行政听证制度研究的回顾与展望

王必行

（四川大学法学院，四川 成都 610207）

行政程序对于新时代我国推进法治政府、法治国家建设具有重要作用。作为其功能的核心，行政程序法的原则和规范都是直接或者间接围绕着行政听证而展开的。行政听证制度因具有保障行政决定公正和效率的目的性价值，也具有实现行政权与参与权互动的工具性价值，成为了各国政府在行政决定中不可或缺的制度安排。我国行政听证的法律实践始于1993 年国家专利局颁布的《审查指南》，该指南将“听证”列为审查的一项原则，但并未涉及听证的具体操作。1995年的《商标评审规则》第二十六到二十八条规定了商标评审举行听证调查会的条件以及听证笔录制度。1996年《行政处罚法》第五章“行政处罚的决定”第三节专门规定了“听证程序”，其内容涵盖了行政处罚听证的适用范围、处罚听证的基本原则及其基本程序,这对我国行政听证制度构建具有里程碑意义，标志着听证制度在我国初步建立。1997 年《价格法》的出台使得价格听证制度确立，2000年制定的《立法法》规定了立法听证制度。2003 年通过的《行政许可法》规定了行政许可听证的范围、主体，使得行政听证制度扩宽至行政许可领域。2005年国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，在行政决策或行政立法时对于社会涉及面广、与人民群众利益密切相关事项，应当通过举行听证会方式听取意见，并探索在行政赔偿程序中引入听证、协商和和解制度。2007年，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条对听证制度进行了概括性的规定。从此，行政复议中的听证制度也得以正式建立。

一系列法律的出台使行政听证制度得以建立，凸显了立法机关及政府对听证制度的重视，也彰显了该制度在行政过程中举足轻重的理论与实践价值。在听证制度渐趋完备的同时，以法学、公共管理、政治学等学科领域为代表的专家学者们各抒己见，对行政听证制度进行了深入浅出的探索研究，并取得了丰硕的研究成果。本文旨在总结归纳行政听证制度既有的研究成果，并在理清研究脉络的基础上进行总体性评价及前瞻性展望，以期能为该领域的后续理论研究与制度实践略尽绵力。

一 国内行政听证制度研究回顾

运用“中国知网”文献检索数据库进行高级检索，以“行政听证”作为“主题”检索条件进行精确检索，共检索到814 条结果（时间截止到2018年12月24日）。

从发文数量上分析，1995年到2001年每年文献的产量一直停留在个位数（图一）。2001 年到2008年十年间该领域的研究硕果累累，研究成果数量大幅度增长，每年基本均以五十篇的产量递增，2005 年更是以年产量70 篇到达了峰值，这与前述《行政处罚法》等国家法律的颁布密切相关，反映了学术界对制度实践的关切和回应。从2008 年到2017 年研究成果出现颓势，2017 年更是仅有10篇文献，说明该领域的研究金矿开始被开采枯竭。

从研究内容上考量，已有成果涵盖了行政听证制度理论、扩充行政听证制度的民主性、保证行政听证程序规范化、增加行政听证结果的包容性等方面，主要围绕着“行政听证制度的理论依据”及“行政听证的具体制度设计”两大主题，重点研究了七个方面的内容，即行政听证的理论依据、行政听证范围、行政听证参与机制、制定《行政程序法》、听证主持人制度、行政听证笔录、行政听证救济制度。

