民办校退潮

全国“最强县中”所在地河南郸城县提供一个研究样本：公共财政对教育投入长期不足，如何完成疾风暴雨式的调整？

8月末，距离开学不到一周，河南省周口市郸城县一所民办初中人头攒动：前来退费的七年级学生和家长在教学楼的楼道里排起长龙，手持县内公办初中名单，紧张地商量着“分流”后的报名计划。登记，退费，解释原因，有时还要挨上一顿责难，校长雷磊（化名）逐一接待，“几乎三天没有合眼”。

“按计划准备开学了，却在两天之内要完成将近200名学生的退款。”雷磊说。

骤然冲击这所乡镇民办初中命运的，是郸城县2021年8月下旬颁布的重磅新政：101所民办义务教育学校不再招收一年级和七年级新生，已收取学费或押金的，必须立即全额退还学生家长。受此影响，郸城县约1.5万名一年级和七年级学生，将从民办学校“回流”至公办中小学。

新政来得急促而猛烈：8月23日，郸城县政府召集各民办校董事长宣布“禁招令”；8月26日～28日，百余所民办学校集中退费；此后一周，上万名学生须回到公办校报到；9月6日，七年级新生开学；9月13日，一年级新生开学。

这只是郸城县教育变局的第一步——根据河南省周口市下达的改革目标，到2022年底，包括郸城县在内，各区县民办义务教育在校生规模占比应控制在5%以内，2023年全面验收。在民办教育占比约50%的郸城，这项改革将彻底逆转县域义务教育长期以来“民强公弱”的局面，也意味着未来6万～7万公办学位新需求、一大批公办校改扩建压力，以及数以亿计的财政投入缺口。

郸城县义务教育的发展历程，堪称河南省乃至全国县域教育生态的一个典型样本：因财政薄弱，过去10余年来，政府“放水养鱼”，大力引进民办教育补足公办资源之短板。在郸城，民办义务教育在校生占比快速增长，民办初中在校生占比更是超过50%；其头部民办强校，如光明学校、才源学校，往往拥有数个校区，在校生上万人。而硬币的另一面，是不断萎缩的公办教育：村、镇一级公办校学生大量流失，甚至出现个别班级仅两三名学生的窘境。

“教育”是郸城最骄傲的名片：这个曾经的“国家级贫困县”现有人口137.2万，2020年农村居民人均纯收入约1.5万元，城镇居民人均可支配收入约3.4万元，经济发展水平处于全省低位；但在全国普遍的“县中塌陷”现象下，郸城教育罕见地实现了逆势上升——近5年来，郸城县第一高级中学（下称“郸城一高”）每年有超30名学生考入清华大学、北京大学，获“最强县中”之誉；仅光明学校、才源学校两所民办初中，就垄断了郸城一高约70%的生源。对家长而言，进入民办强校的重点班级，就获得了进入郸城一高的“门票”。

当北京中产家长咬牙购入“千万学区房”挤破头进公办“牛小”时，在郸城县，数万名外出务工的家长，不惜从每年七八万元的打工收入中挪出近四分之一，让子女去民办强校争取“出人头地”的机会——若是“二孩”“三孩”家庭，教育支出将倍增。

2021年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅向县团级下发《关于规范民办义务教育发展的意见》，其中明确，建立民办义务教育在校生占比监测和通报制度，原则上不得审批新的民办义务教育学校。一位接近政策制定的人士表示，根据中央精神，各地应调减民办义务教育在校生占比，“预计2～3年内，要达到省一级民办义务教育在校生不超过5%、县一级不超过15%两个考核指标”。

中央规范办学的精神层层向下，最终以“一县一策”落实到郸城。在郸城教体局办公室主任胡健康看来，这是对郸城县义务教育发展的一次重大“纠偏”：“百姓辛辛苦苦脱贫了，把学费都交在民办学校了，这和义务教育由政府举办的大体办学方向是不相符合的。”

在改革的风口浪尖之上，郸城县的现象与挑战，或将提供一个值得深究的样本。从整治校外培训到规范民办教育，以遏制教育内卷、强调公益性为核心，义务教育生态的大变局已拉开序幕。

另一方面，改革的震荡和冲击，极大考验地方政府治理能力，也让其实效和前景充满变数。据记者了解，受今年“禁招令”冲击，郸城民办学校或将有超过500名民办教师失业；今后，若乡镇民办校直接关停，办学者负债以数百万至上千万元计，大量民办校校舍将面临闲置；更核心的挑战是，如果公办教育资源，尤其是优质公办教育资源供给不足，郸城县超18万义务教育学生的教育质量，如何保障？

