美国国家治理系统性困境的主要体现、关联机理与演化逻辑

卜永光

摘  要：国家治理是人类政治实践中最为重要和宏大的主题。在新冠肺炎疫情肆虐背景下举行的2020年美国大选，因其特殊的时代背景、复杂激烈的两党对峙、夹杂裹挟的诸多议题、对美国政治造成的深刻影响等因素，成为观察美国国家治理状况的特殊样本。2020年美国大选暴露出美国政治和社会领域的诸多弊病。“民主失灵说”“政治极化说”“身份政治说”“后真相时代说”“政治代际逆向演化说”等既有解释，分别从特定角度对美国国家治理困境进行了分析。2020年美国大选凸显美国国家治理面临由经济分化、社会分裂、文化冲突、政治极化交织而成的系统性困境。美国国家治理系统性困境体现出两种恶性循环机制的形成和交互演化。一是政治、社会这两个“显性基因”与经济、文化这两个“隐性基因”关联互动，造成其国家治理生态失衡，形成一种恶性循环机制。二是“国家治理生态失衡—国家治理效能降低—国内焦虑”之间相互作用形成另一种恶性循环机制。美国国家治理困境由于内在关联机理和固有演化逻辑，难以因拜登的上台而消除。美国国家治理困境的理论镜鉴在于，提升国家治理能力要有效回应宏观环境变迁和民生诉求，特别是要有效防止国家治理陷入上述两种恶性循环机制。当代中国选择、建立和施行适合国情的国家制度和治理体系，确立了人民为本、和谐高效、安全稳定的治理生态。要坚定不移地走中国特色社会主义民主政治发展道路，不断展现“中国之制”新境界、开辟“中国之治”新效能。

关键词：美国大选;国家治理;治理困境;治理生态;国家能力;政治极化

中图分类号：D771.2  文献标识码：A  文章编号：2096-3378（2021）01-0077-14

2020年美国大选的投票人数达到创历史纪录的近1.6亿。拜登逾8 000万张和特朗普约7 300万张的普选票，分别创下当选总统和败选总统候选人的最高得票纪录。67%左右的投票率在西方一些国家不算高，但创下了100余年来美国大选的历史新高。数据背后，此次大选又堪称美国200余年选举历史上最富戏剧性和冲突性的一次。它夹杂并裹挟着疫情应对、经济分化、种族分裂、价值观冲突等美国国内主要问题，折射出美国正面临日益严重的政治困局、社会僵局与治理困境。美国国家治理困境的体现、原因与演化问题，在国际社会新形势和人类社会治理新背景下值得深入讨论。

一、观察美国国家治理状况的2020年大选样本

国家治理是人类政治实践中最为重要和宏大的主题。探究国家治乱兴衰背后的深层动因，一直是政治思想史的重要主题。从政治学视角关注这一宏大主题，需要借助合适的样本加强现代国家治理的国别研究。美国是这项研究议程中需要重点关注的国家。2020年美国大选发生于世界政治与美国政治急剧变迁之际，对于美国国家治理的宏观变迁具有历史节点性意义。因其疫情背景、过程曲折复杂、党争和选民对峙空前激烈等原因，2020年美国大选在广泛的议题空间折射出美国国家治理领域的诸多深层症结。以下特征使此次大选成为观察美国国家治理状况的特殊样本。

其一，选举背景的复杂程度罕见。一方面，新冠肺炎疫情全球大流行让世界百年未有之大变局加速演进。在世界进入动荡变革期的背景下，世界纷乱和大国冲突明显加剧，信任赤字、治理赤字更趋严重。另一方面，美国国内政治遭遇新变化，表现为疫情背景下出现百年未有的经济衰退、社会分裂和政治极化、国家认同危机[1]。2020年美国大选与历史性的新冠肺炎疫情交织，而美国又是疫情中感染人数最多的国家。2020年5月，黑人弗洛伊德之死暴露出美国国内面临的严重种族问题，其引发的大规模抗议浪潮也凸显着美国国内分裂的加剧。

其二，政党路线之争的激烈程度罕见。冷戰结束后，随着国际意识形态斗争趋缓和大众政治的发展，政党为吸引更多选民，较多强调自身的包容性，导致包括美国两大主流政党在内的政党路线趋同现象加剧。不过，从2020年美国大选初选阶段和大选日之前的早期竞争看，美国两党内部和两党之间都出现了激烈的路线之争。民主党候选人提名的竞争从多头并立的混战，演变为桑德斯与拜登两人之争。由于退出的候选人转而支持拜登，桑德斯逐渐落后，但其代表的民主社会主义仍然获得了千禧一代和工薪阶层的广泛支持。特朗普作为现任总统虽然相对顺利地赢得了党内提名，但围绕疫情应对等多个问题，共和党的内斗和对特朗普的批评趋向尖锐。两党完成党内提名后，拜登所代表的民主党主流路线与特朗普所代表的右翼民粹路线对峙，他们在诸多具体议题上完全不同的政策主张，标志着两党的路线之争发展到了新阶段。

其三，选举过程的波动幅度之大罕见。由于应对新冠肺炎疫情不力、美国经济衰退、种族冲突加剧等，特朗普与拜登的民调支持率差距在波动中呈扩大趋势，甚至一度达到10个百分点左右。受疫情影响，60%以上的投票以邮寄选票方式进行。这让计票工作变得更为复杂，并增加了舞弊的风险。2020年美国大选没有出现民调预测的“一边倒”态势，反而悬念丛生。大选日前后，选情扑朔迷离，实时计票阶段跌宕起伏，选举结果“难产”情况在美国选举史上也极为罕见。“选举日”最终演变成“选举周”甚至“选举月”。这虽有一些客观原因，但表明2016年美国大选开启的两党恶斗局面在此次大选中进一步加剧。