图1 “行政听证”主题发文数量

（一）行政听证的内涵及功能价值

1.行政听证的内涵。听证，其意旨是听取意见，即听取另一方证词。《牛津法律大辞典》认为听证具有两层含义：其一是指个人或机构在裁判某人行为或裁判争端时，不仅应该听取起诉人一方的陈述，更要听取另一方的说明和申辩；其二是指不得在未听取另一方陈述的情况下对其施以处罚［1］。”自1996 年《行政处罚法》确立行政听证制度后，“听证”渐渐成为民众所熟悉的一个法律概念。之后随着行政听证制度应用日益普遍化，国家立法层面规定行政听证一般程序的法律、法规也越来越多。但我国至今仍未出台系统的行政程序法典，涉及听证程序的众多法律规范也未对行政听证的法律含义作出解释［2］83。王名扬在介绍美国行政法时提出了听证的含义：“听取利害关系人意见的程序,法律术语称为听证”，其外延则涉及立法、司法、行政三大领域［3］。杨海坤认为，听证以质证作为其核心程序，其目的在于查明实情，并赋予了当事双方就重要事实表达意见的机会［4］。石肖雪以社会学中“理想类型”的研究进路,在现有制度雏形的基础上,结合行政机关功能的变迁,提炼出了行政听证的两种类型：个案裁决型听证和政策形成型听证［5］。由此看来，学者们在一定程度、一定范围揭示了“行政听证”所具备的一些要素，但侧重于讨论“听证”的内涵而未深入对“行政听证”内涵予以释明。

2.行政听证的功能价值。学者们认为行政听证的功能主要表现在参与、中立、公开、平等、理性等方面，此外，部分学者对行政听证制度的外在功能、隐性功能角度作出了阐述。杨惠基认为，听证程序具有控制官员专横恣意、查明案件事实、减少腐败等方面的外在功能。此外，行政听证还具有其他手段所难以达到的独特功能，具体表观在平衡权利、监督制约和保障行政相对人权益以及法制宣传教育等诸方面［6］。朱芒在分类整理上海市听证案件的基础上，通过“要件—效果”的关联框架，分析了听证过程中各方参与人的主张及其被接受的制度空间和机制，指出该制度除了具有被期待的合法性证明和权益维护等法定功能之外，在事实上还存在着纠纷解决的这种隐性功能［7］。

（二）行政听证的理论基础

1.行政听证的理论渊源。“人类的第一次听证权是上帝在伊甸园中赐予的［8］”，这句英国司法格言阐明了听证的重要性。大多数学者认为听证制度的法理依据来源于英国的自然公正原则、美国的正当法律程序、大陆法系国家依法行政原理等。自然公正原则包括两层含义：不得做自己的法官和“听取另一方意见”原则。后者直接构成了行政听证制度的法理基础，英国听证权不断扩大，听证制度的也随之发展完善，这都被视作自然公正原则在行政程序领域的进一步适用［4］。浓缩了正当法律程序原则的听证最初是以司法权运作的模式出现的。丹宁在《法律的正当程序》中谈到，法律的正当程序是指为保持司法工作的纯洁性而被认可的各种法律方法，其中包括促使调查与审判公正进行、搜查与逮捕适当应用，法律援助顺利获得以及消除不必要延误等等［9］。”章剑生以行政权扩大的理论解构了行政听证制度的建立过程，他认为现代社会的发展导致了行政权的扩大，国家的政治中心从议会转移到了政府。西方国家为使政府保障个人权益同时防止政府侵害个人权利，将司法中的听证模式引入行政领域，建立了约束行政权的行政听证制度［2］27。

2.行政听证的国内制度依托。学者们分别从中国古代的听审制度与现行宪法中的相关原则性条款为行政听证制度找寻了制度依托。张春生认为中国古代断案时的听审制度对缜密决策、公正断案有很大帮助。他在辨析了当前的行政听证制度与古代听审形式的区别的基础上，认为中国古代官吏听讼处事方面的“兼听则明，偏听则暗”等的辩证听证思想长期为维护君权、官僚制度运行所用，与今日之行政听证形式相似，但法理基础、指导思想迥异［10］。杨海坤指出，我国宪法中的人民民主原则为行政程序乃至行政听证制度提供了深厚的宪法及法理基础。宪法中“倾听人民的意见和建议”的规定为包括听证在内的行政程序制度规定了方向［4］。章剑生认为“国家尊重和保障人权”的宪政思想浓缩成为一个宪法性条款之后，对我国现有的行政法学思想体系产生了颠覆性的效应，为行政通过协商提供了法律基础，进而使得行政听证在行政法领域渐次确立［2］3。

（三）扩充行政听证制度的民主性

行政听证制度是民主决策的重要载体及实践形式，其自实施以来业已成为我国行政机关作出决定的重要依据，有力推进了行政决定的民主化进程。学者关于行政听证制度民主性的讨论集中在以下两个方面。