停招冲击

“都快开学了，怎么突然就读不成书了？”8月下旬，在外打工的李婷（化名）接到郸城县才源小学的退费通知，带着一儿一女匆匆从信阳市返回县内。此后一周，她跑遍县城的公办小学，只得到一致的拒绝，“要求必须回户口所在地读书”。

8月28日，郸城县教育体育局官方微信公众号“郸城教育”发布《关于确保郸城县义务教育阶段一年级和七年级学生顺利入学的情况说明》称，从2021年秋季起，郸城县对保留的民办学校（才源求真中学、才源求真小学、外国语小学、郸城中学附属小学）下发总占比不超5%的招生计划；郸城县其他民办义务教育学校不再招收一年级和七年级学生。据相关政策解释，受影响的学生应按划片招生、就近免试的原则回户籍所在地入学，进城务工人员随迁子女则依规在流入地公办学校就读。

新政落地，李婷慌了手脚——依原计划，新学期开始，女儿入读才源小学四年级，儿子入读才源小学一年级；为了更好照顾子女读书起居，她已经在县城学校周边租了一個单间，“一年三四千”，对她而言不算便宜。如今，“儿子要是不读才源了，女儿是不是也要转学？我一个人怎么照看两头？”

李婷多年在外打工，老家的房子早已闲置，墙皮大片剥落。她带着儿子去看乡里的小学，儿子直撇嘴。“跟县里学校的条件不能比，我也舍不得他们去那里读书。”李婷叹息。

“太突然了。”多位受访家长表示。郸城县各年级原定于8月22日起错峰开学，后因疫情推迟；上万名民办学校新生家长在等来开学通知之前，却获得意料之外的退费消息。一时间，先是县城公办学校学位告急；随后，个别镇一级公办校也临近满额。家长“各凭本事找出路”，“有能力的，还在找关系看能否挤进县城公办；否则户口在农村、县城又没房的，就只能回农村。”家长张杨（化名）称。

受冲击者，还有大量外县家庭。近年来，郸城教育飞速发展，周边鹿邑、沈丘、太康等县学生源源不断前往郸城读书。本次郸城县101所民办学校停招，除1.5万名县内学生面临分流，约3 000名外县学生也受影响。

“现在民办学校不收，回沈丘，沈丘县城的公办和民办也满了。”沈丘家长袁梦（化名）告诉记者。从小学一年级起，她就把女儿从沈丘送到光明小学，“就是为了以后上郸城一高”。正值女儿六升七之际，一家人却陷入“进退两难”的境地，袁梦已失眠多日，“孩子也在为入学天天哭”。

尽管通告强调“公办学校学位充足”，但因富余学位大多位于村、镇一级学校，实际分流中“僧多粥少”的问题依然突出。

在郸城“教育经济”带动下，近年间，学府春天、建业新城、博群迎宾府、豫府花园等超10个新楼盘在郸城教育园区开工建设，大量乡镇家长在县城租房买房。新政突然落地，家长和政府、学校间围绕划片、入学条件等博弈不断。有县城常住、户口仍在村镇的家长来回奔波，也有在新区购房，却发现划片到乡镇的家长折返申诉。9月2日，记者在郸城县第三实验小学看到，20余名家长手持房产证、购房证等一摞凭据，在校门口焦急地打听有无入学机会。

“家长不管是为生计还是为教育，都在往县城走，要回农村，观念上难接受，现实条件也不允许；就算去公办，也得挤去好的公办校。”张杨说。

而民辦教育一端，因缓冲期极短，新政震荡极大。

8月下旬，郸城县政府成立民办教育规范工作专班，由县纪委书记任组长，教体局、民政局、财政局、人社局等多部门参与，8月23日～25日数天之内，专班多次带领召开由各单位负责人及全县民办学校办学者参加的会议。

郸城县某镇民办学校校长崇文（化名）回忆，他所在的郸城县办学者微信群当时如临“当头一棒”。按照规范要求，到明年，大部分乡镇民办中小学将面临关停的命运。而就在暑期，崇文还向学校老师借款300余万元，预备扩建教学楼，迎接新一批学生。

和崇文面临相似遭遇的办学者不在少数：在乡镇，民办学校“边办学边扩建”是常态，所得利润往往投入新一轮建设中，导致“十个学校九个负债”。某乡镇民办小学校长钟诚（化名）告诉记者，自己2020年四处借了500多万元，刚扩建完一排漂亮的板房，“日子眼看着好过了，一切又全完了”。8月29日，钟诚送走了最后一批退费的学生，面对空荡荡的教室，偷偷抹了把眼泪。