其四，选举胶着态势和结果确认之难罕见。特朗普最终得到的232张选举人票虽然与拜登得到的306张存在明显差距，但拜登的当选很难用“大胜”来形容，甚至可以说是“险胜”。在最为关键的威斯康星州、宾夕法尼亚州、佐治亚州以及亚利桑那州四个摇摆州，双方得票率都非常接近：在威斯康星州和宾夕法尼亚州，拜登领先特朗普不到1%，这两个州选举人票达到30张;在佐治亚州和亚利桑那州，拜登的优势只有0.3%，这两个州的选举人票达到27张。如果没有拜登在这四个摇摆州的“险胜”，特朗普将成功实现连任。计票结果公布后，失利的特朗普迟迟未承认败选，大选结果的确认一波三折。在投票日结束一月有余的2020年12月7日，德克萨斯州总检察长代表德州向联邦最高法院提起诉讼，称佐治亚州、密歇根州、宾夕法尼亚州和威斯康星州四个州存在改变投票规则、未能保障每个县被公平对待的违宪行为。德州的诉讼在2020年12月11日被联邦最高法院驳回。尽管如此，特朗普对选举存在“舞弊”的指责和司法诉讼经久未息。直到临近当选总统就职，还有不少人认为选举最终结果悬而未决。2021年1月6日，在美国国会参众两院举行联席会议确认拜登当选总统时，大批特朗普支持者暴力冲击美国国会大厦并引发骚乱。

其五，两党对峙之深罕见。2020年美国大选乱象的背后，是美国国内政治和社会的空前分裂。由于疫情影响，大选前的政策辩论只举行了两场。而在这仅有的两场辩论中，拜登和特朗普都自说自话，不断打断对方，难以对政策分歧进行有效讨论。整个辩论甚至还充斥着侮辱性语言，变成媒体所称的“大混战”。美国大选日两周之后的一项调查显示，给特朗普投票的选民中有88%认为拜登胜选是不合法的，有89%认为“选举舞弊”影响了大选结果[2]。

在1860年美国大选和林肯当选总统之际，美国也曾面临严重的国内分裂。但彼时的分裂主要围绕废奴这一单一议题，立场南北分明，国内政治派别和民众观点分化也相对简单明确。相比之下，当今美国的政治和社会分裂更为复杂，需要加以系统研究和总体性解释。

二、对美国国家治理困境的既有解释

如果说特朗普在2016年美国大选中胜出是一起“黑天鹅”事件，那么2020年美国大选中出现的两党恶斗和胶着对峙局面，则在很大程度上是一次“灰犀牛”事件。2020年美国大选中出现的种种乱象，都可以视为美国日益恶化的国家治理生态合乎逻辑的演化。围绕这两次大选以及它们反映的美国政治对抗与社会分裂加剧现象，国内外学界提出了诸多理论解释。相关研究多从特定角度进行分析。

（一）民主失灵说

在民粹主义和各种“杂乱反抗”兴起的时代背景下，西方民主遭遇历史性挑战，普遍出现运转不畅、决策乏力、民众支持率下降等共性问题。围绕“民主失灵”以及与之相关的“民主倒退”“民主衰退”“民主衰落”“民主回撤”等概念涌现出的大量讨论和研究，本身即对西方民主模式遭遇困境的反映。在涉及实践层面讨论时，美国作为西方民主的“代表”，往往是重要分析对象。特朗普的当选让关于西方民主的悲观情绪进一步升级。哈佛大学教授史蒂文·列维茨基和丹尼尔·齐布拉特合著的《民主何以消亡》，是这类观点的一个代表。他们认为，提名特朗普作为候选人是共和党向民粹主义妥协的结果，标志着传统西方政党丧失了作为民主“守门人”的功能;特朗普作为“少数票总统”由选举人团选出来，而选举人团设置的初衷正是为了防止特朗普这样的煽动者胜出[3]。如同“市场失灵”理论剖析了自由放任经济的内在弊病，“民主失灵”理论揭示了西方民主政治的固有缺陷。

（二）政治极化说

政治極化反映政治倾向向政治光谱两端分化的过程或不同政治主张各执一端、尖锐对峙的状态。近年来，美国政治极化加剧的现象引起学术界大量讨论。政治极化使政治妥协变得更加困难，让美国政治时常陷入僵局，造成其民主政治危机。有学者指出，政治极化是美国政治数十年来最显著的变化之一，这种变化导致美国政治走向了否决为上、治理为下、政争不断而效率低下的恶性循环[4]。皮尤调查中心延续多年的跟踪调查显示，美国国内的极化现象在特朗普执政四年中更趋严重[5]。在政治极化加剧背景下举行的2020年美国大选，被美国学者称为“在1860年大选以来从未有过的、一场日益严重的民主危机的悬崖上举行的选举”[6]。

（三）身份政治说

21世纪以来，身份立场带来的政治主张分化在美国政治中发挥着日益显著的作用。白人身份政治的兴起在很大程度上帮助特朗普赢得了2016年美国大选，也加剧着美国的两党对峙。特朗普崛起后的共和党专注于吸引白人多数族裔主流人群的选票，而民主党进一步演化成一个代表少数群体和族裔的政党。在特朗普2016年当选后，哥伦比亚大学教授马克·里拉的《曾经与未来的自由主义：身份政治之后》[7]和斯坦福大学教授弗朗西斯·福山的《身份认同：对尊严的要求以及愤懑的政治》[8]两部著作，让更多研究者开始从身份政治的视角考察美国政治。有研究基于2020年美国大选民主党党内提名过程中的文本分析指出，民主党吸取了在2016年美国大选中失利的教训，调整并更多采用身份政治策略;一些竞争参与者甚至完全基于身份提出政策论点，以争取政治光谱侧翼的人群[9]。