1.行政听证范围。《行政处罚法》颁布后，多数学者的研究焦点集中于行政处罚听证的适用范围。沈福俊认为当下行政处罚听证范围尚不明确，建议在正当程序理念的基础上，从法律功能、法律文本、实质法治角度出发对行政处罚听证范围作出与时俱进的解释［11］；王紫晴论证了人身自由罚适用听证程序的必要性，同时主张我国应在借鉴域外成熟经验的基础上，将人身自由罚纳入行政听证程序的范围［12］。还有学者认为应明确扩大行政听证范围的标准，如阎桂芳认为立法者对采用扩大行政处罚听证范围的标准不明确，立法者仅是具有主观扩大行政听证程序的适用范围的意向，并未针对扩大范围提出客观的适用标准［13］。顾婷以实证研究的方法探讨了行政执法实践的效力，主张从利害关系人的利益保护及立法精神角度，对《行政处罚法》第42条“等”字作出符合法治实践与社会发展趋势的解释［14］。同时，有学者认为，法律在界定行政许可正式听证范围时用了一系列不确定的法律概念，这些概念尚未被进一步明确。若将不确定法律概念解释权完全赋予行政机关裁量，那将无法起到规范行政权的作用［2］149。关于如何扩大行政听证的范围，皮纯协认为目前行政听证的适用范围过窄，应当逐步将听证程序扩大至其它重大侵益性行政行为及部分将影响相对人重大利益的授益性行政行为［15］。张晓刚认为先采用概括式对行政听证的适用范围作一般的概括，再采用列举式，分别肯定和否定列举行政听证适用的范围。在肯定列举中，应将听证进一步扩大到行政裁决、行政强制、行政征收和行政收费等对公民、法人或其他组织的权益有影响的行政领域［16］。

2.完善行政听证参与机制。学者们研究发现行政听证参与机制尚未完全发挥实效，实践中听证代表及行政主体参与冷漠现象时常发生。在此基础上，学者对于该课题的研究主要集中在探究行政听证参与机制功能失调的原因以及健全听证参与机制的途径。张等文认为基于持有的不同价值取向、政治态度以及文化素质的限制，听证主体在参与听证过程中时常表现出理性不足和政治能力较弱等问题，甚至会表达出情绪化的听证诉求［17］。健全听证参与机制，首先要完善代表产生方式。可以采取发布公告由公民自愿报名方式，在充分考虑知识结构、参与能力、年龄、地域、职业等因素的前提下遴选，以望形成科学的听证代表体系［17］。其次，向社会公布听证代表名单。公布听证代表的产生背景信息及对于听证事项的观点理由等，同时向相关人公布听证代表的联系方式，以便使听证代表相互交流并代表民意［18］。最后，建立听证代表调查研究机制。代表的调查研究是听证制度发挥作用的必要条件。政府应该提供必要经费供听证代表就议题进行调研，以期拓宽代表信息获取渠道和改变地位不平等的状况［19］。

（四）保证行政听证程序规范化

1.制定《行政程序法》，规范听证制度。《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》对行政听证做了较为详细的规定，但有学者认为这并不规范和具体，缺乏统一中央立法的约束，导致不同规范中的决策听证的具体程序各自为政，这使得听证程序的严肃性和法定性受到削弱，听证的法律效果和法律约束力大打折扣［20-21］。因而学者建议应当尽快出台和实施以民主、公开、公正及法治为基本原则的《行政程序法》，明确行政听证的相关事项［22］。

