四川省“十四五”生态环境监测规划的研究

余 恒,史 箴,黄 玲

(四川省生态环境监测总站,成都 610091)

前 言

“十三五”是我国生态文明体制改革的大时代，带给环境监测工作的冲击是巨大的。2015年,国务院印发《生态文明体制改革总体方案》正式开启了生态文明体制改革，同年印发《生态环境监测网络建设方案》开启了生态环境监测发展的新篇章。随后下发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》为生态环境监测发展奠定了坚石。至此，我国生态环境监测管理和制度体系的“四梁八柱”已成型。生态环境监测是生态环境保护的基础性工作，是生态环境管理的“顶梁柱”。2020年4月，生态环境部印发了《关于推进生态环境监测体系与监测能力现代化的若干意见》，对于进一步提升生态环境监测“顶梁柱”支撑能力提出了明确的要求。

2020年是“十三五”的收官年，我省“十三五”环境保护主要指标[1]已全面实现，环保工作是完美收官。“十四五”期间，环保工作如何在“十三五”的硕果基础上有所突破，环境监测工作又如何做好支撑能力，都是需要认真研究的。本文从形势需求分析，以国家环境监测的顶层设计为蓝本，在分析四川省生态环境监测存在问题的基础上，从体制、技术等方面开展相关研究，提出 “十四五”生态环境监测规划建议和重点工作。

1 “十三五”成效

“十三五”期间，全省生态环境监测系统坚定以习近平生态文明思想为指导，坚持环境监测为环境管理服务、为公众服务的原则，积极提升监测水平，强化监测质量，在全力支撑打好污染防治攻坚战和推动生态环境质量持续改善上取得了巨大的成绩。

1.1 环境监测网络不断完善

2019年，四川省生态环境厅会同发改、财政、自然资源、住建、水利、农业农村、林草、卫生健康、气象等九部门编制完成了《四川省生态环境监测网络建设规划(2019-2020年)》并联合印发实施。部门协作机制正式在四川省启动、运转，同时将分散在其他省级部门的国、省、市、县四级管理的监测点位统筹为一个网络，按大气、水、土壤、声、辐射、生态、污染源等要素在全省范围共布设监测点位27 853个，相比2015年增加了30%，实现全省基本覆盖，要素基本完整。

1.2 运转效能明显提高

深化生态环境监测改革，按照“谁考核、谁监测”的原则，全面上收省级空气和地表水环境质量监测事权，从体制机制上有效预防不当干预，保证了环境监测与评价的独立、客观、公正。积极推进政府购买监测服务，鼓励社会监测机构参与自动监测站运行维护、手工监测采样测试、质量控制抽测抽查等工作，形成多元化监测服务供给格局。

1.3 环境监测能力水平大度提升

全省已建生态环境监测站163个,其中省级站2个，市(州)级站27个，县级站134个，监测人员约4 600人左右，中、高级技术职称人员约占50%；全省省级站监测用房面积平均达到14 000 m2，市(州)级站监测用房面积平均达到3 662 m2，县级站监测用房面积平均达到1 388 m2；全省拥有各类监测分析仪器设备近3万台(套)。目前，省总站、21个市(州)监测站均已具备开展常规环境质量监测、污染源监测等能力，18个市(州)具备常规或基本辐射环境监测能力。另有各行业及社会监测机构约300家，监测人员约10 000人。在2019年第二届全国生态环境监测专业技术人员大比武中，四川省取得全国第六名。

1.4 环境监测决策支撑能力明显提高

深入开展空气、水、土壤、生态状况、辐射、噪声等要素环境质量综合分析，及时编制各类监测报告和信息产品，不断深化对考核排名、污染解析、预警应急、监督执法、辐射安全监管的技术支撑。完善污染源监测技术体系，组织开展重点行业自行监测质量专项检查及抽测，切实为环保督察和环境执法提供依据。组织开展《四川省水污染物排放标准执行情况评估及对策研究》等 40 余项环保科研项目，各项科研成果为全省污染防治八大战役攻坚任务的完成奠定了坚实基础。

1.5 环境监测服务水平明显提高

每年发布《四川省生态环境状况公报》，定期发布环境质量报告书，生态环境厅网站公布水、气、声等各类环境质量和污染源监测信息。四川电视台每日播报省控城市环境空气质量状况和预报信息，为市民提供“四川空气”手机客户端查询。开发“水环境自动监测监控预报预警系统APP”和“空气质量测管协同APP”，为全省监测系统业务管理、水气环境风险预警和污染防治管理提供有力的技术支撑。全面放开服务性监测市场，满足公众和企事业单位对监测服务的个性化需求。