（四）后真相时代说

在2016年美国大选结束后，“后真相”被牛津词典列为当年的“年度英语词汇”。牛津词典官方网站结合当年美国大选等案例对该词汇进行了解释：“后真相”描绘的是“个人情感和信念比客观事实更能影响民意”的现象[10]。有研究指出，特朗普当选总统后，社交媒体与民粹主义的结合导致美国公众在媒体可信度、国家优先政策目标、意识形态和社会观点、国际问题等方面的党派差异和代际差异不断扩大，推动美国“真相凋零”下舆论生态极化现象更趋严重[11]。如果说2016年美国大选标志着“后真相”时代开启，那么，特朗普的四年执政及其带来的更大分裂，让美国民众更愿意基于情感、信念而非客观事实决定立场的现象进一步加剧。

（五）政治代际逆向更替说

在2016年和2020年两次美国大选中，无论是民主党还是共和党，党内有实力的竞争者多为年事已高且为民众熟悉的“老面孔”。在民主党方面，唱主角的希拉里·克林顿、伯尼·桑德斯、乔·拜登，均比在2008年当选总统的奥巴马大10多岁甚至20岁。共和党进入“老人政治”时代的时间更早，其2008年大选中推出的总统候选人麦凯恩时年72岁，比奥巴马年长26岁之多;2012年推出的候选人罗姆尼也已65岁，比奥巴马年长15岁。特朗普在2016年创下了美国当选总统的最高年龄纪录。2020年美国大选最后阶段两位总统候选人的年龄以及拜登的当选年龄——78岁，更是大幅度刷新了美国的历史纪录。虽然，政治代际逆向更替只是一种政治现象，但这种现象产生的根源值得深思。有学者认为，美国总统选举出现明显的逆向代际更替是其政治衰败的表现之一[12]。

既有解释为我们理解2020年美国大选及其政治演化提供了多样的视角。不同学者从其中一种或多种视角出发，对美国国家治理困境进行了剖析。不少剖析在具体论述中也深入到了政治、社会现象背后的经济、文化动因。不过，如果把国家制度体系和治理体系运转当做一个复杂系统考察，我们还应更多挖掘美国政治对抗加剧背后的经济、社会、文化、政治动因，特别是这些动因关联互动的内在机理。基于这种考虑，本文以2020年美国大选为样本，试图建立关于美国当前国家治理困境的总体性解释。

三、美国国家治理系统性困境在2020年大选中的主要体现

2020年美国大选为观察美国的政治对抗和社会分裂提供了一份理想的“病理切片”。透过“病理切片”探究其“病源”，美国国家治理正面临经济分化、社会分裂、文化冲突和政治极化造成的四重困境。

（一）经济分化：贫富鸿沟不断扩大

20世纪80年代以来，里根和撒切尔执政后推行的改革代表新自由主义在全球的强势崛起。自此以后，新自由主义成为西方社会的主流意识形态。新自由主义在国内政策上反对凯恩斯主义和福利国家政策对自由市场原则的侵蚀，还主张将绝对市场原则推广到政治领域和国际社会。一方面，它促成了长达30余年、以美国为中心的“超级全球化”，催生出大量的巨型跨国公司和超级富豪。另一方面，它加剧了包括美国在内的诸多国家的贫富分化。20世纪80年代以来，美国少数高收入人群财富急剧增长，而中产阶级和底层民众的收入徘徊不前。数据显示，在1980年，美国财富前1%人口的收入份额约占国民收入总份额的10.7%，后50%人口的收入份额占比约为20.6%。在此后30余年，前者占比逐级上升而后者占比持续下降。在1996年前后，两者占比持平，之后前者占比反超并不断扩大与后者占比的差距。至2016年，美国前1%人口的收入占比超过20%，而后50%人口的收入占比降至13.2%[13]。特朗普上台以来，美国贫富差距扩大的态势仍在延续[14]。如果将美国财富前1%人口与后50%人口的财富占比曲线在数据坐标中呈现，两条线在过去40年中交织成“X”图形。虽然1980—2019年美国的GDP增长超过7倍，但剔除通胀因素，美国底层劳动人民的收入水平未得到明显提升。

2020年9月美国国内发布的联合研究报告显示，新冠肺炎疫情让美国经济受挫严重，贫富分化进一步加剧。报告统计了643位身家在10亿美元以上的富豪财富变化发现，在2020年3月美国国内疫情大规模爆发后的6个月中，他们的财富增长高达29%;而同一时期美国有超过5 000万人失业;即便保有工作的美国人，平均工资也下降了4.4%[15]。这种贫富分化的新态势放大了经济分化在2020年美国大选中的政治效应。

新自由主义主导下的全球化虽然推动着美国资本走向世界，并让世界财富向美国跨国公司和掌握大量资本的富豪手中汇聚，但美国广大中下阶层没有完全从中受益，甚至还要承受制造业向海外转移、国外廉价商品冲击民族经济、外来移民大量涌入等带来的影响。这种不均衡的全球化模式逐渐在美国制造出面向世界的国际经济和面向国内的民族经济两种经济形态的对立。两者之间的对立与19世纪美国内战前的工业经济与种植园经济之分一样，成为导致美国分裂的重要根源[16]。特朗普是立场鲜明的经济民族主义者，代表着面向国内的民族经济。民主党方面，无论是2016年推出的候选人希拉里还是2020年大选中的拜登，都主张发展面向世界的国际经济。由于两种经济形态直接关系不同人群的切身利益，也因为当前美国严重的贫富分化植根于其经济体系乃至制度体系，拜登的胜选不会终结两种经济形态的对立。

