扫黑除恶工作中保安措施的应用

李旭辉

(河南警察学院 现代教育技术中心，河南 郑州 450046)

一、扫黑除恶工作的历史沿革

2018年1月，十九届中央纪委二次全会当中习近平总书记提出：“要把扫黑除恶同反腐败结合起来，既抓涉黑组织，也抓后面的保护伞[1]。同时，党中央、国务院还下发了《关于扫黑除恶专项斗争的通知》。特别强调在专项整治的过程当中尤其要重视对保护伞的打击，重视把专项斗争与基层政权组织建设和反腐斗争紧密结合。将专项斗争工作作为习近平总书记建设中国特色社会主义工作的有机组成部分。

这次专项斗争工作不同于以往的“打黑除恶”专项斗争，从称呼上准确地转换为“扫黑除恶”专项工作。这种提法显示了国家对黑恶势力整治态度的转变，是针对黑恶势力产生及发展的根源发生根本性变化后的科学调整。

1.扫黑除恶是加强基层政权建设的有效手段

基层政权建设是社会主义建设的根本。尤其是在中国这个农业占有重要地位的社会主义国家。基层政权建设的过程当中，存在着不容忽视的微腐败问题，基层工作人员由于各种因素制约，与黑恶势力存在着一些交集和模糊交往，农村两委在这个问题更加突出。党中央对这个问题有着清醒的认识，一些大的犯罪团伙和恶势力的形成都是在前期没有得到及时的处理和打击。以至于社会管理和治理机构发生癌变。

2.黑恶势力在新形势下的突出表现

经过近二十年的持续打击处理，对黑恶势力形成了极大的威慑，有效地保障了中国的社会稳定和经济发展。黑恶势力在不断地被打击处理的过程中，提高了生存能力和隐蔽性，将生存的空间转移到了模糊地带。披着就业、创业等合法的外衣，通过软暴力排除合法竞争，实现集团的经济利益合法化、最大化。利用现代的公司制度，游走于法律的边缘。特别是在采砂、物流、建筑、交通、餐饮、批发市场、矿产资源初级开发等领域，黑恶势力在排除合法竞争的过程中没有使用以往的砍杀等暴力性质表现突出的手段，采用威胁恐吓等相对温和的手段排斥合法竞争，谋取利益的最大化。现有的法律制度在进行司法处置的过程当中，由于法律制度的建设和完善往往落后于社会实践，因此，无法对社会发展和经济运行过程中的违法行为进行恰如其分的打击和处置。黑恶势力利用法律的漏洞和空白地带极力发展壮大。

二、扫黑除恶工作历史经验总结及特点

扫黑除恶除了要打击已用的黑恶势力，更要对黑恶势力产生和成长的社会土壤进行深入的分析，从根本上铲除黑恶势力产生和成长的社会环境和政治生态，加强对基层工作人员、基层政治制度等综合性长效机制的建设和完善。

1.黑恶势力生存的社会基础

黑恶势力产生的土壤是“畸形政治”，“畸形政治”指的是政治的腐败和政府的角色错位[2]。多次对黑恶势力的打击可以总结出以下经验：黑恶势力的出现与当地基层干部的不作为、缺乏有效的管理有直接关系，基层干部中的某些人甚至和不法分子沆瀣一气、狼狈为奸，共同谋求非法利益。黑恶势力兴风作浪的地方，必然是党员干部腐败堕落的地方，是社会管理职能缺失、相关部门失职不作为的地方。

其次，黑恶势力之所以能够成长壮大离不开保护伞的保护，黑恶势力通过对意志立场不坚定的党员干部、执法人员的腐蚀拉拢，使其成为自身组织中的一员；在经济上为自己谋取不义之财提供帮助，政治上为自己摇旗呐喊，更有黑恶势力头目改头换面，披上各种合法身份做伪装，混入各级政法机构当中谋求政治地位。政府机构的基层工作人员也同黑恶势力的某些人员互通款曲，相互支持。通过权钱交易以权谋私傍大款，以商养政、政商勾结谋求政治上更多的资本，求取在政府组织当中更高的职位。

2019年引起广泛关注的“操场埋尸案”中，犯罪分子杜少平及同伙实施杀人行为后，在亲属和和亲属间建立的盘根错节的关系网的庇护下，在基层的政法人员严重渎职、包庇下，逃避法律打击处理时间长达十几年。这个案件绝非孤立的存在，所暴露出来的县级以下基层政权建设中反映出来的问题值得引起高度重视。从另一个角度说明了中央在全国开展扫黑除恶工作的必要性和紧迫性。