2 问题分析

“十三五”期间，环境监测做出了巨大的成绩，但也存在诸多问题与短板。新的形势需求带来的新问题。

2.1 新形势下监测管理机制不健全

党的十八届五中全会明确提出实行环保垂改，推动解决以块为主生态环境管理体制存在的突出问题[2]，也是落实生态文明建设和绿色发展要求的新举措。监测垂改后，各市(州)生态环境监测站及四个市辐射站统一上收为省生态环境厅直接管理的公益一类事业单位，编制、人员、经费保障等由省级负责；各县(市、区)生态环境监测站统一上收到各市(州)生态环境局管理[3-4]。新体制对应新机制，需要进一步明晰各方的职责任务、完善管理制度，确保垂改后运行机制高效协调，监测效能整体提高。

2.2 新任务下生态环境监测能力不足

2018年，根据机改的实施，四川省生态环境厅整合了相关省直部门的生态环境保护职责，实现了我省生态环境监管的“四个打通”：一是打通地上和地下，将自然资源厅的监督防止地下水污染职责整合到生态环境厅；二是打通岸上和水里，将水利厅编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护的职责整合到生态环境厅；三是打通城市和农村，将农业农村厅监督指导农业面源污染治理的职责整合到生态环境厅；四是打通一氧化碳和二氧化碳，将发改部门应对气候变化和减排的职责整合到生态环境厅[5]。“四个打通”伴随污染防治攻坚战向纵深推进，生态环境监测工作也面临严峻形势和诸多挑战。各地监测机构能力不平衡，技术水平差异较大，80%以上市级站不具备VOCs和土壤全分析能力，普遍缺少地下水现场采样设备，60%实验室仪器设备使用年限超过8年，不能满足新技术新标准要求，运用无人机、走航车等科技手段水平不够，水生生态监测、遥感监测能力、地下水监测能力等欠缺。

2.3 新要求下生态环境监测产品单调

现有“空天地”大气环境数据综合分析和诊断能力严重不足，无法多层次、多角度实时准确反应省内各地区环境空气质量现状与发展态势。水环境信息系统除省级层面，其他市级不具备辖区内重点流域预警预报和污染源溯源成因分析能力。省市县三级监测数据共享不足，尚未形成综合、关联分析类的数据产品，数据挖掘深度不够，难以支撑环境形势综合研判、环境政策措施制定、环境风险预测预警、重点工作会商评估等生态环境综合治理科学化决策。

2.4 新期待下生态环境监测适应度不高

公众对健康环境和优美生态的迫切需求与日俱增，对进一步扩大和丰富环境监测信息公开、宣传引导、公众监督的内容、渠道、形式等提出更高、更精细的要求；对进一步加强细颗粒物、超细颗粒物、有毒有害污染物、持久性有机污染物、环境激素、放射性物质等与人体健康密切相关指标的监测与评估提出更多诉求；对有效防范生态环境风险、提升突发环境事件应急监测响应时效提出更高期待。

3 “十四五”监测规划构想

3.1 构想建议

3.1.1 创新“条块结合”，完善生态环境监测制度政策

鉴于垂直管理系统既有地域宽广、分支众多的特点，又有业务复杂、管理难的特点，一套合理的运转机制显得犹为重要。生态环境监测制度的制定必须条块结合才能发挥最佳效果。从“条”角度来说，垂直管理系统上级单位必须对各下级单位的人事、财务、业务等进行强有力的事前计划、事中监控、事后分析。从“块”角度来说，垂直管理系统中下级单位依旧需要服务于当地政府部门。在垂改过程中，业务是最容易理顺的，其运行基本上脱离同级政府的行政管理框架，但是不脱离服务当地政府的职责。而人事和财务相对复杂，搞得不好就会面临“两头管”，两头都管不好的局面，导致垂管系统面临着种种困惑，影响工作人员的能动性和积极性。因此，只有“条块结合”制定相关政策，才能保障工作有效协同。

3.1.2 推行“队站合一”，加强执法能力

现阶段基层执法队伍职责与能力不匹配，主要原因是人员不够，执法能力受限。原县级环境监测机构同样存在类似的问题，人员在单位有编但长期借调环保局或综合执法大队，有设备无人操作，监测任务全部采取购买服务形式完成，形成监测能力严重下降的死循环。