学生离开后，一批民办教师再难留存。

“做了大半辈子教育，失业后真不知道怎么办。”知非之年的杨衍（化名）告诉记者。“禁招令”后，包括杨衍在内的约200名光明中学教师遭解聘，“整个年级都没了，老师只能下岗”。妻子无劳动能力，两个孩子“不争气”，杨衍每月五六千元的收入是全家重要的经济来源，突然到来的下岗，让整个家庭面临“断收”困境。

多名校长亦透露20%～50%不等的裁员计划。据记者综合多方消息估算，仅今年停招新生，或有超过500名民办教师失业，其中不少教师已过35岁，超出当地教师招聘考试年龄限制，再就业渠道有限。

上百所民办校何去何从？新政尚未给出明确方案。“能否留一定缓冲期，让办学人心中有数？县城民办校停办后，许多学生进入公办学校，需要建新学校，政府能否按市场价购买停办民校规范校舍，减少损失？县域乡镇民办学校投资人为办学背着巨额债务的也不少，若强制停办无能力还款怎么办？”河南民办教育共同体理事长王红顺撰文提出。

遭遇改革挑战的并非郸城一地。截至目前，河南周口市、洛阳市、商丘市内部分区县已下达民办义务教育规范新政。周口淮阳区9月12日下发《对全区民办义务教育学校招生行为全面排查工作方案》，同样提出对保留的民办义务教育学校下发总占比不超过5%的招生计划，其余民办义务教育学校停招一年级、七年级生。9月4日，许昌市宣布将全市5所“公参民”学校中的3所转为公办，确保在2022年底前将民办义务教育在校生占比控制在5%以内。

而其中，仍以郸城政策力度大、启动早、执行严。

调减压力

在民办教育占比“全国前列”的郸城，如此大刀阔斧的改革，背后推力和考量何在？目标和规划几何？

在全国民办义务教育规范工作下，民办义务教育在校生占比要达到中央“省一级不超过5%，县一级不超15%”的目标，河南是全国压力最大的几个省份之一，郸城则是河南压力最大的几个区县之一。

据2020年河南省教育事业发展统计公报，河南全省共有民办小学1 894所，在校生180.22万人；民办普通初中941所，在校生101.27万人，民办义务教育在校生占比18.8%，超出全国民办义务教育占比10.5%的均值，更高于5%的规范目标。

而郸城所在的周口市，又是河南民办义务教育规模比最高的地市，周口现有民办义务教育学校462所，在校生达433 371人，占比达34.2%，其中郸城县、淮阳区等区县占比高达50%。

在郸城，民办教育早已深入县城风景：民众日常出行，时常抬眼就能看到公交车上张贴的民办幼儿园招生广告；而仅县人民政府周边2公里内，就有才源小学、光明学校、外国语实验小学、早慧小学、哈佛全托小学5所民办中小学，硕大的校名招牌直入眼帘。

记者梳理发现，河南、山西等民办义务教育占比超15%的省份，自2008年至今，10余年来均曾出台系列激励民办教育发展的政策，以“社会力量办学”弥补政府义务教育财政投入不足的缺陷。

早在2001年，河南周口市便出台土地、税收等大力度的优惠政策，承诺民办教师与公办教师享同等权益。同年末，山西省发文允许民办学校面向社会自主招聘教职工，承诺对民办校和公办校在财政扶持、教育评价奖励上一视同仁。多地还大力促进民办教育招商引资。周口市仅在2004年，便招商引资累计10.2亿元，新建民办学校83所，出现“江浙客商抢滩周口民办教育”的现象。

针对部分地区民办义务教育占比过高的现象，2016年11月《民办教育促进法》修订版发布后，教育行政部门曾明确“放风”，不宜再审批新义务教育阶段民办学校。对民办义务教育逐渐开始控规模、控总量。“核心是要强调政府举办义务教育的主体责任。”中国民办教育协会研究分会副会长马学雷称，“部分地区民校过多，也侧面反映公办学校没有尽到义务，没有提供充足的学位。”

但新建民办中小学仍不断涌现。近5年河南省教育事业统计数据显示，其民办小学年均增长约37所，民办初中年均增长近45所，其中不乏亿元级建校项目。2020年9月，洛阳伊川县新时代精英学校建设开工，由江苏教育集团投资5.8亿元兴建；同月，北京师范大学周口实验学校开工，占地667亩，总投资达15亿元。

与之相对，云南、宁夏、青海等地，民办义务教育发展形势迥异。2020年，云南和宁夏的义务教育阶段民办学校在校生占比分别为4.3%和2.3%；而青海全省民办小学3所、初中3所，占比仅为0.28%。记者注意到，早在2008年，时任青海省教育厅厅长王予波规划该省民办教育发展时便提出，青海民办教育未来的办学目标将以非义务教育为主，重点填补农村学前教育、职业教育空白。