2.黑恶势力生存的经济基础

社会主义市场经济的正常运行需要有效的行政管理和健全的经济制度作为保障。但黑恶势力为了攫取高额的经济利益，采取诸如恐吓、破坏对方生产设备、干扰对方正常经营秩序的方式使其不敢或不能参与正常的经济活动，对于自己想要独占的经济活动排除合法竞争，达到欺行霸市独占市场的目的。并在经营过程攫取高额经济利益。经济运行过程中，市场经济运行的前期阶段，由于管理缺失和法律手段的监管缺乏，难以对经济运行实施有效的管理监督。经营活动得不到充分的行政和法律手段保护，黑恶势力有插手经济活动的可能。例如，通过正常程序无法解决的债权债务纠纷，人们乐意付出一定的代价由黑恶势力通过软暴力来解决问题，这种解决途径相比较于法律途径手段效果更好，更加方便快捷，从而实现对个人利益的最优选择。

3.黑恶势力形成的深层原因

黑恶势力在社会发展的不同阶段都会以不同的形式表现出来，而且屡打不绝屡禁不止。经济利益的追求是人类生产生活中的重要目标。为了追求经济利益的最大化，黑恶势力会竭尽全力地寻求社会当中的法律和制度漏洞，逃避政府管理、偷税等行为在社会不断出现，从事色情、赌博、高利贷等违法活动成为某些人快速敛财的首要选择。社会当中资金密集度不高，对从业人员的技术水平和行业资质要求不高的行业，成为黑恶势力敛财的重要地带。黑恶势力组织利用从事的一些违法行为，干扰社会经济的正常运行，破坏市场资源的配置机制；拉拢腐蚀基层干部，渗透到基层政建设当中。破坏了基层的党风廉政建设，败坏党和干部的形象。而对于属于违法行为的色情行业、经济纠纷、高利放贷等领域，在经济发展过程中因为敛财高效快捷，成为不同的国家地区和社会发展不同阶段黑恶势力重点关注的对象，经济运行过程当中资本聚集的天然特性，欺行霸市排除其他同业人员参与竞争为从事这些工作的人员或组织带来了巨大的经济利益。法律处罚对黑恶势力造成的威慑力相对于所获取的巨额经济利益是不匹配的，不足以对有关人员造成足够的吓阻作用，在经济利益的促进下造成黑恶势力难以根除。

三、扫黑除恶专项斗争的法治要求

经过长期的斗争经验总结和法律制度建设，对黑恶势力进行司法处置已经有了较为完善的体系。通过行政法规、经济法规以及刑法法规对黑恶势力进行处置已经有了一定的经验和效果。特别是刑法法规的综合应用，通过刑法可以对社会中存在的犯罪行为科处刑法处罚，是有效遏制犯罪发生的手段，可以充分彰显刑法的手段和机能。刑法处置的覆盖面广泛，具有一定的威慑力，在维护社会秩序和人民利益的过程中，历史上从“打黑除恶”到“扫黑除恶”都取得了一定的效果。但刑法的机能发挥范围不够全面。“刑法并不适用于所有的违法行为，而只能慎重、谦虚得到适用于必要的范围内”[3]。刑法法规本身固有的最后手段性以及刑法的谦抑性是刑法的本质属性，因此，刑法是对违法行为进行打击处置的最后选择。

自中华人民共和国建立以来到改革开放期间，由于严格的政治管制和薄弱的社会经济，黑恶势力没有存在的社会基础和经济条件。中国没有类似于西方社会的黑社会组织，一些从事类似于西方社会黑社会组织的违法活动的黑恶势力是存在的。改革开放的实施和我国推进社会主义经济建设，再加上国外及港澳台地区等地的犯罪组织向国内的渗透和发展，是黑恶势力在国内开始出现的社会基础和经济前提。针对这些违法行为进行打击的主要法律依据是：刑法第294条第一款(组织、领导、参加黑社会性质组织罪)；第二款(入境发展黑社会性质组织罪)；第三款(包庇、纵容黑社会性质组织罪)。第191条增设了洗钱罪，将黑社会性质组织犯罪作为洗钱罪的上游犯罪[4]。这些刑事法律法规犯罪制定时缺乏与黑恶势力进行斗争的经验，对于打击的对象认定不够准确，对黑恶势力的认定标准不统一，造成司法实践的困难。对于黑恶势力最重要的行为方式、经济基础、组织机构和客观危害性打击不够精确。现阶段黑恶势力的违法行为主要表现为 “软暴力”，这是一个含义丰富、包容性强的司法用语。现行刑法对“软暴力”的处置有牛刀杀鸡用力过猛的感觉。刑法293条第1款第(2)项规定：恐吓他人情节恶劣的，成立寻衅滋事罪。该条规定开启了对“黑恶势力”进行刑法规制的法治进程。除此之外，刑法当中后续的强迫交易罪、敲诈勒索罪等立法规范也对“软暴力”的处置开启了方便之门，刑法打击“软暴力”的门槛降低、刑罚处罚打击的力度得到加强。但寻衅滋事罪在刑罚中的设置学界一直诟病甚多，认为是新的口袋罪，该罪名降低了刑法的严肃性和科学性。司法实践当中，黑恶势力常用的 “软暴力”主要是通过采用骚扰、起哄、纠缠和非法聚集的方法破坏社会管理秩序，侵犯他人合法利益。在新农村建设过程中，采用非法聚集、起哄等方法破坏社会秩序的管理更是常见。经过对司法实践的总结可以得出如下结论：刑法对黑恶势力早期的处置不够精确，想要达成和实现的目标太多，但每个目标都没有取得良好的效果。现有刑法法规对轻微刑事犯罪处置的模糊和粗糙也不适应现代刑法轻刑化的趋势。