国家从2018年底提出探索县区级“局队合一”模式到2021年提出县区级“局队站合一”模式[6-7]，说明生态环保综合执法改革一直在推进、摸索。结合中办发[2016]63号文中提及“现有县级环境监测机构主要职能调整为执法监测”和环办监测[2020]9号文中提出“探索实行监测人员持有执法证、执法人员持有现场监测上岗证”[8]，我们提出“队站合一”模式。综合执法和执法监测都是技术工作，两者结合最大优点互相弥补不足、能力建设不重复，同时提升监测与执法工作效率。

3.1.3 优化监测网络，完善生态质量评价体系

生态环境质量的改善通过定量方式体现是最直接的，因此合理布设监测点位获得数据再统计分析是很重要的。“十四五”期间以“环境质量监测”“追因溯源监测”“生态质量监测”三大体系为根本，采取“一断面多属性”“一站点多功能”的方式实现监测网络的建设，实现最大监测效能。监测点位布设从均质化、规模化扩张向差异化、综合化布局转变，减少部分长期稳定达标的监测点位或监测指标，同时融合高精度、全方位、短周期卫星遥感监测和多类型、多层次、多指标地面调查监测的生态质量监测，构建现代生态环境智慧监测网络的建设,推动监测网络“规模化”向“高质量”跨越。

同时，结合人民群众的感官，从主观角度来反映生态环境质量的改善，这就是“十四五”期间需着力推广的生态质量评价体系。早在上个世纪末，“莱茵河2000行动计划”中“让大马哈鱼的回到莱茵河”作为治理河水污染最后要达到的目标[9-10]。通过生态系统的健康状态评估和生态完整性评估反映生活环境质量提高，是“理性”和“感性”最佳相结合，与群众感受和认识一致性更高。

3.1.4 开发科技监测手段，搭建监测技术创新平台

解决复杂的环境问题、防治环境污染、防范环境风险等需要新的理论、方法、技术作为指导应对生态环境形势的变化，生态环境监测就是推进生态环境治理能力现代化的重要支撑[11]。产业政策可以说是环保创新的主要推动力之一，随着“产学研企政”结合模式的提出，可以形成完整的科技创新链条[12]。针对环境监测快速响应且数据准确的要求，监测技术就需要不断探索、创新，紧跟国内外监测技术发展前沿，由此创造更多更先进的监测手段，这样可以减少人力，又提高了工作效率。监测技术创新同时也迫切需要配套标准出台，才能确保实施。因此，建议搭建一个环境监测技术创新平台，通过平台汇聚各类服务和资源，推动跨领域跨行业协同创新与联合攻关，发挥集群效应。

3.1.5 全员参与，拓展监测领域

按照四川省政府政务云建设要求，建设全省生态环境监测大数据平台，有效集成各种分散、异构数据，实现全域生态环境监测数据资源整合集中管理和动态更新及综合分析，围绕政府和公众关注的环保热点问题为管理部门提供及时有效的监测数据产品，为政府决策和环境管理提供依据。建立全媒体发布渠道，供公众查阅，及时回应公众关切点，加强生态环境监测科普宣传，正确引导舆论，保障公众知情权、参与权、监督权。

为了实现四川省“四个打通”，积极弥补我省环保系统的弱项，如水生态监测、遥感监测、地下水监测等。我们可以通过以下几种方式在公平公正原则下，整合环境监测资源，积极培育服务型监测市场，达到拓展完善监测领域的目的：一是提升自身监测能力，二是与从事这类监测的科研院所或者其他专业单位合作，三是社会环境监测力量共同参与。

3.2 重点任务

坚持以问题为导向，注重要素统筹和重点突出，找差距、补短板、强弱项，切实解决监测突出问题，全面提升四川省的监测能力。

3.2.1 健全环境质量监测感知网络

环境空气质量监测方面，综合考虑空气质量达标情况、城市建成区面积、人口密度等因素，按照“科学延续、分类施策”的原则，优化调整城市空气质量监测站点。分批在全省除三州外18个地级城市各选1点建设大气复合污染和颗粒物组份自动监测站，同时在全省重点化工园区和涉重金属重点工业园区(集中区)各选择10个分别建设大气复合污染自动监测站和特征重金属指标自动监测站，用于深入分析不同尺度、不同地区的大气污染成因。另外，在建成的站点适当选择增加温室气体监测，实现“一站点多功能”的大气环境监测网络。