不同的义务教育阶段公民办供给格局，让不同省市受新政冲击程度不一。2021年5月31日，中央教育工作领导小组秘书组、教育部联合召开規范民办义务教育专项工作推进会，广东、河南、山西等调减压力较大的省份相关负责人在会上作交流发言。

“同样是开会，云南、新疆、内蒙古，基本没压力，但河南、四川、安徽想要明年年底前达到省5%和县15%，压力就非常大了。”河南省民办教育研究会秘书长曹占武说。

6月19日下午，中共河南省委教育工作领导小组秘书组、河南省教育厅召开全省规范民办义务教育工作通气会，传达“5？31”全国会议相关精神，要求各市于7月23日前上报规范民办义务教育专项工作方案。

据记者多方获悉，本次会议后，“2022年年底民办义务教育占比不超过5%”的目标直接下达至各市。“到县一级，相当于也要求压到5%，这是存在政策‘加码的。”一名接近会议的知情人士称。

“时间紧，任务重。”上述知情人士告诉记者，若无法完成规范目标，区县甚至可能面临义务教育发展均衡县“摘帽”的处分，“县长、书记压力非常大”。

7月27日，周口市政府召开全市民办义务教育阶段学校规范治理工作座谈会。随后，市委制定下发《周口市规范民办义务教育专项工作实施方案》，要求将全市民办义务教育在校生规模占比控制在5%以内，2022年底全部完成，2023年全面验收。通过规范治理，周口市预计保留民办学校40余所，在校学生近5万人；预计购买学位2万多个；收购学校60多所，学位6万多个；关停200多所，分流在校学生8万余人。

政策层层落实到县。按照市委要求，郸城于8月成立规范民办义务教育工作专班，由县纪委牵头、多职能部门共同协调。规范工作快速启动：8月21日下午，郸城县组织召开规范民办义务教育专项工作协调会，通报全县105所民办义务教育学校情况；不到两天，各民办校董事长收到紧急会议通知，于8月23日上午参加县规范民办义务教育专项工作会议，获知101所民办义务教育学校一年级、七年级学生停招的决议。8月25日，郸城又先后两次召开专项工作推进会，对相关工作再部署、再安排。

政府“雷厉风行”，但也带来缓冲期短、研判不足的疑虑。

曹占武直言，距离开学只有两三天时间，却突然通知关停，突然贴上封条，突然要求解散教师、退生退费，有“冒进”的隐患。“现在正值暑假，招生早就结束。如果限停招生工作提前告知一下，给个过渡期，时间上能有个缓冲，民办学校能够有更充分的准备去应对学生分流、老师失业、心理冲击等问题。”

值得注意的是，除民办学校外，许多家长同样“不买账”，受访者中“宁可交钱，也要读民办”的心态并不鲜见。“我们平时在深圳打工，怕孩子一个人玩‘废了。民办校管理严格，我们更放心。”高兰（化名）告诉记者，她的儿子从小学起一直在镇上的民办学校读书。

“民强公弱”何来

规范民办义务教育占比，应是惠民的重大举措，为何家长反响两极？纵观郸城教育公与民的发展历史，或可一窥改革的现实痛点。

和广东因外来人口流入而兴起民办教育不同，河南、安徽、四川等地是典型的人口流出大省，人口基数大、经济相对落后、大量中青年外出务工，亦提供民办学校发展的土壤。2019年，河南省外出务工人员达到约1 300万，超过常住人口数的13%。到今天，郸城县137万常住人口中，有近30万人外出务工。

在郸城，民资办学之风在2002年《民办教育促进法》颁布前后逐渐兴起。当时外出务工人员渐多，留守儿童教育难题浮现：村小无法寄宿，爷爷奶奶们有的身体抱恙，接送困难。在乡、镇一级，不少民办学校抓住学生“照料”“托管”的痛点，以“包吃包住”吸引大量外出务工家庭。

“只要把（民办）学校建起来，就能招满学生。”一位民办校校长向记者回忆，“那时候公办学校又不能住宿，又不安排伙食，家长又没条件天天接送，宁可送到民办校。”

受此冲击，公办生源流失问题初现。

胡集乡中心小学校长陈素莲回忆，20世纪90年代中期前后，中心小学尚有超过400名小孩，教室最后排都坐满了学生；到她2004年接任校长，整个学校只有100人出头。“有年暑假，一年级只招了12个人，我看着这12个学生心里心酸，感觉学校都没啥希望了。”