2.完善听证主持人制度，确保专业化与独立化。行政听证制度具有准司法的属性，听证主持人的中立性对实现听证程序公正有至关重要的作用。基于此，有学者认为相关法律、法规将主持人界定在本行政机关内，主持人的职权与职责尚待细化，其独立、公正的主持听证的可能性就会令人怀疑［23］。关于听证主持人制度的完善路径，学者认为应当从主持人的遴选、培训、管理、职责权限、职位待遇保障等方面进行着手。首先，要保证听证主持人的专业化、职业化。建立稳定、独立的听证主持人队伍，对听证主持人应实行资格准入制度，要求通过全国统一考试取得资格证书［24］，同时考虑政治思想素质、一般业务素质以及法律业务素质［25］，并由第三方机构保障其聘任、奖惩、辞退等职位待遇［26］。其次，保障听证主持人的独立性。由政府法制办对听证主持人进行统一管理，处理案件时,由行政机关向本级政府法制办提出申请，由法制办根据案件的具体情况选派主持人［15］。最后，要明确听证主持人的职责权限。赋予主持人决定建议权，且该决定建议非经充足反证不得推翻，同时要完善主持人回避制度与确立禁止单方面接触制度［27］。

（五）增加行政听证结果的包容性

1.行政听证笔录的效力。行政听证笔录是否具备法律效力，是否能对行政决定产生影响，是衡量听证制度真伪及听证程序作用的试金石［28］。学者围绕是否应确立案卷排他原则展开了激烈的讨论，赞成的学者认为应当借鉴美国将听证笔录作为决策的唯一证据来源，未在听证会上出现并经双方辩论的材料不能影响决定的内容，若行政机关可以根据听证以外的证据做出决定，听证就会毫无意义［29］；案卷排他这一核心原则的缺位，使得面临“异体排斥”的重重阻力的听证制度最终可能沦为某种意义上的装饰品，出现法律移植的“淮橘为枳”现象［7］。反对的学者认为听证笔录只能作为行政机关作出行政处罚决定的依据之一，听证程序不同于司法程序，听证会之后补充得到的证据仍应作为行政决定的依据［30］；行政机关不能不考虑听证笔录中的意见就作出决定，但可以基于合理理由否认听证笔录中的意见，并予以公告［31］。

2.行政听证救济制度。监督救济是制度行之有效的重要内容，然而相关法律法规对行政听证法律责任的规定尤为欠缺，偏重于较轻的行政处分，缺乏司法审查机制［32］。学者对于完善行政听证救济制度的研究可概括为两个方面：一方面应当明确救济权和救济途径。王志立认为司法审查以法律为根据对行政听证进行有效审查，以司法监督行政的方式倒逼行政机关事前规范听证程序，是对行政听证外部监督的最佳方式之一。当事人应享有针对听证决定申请司法审查的权利，在穷尽行政救济后可以向法院起诉［19］。另一方面应规定提起救济的具体情形。尚苏影将提起救济的情形概括为四种：一是公民的听证权受到侵犯；二是行政机关未按规定组织听证；三是违反听证的法定程序；四是行政决定未考虑听证笔录［33］。

二 “获”“惑”并存：对我国行政听证制度研究的反思

经过二十余年的积累，行政听证领域的研究成果堪称百花齐放，同时研究内容不断扩展，研究水平逐渐提高，非常值得肯定。尤以下述三个方面的为代表：首先，学者们深入论证了行政听证制度的理论基础，对行政听证的内涵和外延形成了较为统一的认识，并从多个角度阐述了行政听证的价值功能，为该领域的研究奠定了坚实的基础；其次，在行政听证的困境研究方面，学者们通过深入的归纳总结与规范分析，提出了较为丰富的见解；再次，在行政听证制度完善对策研究方面，学者们基于对制度困境及原因的分析，进行了深入详实的探讨，有一定广度和深度，为我国行政听证制度完善提供了重要的借鉴。然而，对行政听证制度的研究仍存在些许不足，主要体现在以下几个方面。

（一）国际前沿理论与实践动态追踪匮乏

对于我国而言，行政听证制度是进口的“舶来品”，因而对国外行政听证理论准确把握是我国行政听证制度研究的基础性工作。研究中国本土问题，要更多地了解国际动态以使我们的学术眼界更为开阔，以助于我们推陈出新，更好地应对当代中国的法学问题，开掘本土的资源［34］。然而据笔者统计，发表于CSSCI（中文社会科学引文索引）来源期刊的22篇行政听证制度专题论文中有外文注释的仅有4 篇，其中3 篇只有一个外文注释。外文文献引证少，这意味着我国法学界未能把握和追踪国际上行政听证制度的最新学术研究成果和法律制度实践。