（二）社会分裂：国家特性遭受冲击

经济分化带来了美国以阶层对立为特征的社會分裂。同时，作为一个宗教色彩浓厚、深受自由主义和保守主义等政治理念影响的国家，围绕女权主义、控枪、堕胎、同性恋等涉及价值观深层问题的具体议题论争，也加剧着美国的社会分裂。此外，人口结构变化在推动美国社会变迁中的作用日益显著。根据美国人口调查局2020年6月发布的数据，美国西班牙裔人口在过去10年增长了1 010万，与白人人口增长的1 050万几乎相当，但前者的生育率和人口增长率都接近后者的5倍。目前，少数族裔已经占到美国人口的39.9%，其人口的自然增长和外来移民的增加，正在推动白人演变为美国最大的少数族裔[17]。美国布鲁金斯学会等智库在2020年10月发布的联合研究报告指出，人口结构的变化正在变得有利于民主党，如果不考虑其他因素，密歇根州、宾夕法尼亚州两个摇摆州将在当年成为支持民主党的“蓝色州”，而其他几个摇摆州也呈现出了“变蓝”的趋势[18]。

早在冷战结束之际，美国人口结构的变化趋势就引起以亨廷顿为代表的美国白人知识精英的忧虑。21世纪初，亨廷顿在其晚年著作《我们是谁？》中公开表达了这种忧虑，认为少数族裔兴起等导致的社会结构变化，可能会危及央格鲁-新教文化这一美国“国家根本特性”[19]。不得不承认，亨廷顿并不“政治正确”的预言已经显示了其历史穿透力。21世纪以来，这种忧虑已经从少数白人知识精英蔓延至整个白人阶层，特别是在就业等方面受到冲击的白人劳工阶级。尽管特朗普基于种族主义和白人至上主义的政策主张不符合美国传统主流价值观，但他在2020年仍然得到了57%白人选民的支持;拜登则得到了66%的西班牙裔选票和89%的黑人选票。

除了少数族裔人口增长带来的社会结构变化，以“黑命贵”为代表的种族平等问题也空前凸显。美国自20世纪60年代黑人民权运动发生以来，种族平等与女权一样逐渐成为“政治正确”。这种“政治正确”在形式上甚至达到了矫枉过正的程度，多数政治人物都会竭力避免触碰种族话题的雷区。2008年奥巴马当选总统，标志着黑人的政治权利似乎跃上了至高的新台阶。不过，与其把奥巴马的当选看成黑人政治平等权实现的标志，毋宁说它是黑人内部两极分化的反映。美国国内根深蒂固的种族偏见仍然普遍存在，事实上的不平等还是非常严重。进入21世纪，“后种族时代”非但没有到来，反而随着经济不平等和政治极化加剧变得更加遥不可及。美国曾以“民族熔炉”自诩，但从2017年的“夏洛茨维尔种族冲突事件”到2020年“弗洛伊德事件”引发的大规模骚乱都表明，其“熔炉效应”发生作用的范围是有限的。它更多发生在精英阶层，而不是普罗大众特别是社会底层。放到更长的历史视角和社会阶层看，美国不同种族和民族之间从没有真正实现整体融合，美国更像是“民族拼盘”。

（三）文化冲突：价值观领域的“冷内战”

2016年以来，“特朗普现象”所反映的美国基本价值观念的分离与冲突，受到了研究者广泛关注。随着经济分化与社会分裂加剧，美国传统价值观中隐含的矛盾在新的时代环境中演化成比较明显和持续的冲突。这种冲突涉及宗教、意识形态和政治理念的方方面面，聚焦于独立自由、平等福利、传统信仰义务与个人选择自由之间的关系平衡等领域，推动着美国政治和社会变迁[20]。美国知识阶层和传统媒体不时表露出对这种文化价值观领域分裂的忧虑。他们创造了“冷内战”“文化战争”等概念来描述当前美国人在精神层面的分裂状况，甚至一度推演2020年美国大选前后“第二次内战”的可能性[21]。2019年7月，曾报道“水门事件”的美国资深记者卡尔·伯恩斯坦表示，特朗普已经让美国的“冷内战”处在“燃爆点”上[22]。

2020年10月6日，拜登在宾夕法尼亚州葛底斯堡发表了其竞选期间最重要的演讲，誓言“为美国之魂而战”“结束这个分裂的时代”“结束仇恨和恐惧”。他在22分钟的演讲中全程聚焦美国当前日益严重的暴力冲突、种族主义、价值观分裂以及应对疫情不力等现实问题[23]。他选择在林肯发表著名历史演说的旧地进行政策宣誓，本身意味深长。不过，当前美国面临的国内分裂比160年前更为复杂：即便是在南北战争时期，美国的国内分裂也未全面渗入文化和价值观领域。克莱蒙特研究所的高级研究员安杰洛·科迪维拉较早阐释了当前美国国内面临着“冷内战”危险。他指出：“内战期间林肯总统观察到各方‘向同一位上帝祈祷，他们以相互冲突的方式尊崇同一政治传统及其缔造者，没有人怀疑对方是负责任的人，但今天这一切都不成立了。”[24]

