。域外环境公益诉讼在结构和功能上与我国存在较大差别。当前，我国环境公益诉讼的功能定位和发展模式遭到了学术界许多学者的批评，在实践中也遇到很多问题。因此，希望通过比较和总结域外环境公益诉讼制度得出的这几点启示能为我国环境公益诉讼的未来发展提供一些帮助，促进我国环境公益保护制度的完善。