（二）理论阐释与对策建议衔接不畅

域外的研究经验与成果已充分证实：行政听证制度在行政法学领域是一大重要课题。美国、英国、德国及我国台湾地区对行政听证制度的理论研究都相当深入。然而，我国行政听证制度的研究却处于相对弱势地位，大多数文章属于一般性描述文章，大部分学术观点都是只限于对既有研究的移植或套用，创新色彩较缺。例如对行政听证范围的研究大多是通过罗列域外美、日、德的相关经验，然后建议我国建立相关制度，这忽略了我国的本土背景，缺乏对我国听证实践与背景进行深层次剖析，从而在制度背后发现具有影响力的因素，将其概念化，并提出相应的理论命题。这表明学者们在行政听证制度研究领域尚未跳出“对策法学”的桎梏，出现了许多与现实脱节、缺乏理论支撑的应用性文章。

（三）研究质量与研究者多元性不足

从行政听证制度研究成果所载刊物来看，发表在核心期刊中文章并不多。在总共814篇文章中，发表于CSSCI 来源期刊的有22 篇，比例为2.7%，不到一成。发表于《法学研究》《法学杂志》《行政法学研究》等法学核心期刊的文章更是屈指可数，而大多数则是发表于普通期刊中。此外还有一大部分发表在非法学刊物上，其中以公共管理学科类的期刊居多。从研究者方面来看，以研究成果作者的身份或学历为标准可分为两类：一类是高校教师、博士与硕士研究生；另一类的政府部门的实务工作者。其中，第一类研究者是最主要的。然而整体来看，众研究者中唯有极个别学者获有丰硕的成果、发表于等级高的专业刊物且被引率高。如杨海坤的《关于行政听证制度若干问题的研讨》（发表在《江苏社会科学》）一文，在中国知网的被引量为205 次，王克稳的《略论行政听证》（发表在《中国法学》）被引量为119次，石佑启的《行政听证笔录的法律效力分析》（发表在《法学》）被引量为114 次。然而在此之外，绝大多数研究者的研究成果都难以望其项背。总体而言，研究成果的质量及其研究者的身份多元性有待进一步提高。

（四）研究方法与研究内容较为局限

在研究方法方面，我国学者倾向于纯粹的规范演绎，对于行政听证的立法与司法实践尚未进行比较系统的实证研究，在检索到的814 篇文章中，仅有7 篇是案例为研究对象的实证类文献。同时，该领域的研究方法和视角近似，更新慢，跨学科研究方法尚未体现。听证程序是一个综合、复杂的制度，行政听证制度的研究往往离不开与行政程序涉及的相关领域（如行政学、管理学、社会学、政治学）知识的结合，在现阶段体现出更强的专业性和技术性。但目前大部分学者只是从规范法学角度来研究问题，在问题发现和对策建议上雷同效应相对明显。此外，研究者对于目前行政听证制度研究形成的观点缺乏批判精神，提出的观点缺乏实际调研、实践检验和实证评估。在研究内容方面，学者们陷入了“宏大叙事”式及“大而化之”研究倾向的泥沼，对于行政听证制度研究不精微、不细腻，相当一部分是对于该制度进行宏观的泛泛而谈，宏观介绍整个行政听证制度的文章就有80余篇。另外，关于行政听证中各种制度具体程序完善的研究成果有所欠缺，对于行政听证程序参与人、违法责任的追究与救济等问题关注不够。

三 “观往知来”：对我国行政听证制度研究的展望

行政听证制度历经了若干阶段终于从一个“舶来品”逐步发展成为了我国现代民主制度的基石。与此同时，学界对于听证制度的研究也取得了长足的发展，但不容否认的是研究尚不十分充分。中国行政听证制度研究要想突破困境，首先在研究方法上需要多一些细致的实证研究，少一些空洞的概说罗列；多一些广泛的比较研究，少一些固步自封的“喃喃自语”。在研究内容方面，我们应当避免“大而化之”的研究倾向，以严谨的学术态度做一些精微、具体的理论研究。笔者以为未来我国法学界对于行政听证制度的研究可以聚焦于以下几个方面。