（四）政治极化：妥协精神被销蚀

美国以两党制为核心的选举制作为一种政治设计，旨在以制度形式保障合理竞争。它是美国以分权制衡为核心的竞争性政治体制的重要组成部分。不过，为了维系国家治理所需要的政治秩序，竞争必须被限制在法定程序和适度范围之内。在以华盛顿为代表的不少美国开国元勋看来，政党会导致国家因党派歧见陷入对抗分裂。因而，在他们的极力拒斥下，美国建国之初的选举制并无政党之争[25]。不过，随着国内各派利益和政策主张的分化并出于组织选举的现实需要，美国很快形成了以汉密尔顿为首的联邦党和以杰弗逊为首的反联邦党，并在几经演化后于南北战争前夕正式确立了以两党制为核心的现行选举体制。作为选举型政党的美国两党在组织上都较为松散，这至少部分源自于美国政治思想传统中对党争可能带来负面效应的忧虑。

美国的选举制度是其落实宪法所体现的代议制原则的核心制度设计，既是公民进行政治参与的重要手段，也是美国政治合法性的主要来源，因而在美国政治制度中具有基础性作用。两党竞争、定期选举为选民提供了不同政策选项，也是美国进行政策纠偏、让“分权与制衡”的政治设计实现动态平衡的关键设计。不过，在2016年和2020年的美国大选中，美国的选举制度已经在两党过度竞争中走向异化。美国和平研究所等机构在2020年美国大选前夕的调查显示，民主党和共和党中都有约1/4的人表示会支持有损国家利益但也能让对方政党受损的政策[26]。选票已经超越政治理念乃至国家利益，成为美国主要政党追求的核心目标。

2020年美国大选充斥着大量二元对立话题：“左派—右派”“白人—黑人”“多数族裔—少数族裔”“男性—女性”“阳光地带—铁锈地带”“年轻一代—年老一代”“自由派—保守派”“精英—底层”，等等。这些话题有些早就存在，有些在2016年大选中已经凸显。但在2020年美国大选中，多组二元对立话题的对峙变得更加激烈和泾渭分明。围绕这些二元对立话题的辩论，既是美国政治极化的体现，也制造着美国新的政治和社会分裂。大量二元对立话题的交织，特别是特朗普不断攻击现行选举制度、挑起司法诉讼、迟迟不承认败选甚至拒绝承诺和平交接权力，在一定程度上引发了美国的宪政危机。在对抗式的西方民主政治中，妥协精神是实现其国家治理体系协调运转的必要条件，但竞选所需要的政治动员又要求政党及其候选人“按照不容妥协的理念的要求固执地坚持原则”;对妥协的拒斥“有利于竞选，却不利于治理”，最终会使改革裹足不前、让国家治理陷入无法走出的僵局[27]。美国大选中出现的两党恶性竞争局面，已经背离了大选作为一种政治设计的初衷，也销蚀着作为西方国家治理润滑剂的妥协精神，加剧了美国的“民主失灵”。

四、美国国家治理困境的关联演化

当把大选这类重大政治事件或“特朗普现象”一类的政治现象作为分析对象时，“政治”和“社会”更像是两个“显性基因”，而“经济”和“文化”则是其背后的“隐性基因”。在观察现象的基础上进一步理解美国国家治理的整体变迁图景，还需要重视“显性基因”与“隐形基因”的关联互动，借助系统视角把握经济、社会、文化、政治之间的复杂关联和作用机理。

（一）美国国家治理生态失衡

在1992年美国大选中，克林顿出人意料地战胜了老布什，也让其“笨蛋，问题是经济”的名言广为流传。从20世纪以来的历史经验看，在经济遭遇大衰退并引发大危机后，主张加强国家干预的民主党往往能够上台执政。1932年在“大萧条”中胜选的罗斯福、2008年在全球金融危机背景下胜选的奥巴马是突出案例。从某种意义上说，在新冠肺炎疫情造成全球经济大衰退之际胜选的拜登延续了这一现象。在2008年全球金融危机后世界经济整体疲软的情况下，美国经济经过国内政策调整，在较长时期内保持了较快的增长。根据世界银行的数据，美国GDP在2009—2019年增速平稳，总量从14.45万亿美元上升到21.43万億美元，年均增速超过3.8%，明显高于同一时期世界经济平均增速，在西方大国中位居前列。在特朗普执政的前三年，美国也取得了不错的经济增长数据。

那么，为什么美国在经济保持强势的情况下，其国内治理困境趋向严重？问题的根源仍然在于经济，但更多不在于经济的增速，而在于美国经济分化造成的日益严重的贫富分化。马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》中指出：“在不同的财产形式上，在社会生存条件上，耸立着由各种不同的，表现独特的情感、幻想、思想方式和人生观构成的整个上层建筑。”[28]财富分配不平等趋势的持续扩大，让美国广大中下阶层的相对剥夺感不断汇聚发酵，“愤懑政治”“怨恨政治”大行其道，推动了民粹主义和极右翼势力的崛起，也加剧了美国的文化冲突和价值观分裂。从“占领华尔街运动”中提出的“99%对1%的反抗”口号到茶党兴起，再到特朗普和桑德斯获得大量国内支持，都表明美国经济鸿沟的扩大已经改变了其大量民众的社会心态。“白人的愤怒”“中产阶级的愤怒”现象的出现，反映了美国白人劳工阶层和中产阶级的不满情绪日益高涨。他们是新自由主义主导的全球化进程中的利益受损者，相对经济地位在过去几十年中明显下降。