事实上，2016年后，河南已开始鼓励农村中心小学寄宿制发展，提出“今后五年，所有乡镇都要有至少一所农村标准化的寄宿制小学”。到2019年，河南共新建改扩建农村寄宿制学校1 503所，投入专项资金22亿元，推动周口市和南阳市农村学生回流10万人和3.6万人，驻马店市25 776人、商丘市19 063人、信阳市5 942人。

但“吸引、留住学生”，对乡镇公办校依然是难题。新政前，郸城各乡镇中小学在校生总数，往往只有高峰期（20世纪90年代中期）的20%～40%。2016年后，每到暑假，陈素莲都会带着学校20多名老师，顶着烈日到乡村挨家挨户走访，劝说适龄儿童进公办校读书；20多名老师“地毯式宣传”，磨破了嘴皮子，往往只能多留住20多名学生。

“民办学校老師有责任心，孩子哪里不舒服了，课上表现不好了，都会在微信上跟家长沟通。公办学校老师不怎么管孩子。”袁梦告诉记者。受访者中，和她持相似观点、仍坚持将孩子送读民办校的家长不在少数。

据记者了解，和一些公办教师“铁饭碗”“干多干少一个样”不同，民办教师考核条目极其细致：除课时费外，月考成绩、期中期末成绩、学生优秀率和及格率、班主任纪律卫生评比等，都和教师当月绩效奖金紧密挂钩，部分教师月收入可达8 000元以上。许多民办校还提出“3分钟候课制”，要求教师课前3分钟提前进班。“上课铃一响，老师已经准备好了，争分夺秒开始讲。”一名民办初中教师说。

另一方面，教师“顶岗替岗”等问题长期困扰公办校，直至近三年集中整顿，才有所缓解。此前，一些教师因为私人原因请长假或者借调到县城其他单位上班，占据学校编制，人却不在学校。“有65.5%的教师并非只有单一的收入来源。农村教师的收入来源多种多样，其中包括在社会培训班授课、金融投资、家教、房屋买卖和租赁以及社会兼职等。（他们）对于学校的教育工作却持消极的态度。”郑州大学硕士杨梦2017年在郸城调研中提及。

“十二五”开启后，郸城县为实现教育“追赶型跨越式发展”，将高中教育作为重要突破口，投入大量财政资金。2011年初开始，郸城县政府在郸城县西部的城市新区拿出1 100亩土地，建造以郸城一高为核心、“八校一中心”的教育园区，累计投入超过30亿元。

相较之下，义务教育阶段尤其是初中教育投入相对薄弱。2020年，郸城县对初中的一般公共预算支出为22 331万元，占整体教育支出的13%，其中79%是用于教师工资福利支出的人员经费。2017年，华北水利水电大学柳季君走访郸城县县城公民办学校时看到，部分公办校教室内缺少空调、多媒体等设施，教学楼内的厕所长时间未经维修而发臭，不少学生家长因不满学校食堂饭菜，在饭点为学生送饭；民办学校在教室、宿舍、食堂等设施方面均优于公办学校。

公办学校因硬件设施、教师投入等受诟病时，县城光明学校、才源学校等民办初中，则靠抓升学、抓管理，吸引大量学生，在10余年间发展成多学段、多校区、在校生以万计的“超级民校”。

“只要进入光明，40%能进一高，60%能进入二高、三高。如果做不到，学校就退回3年学费。”成立初期，光明学校放出“承诺”吸引学生。从只有120名学生的“袖珍式学校”起家，光明学校分别于2004年新建西校区、2005年扩建东校区、2006年斥资建北校区、2010年左右收购中英文学校建南校区，在校生逐步突破1万人。

另一所“老牌民校”才源学校，则于1995年由郸城县教育局原局长王乾阳创建，由不同法人管理才源小学、才源初中、才源高中多所民校，在校生超2万人；2021年启动招生的才源求真中学、才源求真小学，亦属“才源系”。

“到2012年，光明、才源两所民校已经和公立校旗鼓相当，甚至略胜一筹。”一名县民办学校校长回忆。至此，郸城民办教育格局基本确定：在县城，光明、才源两大“龙头”出现，不断扩张；而在村镇，规模较小的民办小学、初中星点密布，吸引大量留守儿童家庭。如今，民办学校几乎垄断郸城县中招排名榜。2020年中考，郸城县500分以上考生1 500余人，仅光明学校就有约950人入线，占比超60%。

相似情形也在河南淮阳、鹿邑等地涌现。在淮阳区，前身为淮阳中学初中部的淮阳羲城中学有150多个教学班，在校学生9 000余人；在鹿邑，知名的博德中学有教学班上百个，在校生超5 000人。