四、保安处分在扫黑除恶工作中的应用

“最广义的保安处分是指为了防止犯罪的危险，保持社会治安，对一切被认为有害的特定的人或物所采取的刑事司法或行政处分，以及为了保护或者矫正行为人，而采取的改善、教育、保护措施。”[5]保安处分是刑法的有机组成部分，可以对刑罚进行有益的补充。“保安处分系对受处分人将来之危险性所为拘束其身体、自由等处置，以达教化与治疗之目的，为刑罚之补充制度”。通过对犯罪行为和以往涉黑犯罪司法处置进行总结，发现在黑恶势力成立的萌芽阶段进行精准的司法处置具有良好的司法经济性，可以取得良好的社会效果。黑恶势力违法活动当中，参与人员大多数属于违法行为的社会危害性不大，但属于多次犯罪；甚至蛊惑未达到刑事责任年龄的人员参与实施违法行为。保安处分对于刑法处罚过程中打击不力和不足的常习犯、少年犯或者是累犯等分子；对于有犯罪倾向的潜在危险分子，特别是扫黑除恶工作中涉及到数量较多的底层人员，可以起到良好的预防效果。

在扫黑除恶的工作中，参与人员的多次、重复参与违法犯罪活动非常普遍，解决参与人员的再犯可能性是一个非常重要的目标。对于这些参与人员，单一的刑法打击手段无法取得良好的打击效果，需要综合运用行政处分对黑恶势力的有关人员或者组织进行法律处罚措施。目前，我国法律当中规定的保安处分主要有以下几种类型：收容教养、强制医疗、禁止令、从业禁止、没收等，打击范围涵盖黑恶势力的参与人员、经济基础和保护伞等多个方面。

具体到当前扫黑除恶的工作部署，可以从以下几个角度进行加强：

1.以讲政治的角度将扫黑除恶与加强党的基层政权组织结合

仔细研究中央的部署，会发现此次扫黑除恶涉及的范围非常广泛，目标是对社会秩序的重建，力求推进和谐社会建设的进一步深入。因此，对于危害党群关系，挑拨社会矛盾和散布谣言鼓动群众闹事等行为进行坚决打击；新农村建设过程中插手换届选举、侵吞集体财产的家族、宗族势力进行严厉整治；建筑工程承包过程中出现的违规承包、强迫交易等危害社会治安的行为必须处置在前期和萌芽状态。刑法中的管制、拘役等处置上述行为手段过于单一；有期徒刑显得偏重且有损刑法处罚作为最后处罚手段的威慑力。如果用治安管理处罚进行打击，又有点力不从心、隔靴搔痒，难以起到应有的法律效果。通过收容教育、禁止令等手段，可以有效地弥补刑罚和治安管理处罚之间的空白地带。坚持“露头就打”，做到源头治理、标本兼治。

2.黑恶势力的存在和发展壮大，离不开特定的经济基础和保护伞

黑恶势力对政府机关工作人员和执法人员通过各种手段进行拉拢腐蚀，力争在政府机关内部需求庇护，期望在政府机关的内部有自己的代言人。有的甚至亲自披挂上阵，用合法的身份掩饰自己从事违法行为的真正目的。黑恶势力建立经济实体，通过现代企业组织参与市场经营活动。通过合法外衣进行的非法经济活动前期的社会危害性不大，常规刑法的角度很难进行法律惩罚，往往是通过罚款等行政手段进行打击。实施犯罪行为和受到法律惩罚间隔时间太长。“迟来的正义非正义”。保安处分恰好可以弥补这个空白地带，在缺乏罪责的情况下，只要行为人存在着对“一般公众的危险”状态，那么仍然可能应当对他适用保安处分[6]。保安处分中的竟业禁止可以限制有黑恶势力背景的经济实体从事特定行业或者领域的经营活动，采取竟业禁止这种法律手段所需要的证据更容易获取，司法实践中更易操作。没收财产相较于罚金的处罚力度更重，对黑恶势力所造成的影响更大。对铲除黑恶势力的经济基础所发挥的作用更大。保安处分刑法中的有机组成，在司法实践中自然应当尊从刑法的各项原则，尤其必须严格遵守“罪行法定”。处罚的幅度必须符合刑法的比例原则，做到“罚当其罪”以维护法律的公平和正义。