不断出现的种族冲突和反种族主义抗议运动，也与不同族群经济地位的变化有关。托克维尔早在19世纪就指出：“随着我研究美国社会的逐步深入，我愈发认为身份平等是一件根本大事，而所有的个别事务则好像是由它产生的。”[29]他把身份平等视为美国民主兴起的动力与基石，同时指出“当人们的身份极不平等，而且不平等现象永久存在的时候，人们之间将越来越不同，以至有多少种不同的人，就会有多少个阶级”[30]。虽然托克维尔强调的身份平等有别于经济平等，但经济分化的加剧会危及身份平等。有学者指出，20世纪70年代以来，美国经济不平等与政治不平等之间的相互制约关系，已经被两者之间的相互促进关系取代，这是导致美国民主政治衰落的根源所在[31]。

经济不平等导致各种社会思潮的滋生。桑德斯主张的民主社会主义近年来在美国青年一代中受到广泛欢迎。与此同时，美国国内固有的保守主义力量也在21世纪强势崛起，让美国作为“右派国家”的政治属性不断强化。随着特朗普在2016年胜选，美国保守主义崛起并出现与民粹主义媾和的态势。如果说美国民主党党内其他派别携手绞杀了桑德斯所代表的民主社会主义思潮，那么，右翼民粹色彩明显、作为传统非主流思潮代表的特朗普则从外部打入并绑架了共和党，从而上升为主流政治力量。

2020年美国大选版图红蓝分明，体现着政治极化与社会撕裂的交互。从马克思主义国家观看，国家以社会为基础、受社会决定，但作为政治上层建筑的国家对社会有反作用。美国的大选胶着和对峙表明其国家与社会关系的互动已经陷入一种恶性循环机制。这种恶性循环机制在融入经济、文化两个“隐性基因”后的作用机理不难理解，即经济、社会、文化对政治具有显著影响。美国作为一个移民国家的发展历史也表明，其政治体系的协调运转在很大程度上依赖于经济发展、社会稳定与文化包容共同构成的“三脚凳”。经济、社会、文化“三脚凳”的失衡导致美国政治对抗加剧，而政治极化和党争加剧也反向推动着“三脚凳”的失衡。

（二）美国国家治理效能降低

随着美国国家治理生态趋向恶化，其国家治理效能明显降低。这突出表现为美国国家治理行动能力衰减、改革能力退化和社会调控能力下降等。

其一，美国国家治理行动能力衰减。美国国家治理系统性困境加剧，美国制度体系中“三权”之间的矛盾、联邦政府与州政府之间的矛盾日益凸显，削弱了联邦政府的领导能力和统筹协调能力，造成国家行动能力衰减。特朗普政府应对新冠肺炎疫情不力，正是国家行动能力下降的突出表现。

其二，美国国内重大问题改革能力退化。面对政治和社会领域不断累积的弊病，当前的美国难以形成系统性改革方案;勉力出台的改革方案往往受多方掣肘难以有效推进，并最终沦为党争的牺牲品。美国国内争论多年的医疗体系改革即突出案例。特朗普上台后，奥巴马政府开启的医疗改革很快陷入僵局。与此同时，特朗普试图推动的替代性新医改方案也屡屡碰壁。

其三，美国社会调控能力下降。2008年国际金融危机发生后，以“占领华尔街运动”和“茶党运动”为代表的“杂乱反抗”在美国兴起。两者都带有鲜明的“草根政治”色彩，表现出明显的激进和暴力倾向。特朗普上台后，美国的种族冲突加剧、暴力事件增多，反映出政府与社会消解各类矛盾能力和调控能力下降。无论是“夏洛茨维尔种族冲突事件”还是“弗洛伊德事件”中，美国联邦政府都显得决策乏力、进退失据。

美国国家治理效能的下降还可以追溯到复杂的理论根源。国家与社会关系是治理现代化的核心问题。现代治理理论源于西方，兴起于20世纪90年代，与新自由主义理论强调的“小政府”等主张存在隐秘的联系。其通过强调社会作用贬低国家作用的理论思路，与新自由主义通过强调市场作用贬低政府作用的主张存在相似的逻辑。早期西方治理理论的广泛传播虽然普及了基于多元主体的现代治理理念，具有积极价值;但同时消解着治理思想中的“国家逻辑”，从而要对不少国家在这种理念指导下出现的治理困境负责任[32]。不过，随着民粹主义等反体制力量强势崛起、社会资本与政治信任衰落导致全球政治危机加剧，更多学者开始强调强社会对强政府的支撑而非限制作用。无论是斯考克波、蒂利、埃文斯等学者呼吁“找回国家”、重建以国家为中心的政治学研究范式[33]，还是福山提出现代政治秩序需要把强大的国家、法治和负责制政府三种机制的结合与平衡作为基础[34]，都是这种理论趋向变化的突出案例。

理论趋向变化是现实政治变迁的反映。在2008年全球金融危机发生以后世界政治与美国国内政治加剧演变的背景下，斯考克波、福山等美国学者提出的理论主张，与美国国家能力衰落之间存在一种并不隐秘的关联。传统观点认为，美国一方面具有发达的社会自治组织和深厚的社会自治传统，另一方面具有权力虽然受到限制但仍然堪称强大和稳定的中央政府，“强社会”与“强政府”的结合使美国具有强大的国家能力。这构成美国人对美国政治制度引以为傲的重要基础。不过，在大半个世纪后，即便按照西方政治学的标准，美国政治衰败和国家能力下降，已经很难被视为有效政府的典范。