地表水环境质量监测方面，通过精简、整合“十四五”国控断面和“十三五”省控断面、重点生态功能区地表水断面和水功能区断面，查缺补漏，形成“一点多属性”的四川省地表水环境监测网络。根据长期水质监测数据统计分析，利用SPSS 软件的主成分分析，优化手工监测指标[13]，拓展特征指标的自动监测项目，实现主要指标实时监测、特征指标动态监测、基础指标监控监测的有机结合。在省界、重点流域交界增加重金属、有机物、生态等水质自动监测指标，实现基础指标和特征指标“双结合”评价。

土壤环境质量监测方面，以说清土壤环境本底与环境的现状和变化趋势为目的，依托国家和省级现有土壤环境质量例行监测网络和全国农用地、企业用地土壤污染状况详查成果，设置背景点和基础点监测，网格化覆盖四川省主要土地利用类型和土壤类型，开展长期、稳定监测。以基本农田集中区、集中式饮用水水源地、重点工业园区、重点工矿企业、固体废物集中处置场、规模化畜禽养殖场及周边土地等为重点关注风险区域设置风险监控点位，增加特征污染物监测项目，为精准识别和管控土壤污染源提供数据支撑。

3.2.2 完善环境管理制度体系

“十四五”期间，四川省将全面步入“垂改”运行期，完善法规制度体系，确保监测管理依法行政、监测工作依法开展。在垂直管理系统中“人财物”三大要素需要制定相应的制度来实现整个系统流畅运转。业务管理方面，首先明确省市监测事权，统筹部署全省生态环境监测工作，规范各级监测机构工作程序，其次建立全省统一的各环境要素的监测点位管理、数据传输、发布等技术体系，同时配套出台全省环境监测管理办法、生态环境监测网络规划与管理办法等。资金方面，首先工作经费是分级财政部门保障，其次是人员收入必须考虑到监测机构所在地的政策导向，按照监测事权分级考核，纳入当地的绩效目标考核管理，同时配套出台全省环境监测绩效考核与管理办法等制度。资产方面，首先分级划分资产，其次制定仪器设备配置、管理制度，如政采管理制度。

3.2.3 创新生态质量评价体系

拓展生态环境监测评价体系，创新与公众感官一致的评价指标。比如水质监测方面，按照“有河有水、有鱼有草、人水和谐”的要求，选择一个流域或一个湖库试点开展水生生物完整性监测，尝试建立符合流域或湖库特征的水生态监测指标与评价方法，甚至可以设置某一水生生物或者恢复游泳水段来反映水质变化。2016年在杭州举办G20峰会，期间就以“G20蓝”来评价空气质量，与人民群众感官贴切。近年来成都空气质量改善不少，在成都市区肉眼可以看到百里之外的西岭雪山，那么选择“雪山兰”天数变化来评价空气质量变化未尝不可。

3.2.4 合力提升执法监测效能

选择部分区(县)试点县级监测站和执法大队整合，采取事业单位编制，归市生态环境局统一管理。执法和执法监测都是技术工作，两者结合弥补不足，能力建设不重复，同时提升监测能力与执法工作效率。按照《关于加强生态环境保护综合行政执法队伍建设的实施意见》[14]的要求，从机构规范化、装备现代化、队伍专业化、管理制度化建设一支既能监测、又能执法的综合技术队伍。

3.2.5 强化环境监测数据智慧应用

建设生态环境全景决策系统，实现生态环境监测数据分析成果“一张图”可视化应用。切实践行“监测为民、为民监测”要求，搭建亲民、便民、惠民的生态环境信息可视化展示窗口，广泛拓展群众关心的、与生活息息相关的监测信息，运用人工智能、人机交互、虚拟现实、可视化等技术，丰富创新可视化的展示模式，为社会公众提供更加人性化、更加友好的监测信息产品。

4 结 论

“十四五”期间，深刻认识新时代生态环境监测面临的形势，明确生态环境监测“支撑、引领、服务”的基本定位，全面推进生态环境监测体系与监测能力现代化是我们奋斗的目标。加强依法制定的配套政策之间的一致性，并做到相互衔接是保障体制畅通的基本要求[15]。同时不断创新治理、监测等技术，提高精准治污水平，不断拓展监测领域。最终服务于人民群众，让大家真正感受到“有河有水，有鱼有草”的和谐生态环境。政府主导、部门协同、社会参与、公众监督的监测新格局基本形成，为实现“美丽四川”建设目标奠定基础。