（一）行政听证价值的研究

行政听证是以民主价值所衍化出的一种制度，主要体现为利害关系人的参与、平等的对话、更为主动的利益表达等。民主价值对于行政听证制度的重要作用不言而喻，这也使得学界对于行政听证价值的研究大多聚焦于其民主价值。另外一部分学者则致力于发现民主价值以外的其他价值。

然而，关于行政听证制度民主价值与其他价值之间的冲突与平衡却鲜有学者问津。听证代表未代表民意时，公众是否有正当权利批评其“背叛”民意；行政机关依据代表意见进行决策而与民意相悖时，是否意味着未体现民主价值。当研究者为民主找寻其在新时代的真正含义的同时，应当了解到在某些场合其他价值并不必然需要让位于民主，如行政效率、行政的专业化，以及对公民权利的切实保障等。由此，以不同的角度及方法讨论行政听证的民主价值与其他价值之间的冲突与平衡，探寻行政听证制度的功能导向，不失为一个值得深究的问题。

（二）听证程序参与人范围的研究

行政听证参与人制度是行政听证制度研究的一个核心问题，但我国学界对此研究甚少，且系泛泛而谈。听证事项利害关系人参加听证程序是民主价值的体现，也是宪法中“人民管理国家事务、社会事务”的体现。但我国行政听证程序规定中“参与人”的范围仅指行政相对人，法律没有规定行政机关和相对人以外的任何利害关系人参加听证。因而听证参与人制度是行政听证制度研究的一个重点。今后的研究趋向应当从听证参与人的范围、听证代表的产生到如何救济与责任追究。

目前，亟待我们研究的是听证参与人的范围。听证过程中加入另一主体，使听证成为多方参与的法律行为，这是保证其程序发挥实效的必由之路。在国外的制度实践中，行政程序参加人的范围总体呈扩大趋势。为吸收利害关系人参与听证程序，达到公正、全面的要求，多数国家建立了行政听证参加制度。参与人分为辅助当事人参加人与对立当事人参加人两种，以自动申请或通知参与两种方式参加听证。我们在以后的研究中可以以域外相关制度实践为鉴，对该领域进行积极探索。随着理论研究和实践的发展，在明确参与人的概念、扩大参与人范围后，其权利、义务与诉权的衔接等配套制度都应得到研究和完善。

（三）违法责任的研究

“无救济则无权利”的法谚早已宣示了救济制度对公民权利的重要性，对于违反听证义务行为的追究同样是对听证参与人及利害关系人权利的保障。然而关于该主题的研究却是寥若晨星，只有13篇博硕士学位论文对其有简要提及与概括建议。因之，该主题尚属于行政听证制度研究的“蓝海”领域。

完善行政听证制度，使制度能发挥实效就需要建立一套完善的事后责任追究制度。政府机关承担责任相较而言不如个人追责，个人追责更为彻底、公正，因而追责主要针对的应是是行政人员。如何使听证工作人员权责相适应、如何细分违反听证义务应承担的责任方式，这些都是我们今后值得研究的问题。

四 结语

改革开放四十年间，我国法治事业大幅迈进，各个部门法都与时俱进得到了完善，行政法虽起步较晚但也得到了有效发展。随着行政法治的不断推进，行政听证制度也日趋完备。不受约束的行政权力之危害不言而喻，行政听证制度的功能在于使行政过程得到控制，行政听证制度的完善对于行政行为的规范化运行、行政相关人权益的保护有重要意义。经过二十余年的积累，行政听证领域的研究成果可谓硕果累累，研究水平亦在逐步提高。十九大报告指出要建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法。当前，中国特色社会主义已进入新时代，在新时代建设法治政府、规范执法行为的背景下，行政听证制度的完善亦属题中应有之义。为此，我们有必要在反思研究方法，深入研究内容的基础上提升行政听证制度的研究质量，从行政听证的民主价值与其他价值的平衡、听证程序参与人范围、违法责任的研究等方面进行开拓，为行政听证制度的完善提供理论支撑与实践方法。