（三）美国国家能力衰退引发国内焦虑

至少从2008年美国大选开始，美国国内政治人物和民众已经普遍意识到美国国家治理的某些方面出现严重问题。这从自此以来三任当选总统最著名的竞选口号中就可见端倪：奥巴马最著名的竞选口号是“我们需要的变革”，在推广和阐释这一口号的诸多演讲中，奥巴马尖锐地批评了美国国家治理中的诸多严重问题;特朗普“让美国再次伟大”口号，其潜台词是“当前的美国已经不再伟大”;透过拜登“为美国之魂而战”的口号，我们不难发现美国在国家精神层面出现的严重分裂。这些政治口号虽然出于竞选需要，但反映和顺应着美国国内对自身走向衰落的严重焦虑情绪。新冠肺炎疫情席卷美国后，随着美国国内“疫情雪球”越滚越大和分裂社会中“政治疫情”的发酵，这种焦虑情绪也在持续蔓延。

从世界政治变迁的角度看，这种焦虑表现为一种“霸权焦虑”。21世纪以来，美国相对实力的衰落和中国实力的快速增长引发了美国的“霸权焦虑”。新冠肺炎疫情对美国造成的严重冲击，以及中美在应对疫情成效方面的鲜明反差等因素，进一步加剧了美国的这种焦虑。在美国国内爆发新冠肺炎疫情之初的2020年3月，美国前助理国务卿库尔特·坎贝尔和国际政治学者拉什·多希即联合在《外交事务》杂志网站上发表文章，认为这场疫情可能会成为美国的“苏伊士时刻”——就像英国在1956年“苏伊士运河危机”中那样，竭力挣扎却无力回天，不得不面对霸权衰落，接受新霸权的安排[35]。这种论调在美国战略界颇具代表性。在美国国内疫情趋向严重和大选正式拉开帷幕后，应对中国崛起带来的“挑战”成为美国重要政策议题。美国升级对中国的全面打压，也是这种“霸权焦虑”的反映。美国“霸權焦虑”背后是一种滋生于国内治理困境的“国家能力焦虑”。

2020年3月，哈佛大学史蒂芬·沃尔特教授在《外交政策》网站上撰文声言“美国国家能力已死”。他将矛头直指美国耗资巨大、旷日持久且存在选举人团制度这种“荒谬制度”的竞选制度本身，并提醒人们反思美国的政治体系[36]。需要指出的是，这位颇负盛名的教授不是政治倾向明显的激进派，其观点在很大程度上可以视作“美国知识阶层愤怒”的代表性言论。与劳工阶层的愤怒主要来自对自身生活境况的不满有所不同，美国知识阶层的愤怒往往更直接地来自对国家治理状况的失望和对国家能力的焦虑。当然，对于曾经笃信自己国家是“山巅之城”“自由灯塔”的美国人而言，无论属于哪个阶层，也无论哪种原因造成国家治理体系回应民意诉求的失败，最终都可能演变为对国家能力的普遍质疑。在2020年美国大选中，特朗普与拜登的政策主张看似针锋相对、缺乏政策共识，但从核心主张来看，他们都在以自己的政策逻辑回应美国的“国家能力焦虑”。这也是我们理解美国国家治理政策走向极端化以及对外政策变得更具进攻性的重要出发点。

美国的“国家能力焦虑”一方面源于其对大国力量此消彼长特别是中国崛起造成自身实力相对下降的担忧，另一方面是其国家能力下降的一种客观反映。这种国家能力下降，既源自于美国政府在国家治理生态恶化之下的行动乏力，也可以理解为新自由主义和早期西方治理理论主张国家退场、消解国家逻辑立场造成的后果。

综合而言，美国国家治理系统性困境形成了两种恶性循环机制及其交互演化逻辑。一是美国国家治理中经济、政治、社会、文化四重困境的关联交织，造成其国家治理生态失衡，形成一种恶性循环机制。二是“国家治理生态失衡—国家治理效能降低—国内焦虑”之间相互作用，形成另一種恶性循环机制。这两种恶性循环机制是两个套嵌在一起的闭环，推动美国政治和国家治理在动荡不定中复杂变迁。

五、美国国家治理困境的未来走向

对美国政治的悲观情绪在其国内已经弥散多年，越来越多的民众对政客的表演感到厌倦、不抱期待。早在2016年美国大选之际，福山就曾感叹：“美国的政治体系一直处于衰弱中，只有当愤怒的民众遇到了明智的领导人，这种体系的衰弱才可能被制止。”[37]在2020年美国大选结果初步揭晓之际，他在个人社交账号上欢呼美国“驱魔成功”。这在很大程度上代表着美国传统知识精英的政治立场。在美国政坛浸淫了大半个世纪的拜登，在很大程度上继承了美国的传统政治价值观，也接近于福山一类的美国知识精英们所想象的“明智的领导人”。拜登被一些人寄予带领美国走出国家治理困境的期望。但是，美国国家治理系统性困境由于内在关联机理和固有演化逻辑，难以因拜登的上台而消除。

（一）美国政治周期转换的限度及其机遇

面对政治对抗和社会撕裂加剧的现实，美国走出国家治理困境困难重重。拜登能否带领美国走出困境的关键不只在于其领导能力和上台后的政策选择，还在于对以下两个重要问题的判断：美国当前遭遇的政治和社会僵局只是政治周期变迁带来的时段性结果，还是已经演化为历史性的制度危机？面对困境，美国是否仍然具有历史上曾经展现出的较为强大的自我调适能力？对于第一个问题，我们难以断言美国的政治制度已经出了不可逾越的根本危机，但就困境的全面性及其动因看，完全可以判定美国所面对的问题已经超越了具体政策领域，且渗入制度层面和国家治理的方方面面。对于第二个问题，我们首先需要重视美国在历史上曾经一再展现出的制度和政策调适能力。美国在19世纪后期的“镀金时代”曾面临严重的贫富分化、政治腐败等问题，在20世纪30年代的“大萧条”中曾陷入经济崩溃、民生困苦，在20世纪60—70年代曾遭遇反越战运动、石油危机和美元危机等交织的社会动荡。不过，西奥多·罗斯福在1901年执政后开启的“进步运动”让美国走出了“镀金时代”，富兰克林·罗斯福在1933年执政后推行的“新政”帮助美国走出了“大萧条”带来的危机。20世纪60—70年代的社会动荡持续时间较长，诸多矛盾也与其间政府奉行的政策直接相关。但肯尼迪的改革、约翰逊的“伟大社会计划”和尼克松在内政外交上的调整，都从某个方面回应了美国当时面临的问题。里根执政后推行的改革则让一度盛行的“美国衰落论”逐渐失去市场。