教育生态纠偏？

和冲击整个教培行业的“双减”政策相呼应，规范民办义务教育的系列举措，同样基于监管者对部分民办教育“资本化扩张”和“加剧教育内卷”两项反思。

在中国民办教育协会2021年6月举办的系列讲座上，教育部教育发展研究中心首席专家王烽提出，民办教育发展已经从“公办的补充”转向了“与公办竞争”。“民办教育总体规模已经基本饱和，部分民教集团仍在大规模扩张，投入建设新学校；部分集团扩张后，形成更激烈的生源竞争、教师竞争，存在教育生态上的问题。”

他同时强调，民办教育应立足提供多样化、特色化教育；但部分民办校与公办校同质化严重，为应试教育推波助澜，一些得到大资本支持的名校在区域内已造成“虹吸效应”。

7月，21世纪教育研究院理事长、国家教育咨询委员会委员杨东平在博鳌教育论坛上，再度抨击民办教育“体量过大”“营利性强”“缺乏创新”的发展问题：“在欧洲国家，民办学校的比重通常在3%～7%，日本是2%。因为这是一种国家责任、政府责任。绝不会说一个地区的义务教育结构，公办学校退居其次，而以私立教育为主。”

民办教育政策风向转变，在2018年上海首度试行“公民同招”时，已现端倪。政策明确民办义务教育学校与公办学校同步招生，掐断了部分民办初中、小学提前招生、跨区“掐尖”的“特权”，给以上海四中心实验小学、华育中学为代表的系列“公参民”学校带去不小冲击。

到今天，上海、北京、浙江等省市已全面实施“公民同招”。但在河南，县域一级民办校，尤其是优质民办校提前招生、考试招生的情况仍然存在。

以郸城为例，2019年郸城“小升初”，光明学校仅第一批次普通招生报名就达到1.2万余人，录取学生仅2 000人左右。除“小升初”外，光明学校、才源学校还在学期内频繁安排四至六年级、八至九年级学生插班生考试；许多农村学生在村小念到四五年级后，便“插班”到县城民办校读书。

不少外县学生慕名前来，民办强校区域生源“虹吸效应”显现。袁梦告诉记者，近两三年来，和她一样将子女从初中甚至小学就送到郸城民办校的沈丘家长越来越多。尽管周口市政府已经禁止公民办中学跨县招生，但家长通过买房租房、托关系开具务工证明等，仍可实现跨县求学。据记者了解，光明学校超万名在校生中，约有20%～30%来自外县。

但多位受访教师强调，民办学校“擇校”，也与应试压力层层下压有关。在郸城，以“每年超30人上清北”闻名的郸城一高，就是依靠衡水中学式管理崛起：学生每天学习时长超12小时，大大小小的学科考练每周超过2轮，一个月超过70场，由于时间紧迫，不少学生会把毛巾搭在教室门外的栏杆上，趁课间洗漱。而光明学校、才源学校的作息与郸城一高几乎对接：初三学生5点30分起床，21点30分晚自习结束，励志标语贴满了教学楼走道。

因产业发展滞后，河南周口职业教育基础薄弱，实际职普比约1∶2；如郸城县2019年仅县职业中专、县科技职专等不到5所职业学校，在校生未达5 000人。职教出路狭窄，县城家庭对“升学”的重视更甚。在郸城，部分民办校甚至开设了中考复读班——为了进入郸城一高重点班，一些学生不惜再读一年初三，以求中招取得更好成绩。

事实上，针对民办学校招生问题，曾有居民多次向教育部门举报，但相关监管、整治力度不足。2018年，郸城县发布《关于对光明中学违规组织考试招生的处理通报》，称光明中学南校违规组织选拔性招生考试，核减2018年秋季招生计划500人。但此后光明、才源两校“小升初”考试仍连年开展。“民办学校以前没有发过招生指标，也没有严格执行。”一位民办学校校长说，上述处分威慑力有限。

对许多年收入未达10万元的农村家庭而言，就读民办学校开支不小。若算入学费、住宿费、餐费，县城最好的光明学校、才源学校每学期收费超7 000元；如果家长前往县城租房陪读，则一年开销又新增数千甚至上万元。

“两学期杂七杂八加起来要2万多，3个孩子一年要五六万。辅导班从三年级开始上，老师来家里复习和预习，一节课两小时100元。”郸城县“三孩”家长孙瑜（化名）告诉记者，家庭收入超50%都用在子女教育上，“一辈子没文化挺苦的，想让孩子好好读书，比我强”。

但相较于付费的民办教育，在一些家长眼中，免费、优质的公办教育更加“一位难求”。

“好民办是交钱去读，好公办是找关系才能进。”学生家长董真（化名）称。据郸城县2020年秋季义务教育阶段招生公告，局属民办初中郸城中学、英博学校、育才学校、才源学校、光明学校等计划招生7 800人，而局属公办初中实验中学、第二实验中学、第三实验中学计划招生仅4 250人。长期以来，郸城县教体局对公办学校招生区域划分依据、公办义务教育学校招生结果等信息披露不足；不少家长直到今年“禁招令”下达，才获知自家小区划片情况。民办校学生遭分流后，周骏（化名）几经辗转，托熟人向校领导送了烟和酒，终于让儿子在一所风评尚佳的公办初中入学。

新政后，为了让子女能在县城上学，董真已开始考虑在县城买房，提早迁户。近年来，郸城县城房价不断攀升。记者走访发现，郸城县教育园区房价已突破6 000元/平方米，近3年上涨约20%。“原来的计划是上县城读民办学校，最多租一间房；现在压力更大了。”

“中西部农村义务教育实施过程中，许多农村孩子享受义务教育的权利没有得到优质保障，和城市孩子不平等。对农村孩子来说，就读民办学校，相当于家长交钱，去获得接近城里孩子的教育条件。”中国教育科学研究院研究员储朝晖告诉记者，他担忧，规范民办义务教育和“公参民”转制变局下，部分薄弱地区优质公办资源供给不足，可能出现新的教育公平挑战。

优质资源供给难

郸城县等许多中部县城共同面对的挑战是：在“民强公弱”的背景下，将民办义务教育规模调减至5%后，公办教育如何挑大梁？

9月初，离开学不到一周，郸城县胡集一中校长巴望空前忙碌：这所每年招生不过100余人的初级中学，忽然迎来近600名七年级新生——腾挪7间新教室、添置400多张课桌、安装上百组新床架、从全乡小学紧急调配10余名教师，巴望数天以来“几乎没合眼”。

到明年，随着八年级、九年级学生从民办校分流而至，乡镇中学压力更大。记者走访看到，吴台镇第一初级中学为迎接今年近700名新生，已将音乐室、美术室等紧急改为教室，部分八年级学生因校舍告急，从宿舍楼迁往“少年宫”楼住宿。多名家长担忧，学校紧急接收七年级分流学生已显勉强，未来怎么办？

101所民办学校停招一年级、七年级新生，紧急分流超1.5万名学生后，郸城县民办义务教育规模占比仍超过30%，距离“5%”的调减目标还有不小距离。“我们前期有测算，今年（分流一年级、七年级学生）没有什么问题，但如果明年二到五年级、八九年级的学生也过来，问题就越来越大了。”郸城县教体局基础教育股股长贾海涛说。

一本棘手的账册摆在郸城教育面前。

首要难题是庞大的学位缺口。据教体局提供的数据，郸城现有413所公办学校，小学空余学位3万左右，初中空余学位2万左右；若全县民办义务教育调减至5%，则有6万～7万公办学位需求。因空余学位大多来自村镇中小学，而大量家庭在城镇化背景下向县城迁徙，明年县城公办校“供不应求”的问题将尤为突出。

贾海涛向记者表示，“十四五”期间，郸城县县城规划建设8所九年一贯制学校，每校约48个教学班，预计提供2万～3万个学位。因8所新校难以一年之内拔地而起，作为政策过渡期手段，郸城正在考虑向县城民办学校购买学位。但按小学年均5 000元/生、中学年均7 000元/生的核算成本，仅购买学位这一项过渡性措施，新增财政投入将以亿元计。

分流后，政府能否收购闲置的乡村、县城民办学校？“在收购民办学校上，还没有配套资金和政策。”贾海涛说，因操作和财力上的阻碍，相关工作尚未启动。据记者了解，光明学校已提出，将光明学校钱店校区、光明学校五中校区无偿赠予政府。“我们也在看，（捐赠学校）布局是否合理、是否合法。”

但大量乡镇民办校，仍可能面临“闲置”的命运——过去这些学校大多建设在村民自留地上，而政府收购学校或接受学校捐赠，均要求校址应处于教育用地上；仅是用地合规性这一道门槛，已将过半民校拒之门外。

公办师资同样紧张。据记者获悉，郸城县现有义务教育阶段公办教师约1.2万人。据教体局人士透露，为应对明年需求，郸城将大力“整合挖潜”，如调配农村小学富余的公办教师，到师资紧缺的公办初中任教。2021年，该县还推出“归雁计划”，引进在外地工作，本人或父母、配偶有郸城户籍的在编在岗教师来郸城扎根，计划引进小学、初中教师各30名。

今年，不少乡镇中学为承接骤增的七年级入校生，已调配了部分小学教师到校教学。对此，不少家长心存疑虑。“突然让小学的教初中的，能不能适应新教学需求？教学质量怎么保障？”董真担忧。