（二）拜登政府面临的国家治理难题

不同时期美国国家治理面临的问题存在根本差异。美国历史上能够走出国家治理困境，一方面得益于政府具备较强的领导力和针对弊病的系统改革方案，另一方面在于这种系统改革方案形成后在政府强力推动下逐步成为国内共识，且赢得了民众广泛支持。2020年美国大选在一定程度上可以看成特朗普支持者与反对者之间的对决，拜登的高票当选并不完全缘自其政策和领导能力。拜登执政后，至少短时间内很难同时达成上述两方面的条件。在美国国家治理生态整体恶化的背景下，拜登不得不面对一些突出的难题。

其一，“特朗普主义”仍将长期困扰美国。特朗普抨击政治对手、传统媒体乃至美国政治制度和司法体系的大量言论，冲击了美国国内价值观，使美国意识形态领域面临更加分崩离析的局面。其对美国政治制度造成的伤害难以在短时间内得到恢复。特朗普的支持者不仅包括大量来自草根阶层的民众，也包括诸多在美国政坛具有重要影响的政治人物。比如，直至大选结果已定的2020年年底，美国众议院前议长、特朗普的支持者金里奇仍在《华盛顿时报》上撰文，抨击大选篡改历史事实、存在严重舞弊行为，拒绝承认拜登当选[38]。这类观点在特朗普的支持者中仍然广有市场，大选扩大而不是弥合了美国的国内分裂。特朗普的“政治遗产”仍会像幽灵一样困扰美国政治和社会。

其二，美国国内严重的分裂很难在短时间内弥合。在2020年美国大选中，两党为稳固本党的支持阵营、赢得选举，都采取不惜得罪甚至主动放弃对方支持者的策略，这进一步加剧了美国的分裂。拜登在葛底斯堡发表竞选演说时坦承：“这个国家正处于危险之中。我们彼此的信任正在消失殆尽，而希望愈发渺茫。太多的美国人已不把我们的公共生活视为弥合分歧的舞台，反而把它视为一个全面、无情的党争场合。我们已不把对方的政党当成反对党，而是把他们当成敌人。”[23]可见，当前美国的分裂已经全面渗入政治、经济、社会、文化的方方面面，弥合这些分裂，远不是靠政策呼吁就能够实现的。

其三，保守主义、民粹主义等力量让变革面临巨大阻力。21世纪以来的美国政治变迁中，与民粹主义强势崛起相伴而生的是保守主义的迅猛抬头。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨指出，美国拥抱变革与保守主义两种力量之间矛盾日益突出。在他看来，美国原本是一个善于接纳变革的国家，但随着政治生态的复杂演变，“总是有一些人不停地看后视镜，认为过去总是比未来要好”，这种强烈的保守主义逆流让变革难以实现[39]。此外，在政治极化加剧、身份政治兴起、后真相时代到来等多重背景下，美国跟随选举政治周期的“政治钟摆”幅度加大，不断冲击治理政策的连续性，这些都使美国进行根本性改革变得更加困难。

六、美国国家治理困境的理论镜鉴

国家治理体系植根于国家制度体系，与国家治理能力相辅相成。有效的国家治理是国家制度体系的基本诉求，也是国家治理能力的直接体现。政治、经济、社会、文化交织组成国家治理生态，国家治理体系和治理能力现代化是扎根于国家治理生态并与其相互作用的动态进程。加强国家治理能力建设是国家治理体系现代化的内在要求和重要基础。推进国家治理体系现代化，要不断加强国家治理能力建设，使其成为构建国家与社会良性互动关系的主导力量。提升国家治理能力要有效回应宏观环境变迁和民生诉求，特别是要有效防止贫富分化加剧引发国家治理生态陷入恶性循环机制。

美国作为大国在国家治理中遭遇多重困境具有深刻的政治经济根源。2020年美国大选及其折射出的美国国家治理困境，本质上是西方资本主义制度固有弊病在时代环境变迁下的又一次较为严重的爆发。无论是2020年美国大选本身，还是其体现的西方国家治理困境，背后都隐藏着作为资本主义社会核心的“资本”在其制度体系下的力量与蛮横。2020年美国大选竞选资金总额高达140亿美元，是2016年的两倍，再次刷新了历史纪录。美国贫富分化加剧等一系列问题，在很大程度上是新自由主义主导的全球化模式下，美国资本在全球过度逐利带来的反噬结果。

当代中国选择、建立和施行适合国情的国家制度和治理体系，形成了中国共产党领导的团结、稳定、振奋、活跃的政治局面，确立了人民为本、和谐高效、安全稳定的治理生态。对2020年美国大选乱象及其暴露出的问题和深层原因，我们要认清西方民主真相，坚定不移地走中国特色社会主义民主政治发展道路，不断展现“中国之制”新境界、开辟“中国之治”新效能。

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责任编辑：林华山