因编制限制，郸城县尚未确定大规模小学、初中教师公开招聘计划。许多民办教师“转公”无门。其中，不少民办教师已大于35岁，超过教师招聘考试年龄限制。据记者梳理，近5年中，郸城一高、二高、三高累计公开招聘高学历教师超500名；另一方面，义务教育阶段中小学却长期依靠每年200余名、由中央财政补助的特岗教师补充师资，公开招教信息寥寥无几。

学位与师资双重难题下，政府财政压力空前。历年数据显示，郸城县财政自给率不到20%；财政持续吃紧，该县如何负担建校、扩校、设施设备等全方位的教育支出需求？

2020年，郸城县教育经费支出171 789万元，占一般公共财政预算支出的29.9%；教育共同财政事权转移支付收入39 926万元，教育专项转移支付收入438万元。其中，超过一半（53%）为教师工资福利支出；薄弱校改造、寄宿校建设等项目支出共48 789万元，占比28%。

“政府购买学位、收购民办学校，目前都还没有中央专项资金支持，也缺乏相关配套措施，县一级压力非常大。”贾海涛说。

郸城县之外，河南民办教育占比较大的鹿邑县、淮阳区等，教育财政投入缺口同样突出。据《2019年周口市政府履行教育职责存在问题整改报告》，周口市川汇区、西华县等一般公共预算教育经费未做到“两个只增不减”，鹿邑县城镇学校“大班额”问题，教師队伍空编、结构性缺编问题等亟待解决。

而家长们焦虑的问题是，分流后，公办校能提供同等优质的教育吗？

可以预见，有能力的家庭将向硬件、师资相对稳定的县城学校“扎堆”。柳季君2017年的调研提及，郸城新实验中学一个班级有90多名学生，导致最后靠门的学生桌子的一半置于教室外面。近年来，因政府下力整顿，河南义务教育学校大班额、超大班额比例由2013年的26.13%、12.42%分别下降到2018年底的13.01%、1.99%；但在大量民办校学生分流后，“大班额”问题可能卷土重来；据记者了解，如郸城实验中学，今年开学后已出现超80人的“超大班”。

为了增强乡、镇学校对家长的吸引力，郸城县正在力推教育集团化。就在“禁招令”后不久，9月1日，郸城县第二实验小学宣布，与城关镇闫庄小学、城关镇罗堂小学、城郊乡响盘小学组建郸城县第二实验小学教育集团。集团成立后，第二实验小学的老师将到各成员校轮岗。“这几个学校相距不超过1.5公里，利用县城带动乡村，名校帮扶弱校。”贾海涛说。

除二实小集团外，从2020年9月开始，郸城县实验中学和城郊一中、郸城县第二实验中学和实验中学西校区、郸城县第三实验小学和吴台镇第二中心小学也确定“联盟办学”。据记者了解，联盟后城郊、乡镇学校加挂县城“名校”校牌，确实吸引了更多学生。不过，教育集团覆盖有限，数百所村镇学校仍面临提质难题。

今年以来，课后延时服务推广，或可为改善公办教师待遇提供新渠道。“郸城课后延时服务向每生每月收费60元，加上公办校学生增多，公办教师预计每月可以提高1 000元到2 000元不等的收入。”郸城教体局相关负责人称。

多项支持和改革措施实效几何，仍待时间检验。

多位专家呼吁，规范民办义务教育发展，需审慎考量地方差异。马学雷提出，教育政策调整，应从“以人为本”的角度出发，关注家长和学生的教育需求，不要“一刀切”。“强调政府提供基本公共服务的责任，不应仅靠削减民办学校招生规模，而是公办教育要尽到义务，提供充足的学位、优质的学位、满足人民需求的学位。让人民有选择，并尊重他们的选择，人民才有获得感，才能办成人民满意的教育。”

“公办学校、民办学校都应该在‘非营利组织的框架中加以规范。就促进教育的多样化、高品质而言，改革公办学校办学体制是与发展民办教育同样重要甚至更为重要的路径。”杨东平认为，中国需要超越狭义的“私立学校”、民办学校的概念，建立“大民办教育”的概念，其实质是还权于民，开放各种社会力量办学，包括教育家、家长和社区的自主办学，“使教育真正成为全社会共同参与的事业”。

9月6日，郸城县中小学部分年级开学，公办学校迎来首批学生。被才源学校通知退费后一周过去，李婷犹豫许久，终于联系乡上的小学，办理儿子入学手续。她辗转忐忑，不知这一决定，会让子女的求学路走向何方。

（来源：《财新周刊》 黄蕙昭 周信达/文）