满洲里中俄边民互市贸易中二次交易问题分析

李琴琴

(内蒙古大学满洲里学院 俄罗斯研究中心，内蒙古 满洲里 021400)

边民互市贸易是指边境地区边民在我国陆路边境二十公里以内，经政府批准的开放点或指定的集市上、在不超过规定的金额或数量范围内进行的商品交换活动。从事边民互市贸易的主体是我国边境地区的居民和对方国家边民，其可以进入边民互市贸易区(点)从事互市贸易。边民互市贸易不同于边境贸易，只是边境贸易的一种形式。

目前，就边民互市贸易的研究主要集中在其存在的问题及发展模式研究两方面。如冯巧玲(2020)指出中越边境贸易区边民互市贸易存在政策保障不到位、边民零散交易、不具规模效应、互市贸易产业结构不均衡、互市贸易产业链短等问题[1]；段育良(2018)指出中俄边民互市贸易区发展中存在交易商品层次低、人民币跨境结算业务受限、金融支持滞后导致金融资源供需衔接不畅等问题[2]；陆镜名(2020)提出东兴口岸在中越边民互市贸易中采用了“互市贸易+互助组”“互市贸易+金融服务”“互市贸易+落地加工”“互市贸易+专业市场”“互市贸易+电子商务”五个模式[3]。

但对于边民互市贸易存在的二次问题研究较少。本文在概括满洲里边民互市贸易发展的基础上，重点分析满洲里中俄互市贸易中存在的二次交易问题产生的原因，并提出解决对策。

一、满洲里中俄边民互市贸易基本情况

满洲里市中俄互市贸易区是1992年国务院国函〔1992〕32号文《关于同意建立中俄满洲里—后贝加尔斯克边民互市贸易区的批复》批准设立的首家跨国界的国家级开发区，批准辖区总面积10万平方米(现商贸旅游区)。其主要功能：边民贸易、金融服务、旅游观光购物、餐饮娱乐。并与俄方一侧贸易区相连接，骑跨国境线，实行整体全封闭管理，开放经营，双方公民凭借两国政府认可的证件可随时出入。带出的商品在各自海关规定数额内免征关税。双方入口处设海关、边检等机构。

1.满洲里中俄边民互市贸易发展情况

近几年，尤其是满洲里中俄互贸免税区试运营以来，满洲里中俄边民互市贸易发展良好，2016年，边民互市贸易额为人民币8 907.5万元，2017年的进出口总值达到人民币17 859.6万元，同比增加100.5%，增幅比例达到有史以来最高。2018年，满洲里中俄互市贸易额虽有下降，但仍达到人民币14 353.4万元。2019年，满洲里中俄便民互市贸易额达到人民币15 080.3万元，同比增长约5.1%。

满洲里中俄互贸免税区于2016年6月20日进行试运营，是满洲里探索互贸区深度开放、全力推动边民贸易发展的成果。互贸免税区总占地面积7.5万平方米，分为免税交易A厅和免税交易B厅(其中A厅经营面积为3 838平方米，B厅为4 000平方米)，共有经营俄罗斯商品的商户52户(其中A厅24户，B厅28户)，所有商户法定代表人均为俄籍自然人。目前，互贸免税区商品准入清单(即海关规定的准许进入区内交易的免税进口商品清单)共计679类，经营商品类别共计298类，主要包括服装、鞋帽、小电器、日化用品、面粉、食用油、糖果、工艺品等。

2.边民互市贸易税收的法律规定

为了促进边境地区居民互市贸易的健康发展，繁荣边境经济，国家相关部门制定了相关的法律法规。如海关总署在1996年3月29日制定的《边民互市贸易管理办法》，财政部、海关总署、国家税务总局于2008年10月30日颁布的《财政部、海关总署、国家税务总局关于促进边境贸易发展有关财税政策的通知》，等等。地方政府根据国家有关法律法规，结合本地实际，也制定了相应的地方性法律法规，如内蒙古自治区人民政府办公厅于2018年10月27日颁布的《内蒙古自治区边民互市贸易区管理办法》(内政办发〔2018〕72号)。在这些法律法规中都明确规定边民互市贸易享有一定的免税待遇——免征进口关税和进口环节税，尽管只是限额内的，如1996年4月1日至2008年10月31日期间享有的免税额度为每人每日人民币1 000元，自2008年11月1日免税额度上调为每人每日人民币8 000元。

二、满洲里中俄边民互市贸易交易模式

满洲里中俄边民互市贸易交易模式分为线下线上两种方式。

1.线下模式

线下模式主要集中在互贸免税交易大厅中。俄罗斯籍自然人携带商品报关后可通过公路口岸与互贸区的专用通道进入互贸区免税交易厅。免税交易A厅实行运营平台统一收银模式，商品销售后在海关监管系统中核销库存；免税交易B厅实行商品先行买出制，即商户先行将预销售商品向运营平台交款买出，在实际销售过程中自行收款后核销海关监管系统中的库存，运营方按实际销售额收取4.5%的扣点作为服务费。所有货品在进入互贸免税区仓库直到销售自提出区均在海关全程监管下，本地边民每人每天享受8 000元免税商品购买额度，外地游客每人每年享受8 000元免税商品购买额度，在交易过程中必须刷边民卡和游客卡进行出入闸机和记录交易数据。

2.线上模式

线上模式主要体现在开设满洲里中俄互贸免税区展销店。为全面贯彻《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发<内蒙古自治区边民互市贸易区管理办法>的通知》(内政办发〔2018〕72号)精神，落实呼伦贝尔市委、市政府关于“建设全国沿边开发开放最具活力的合作先导区”的要求，经呼伦贝尔市政府研究决定，在呼伦贝尔市各非口岸旗市区办理边民交易卡并开设满洲里中俄互贸免税区展销店。

满洲里中俄互贸免税区展销店是以满洲里中俄互贸免税区为平台，率先在呼伦贝尔全境范围内开展的品牌连锁加盟，以“俄货精选、正品低价、厂家直供”为经营方向，搭建全国进口商品的贸易平台，为中国消费者打造购买进口生活消费品的放心市场。满洲里市中俄互贸免税区展销店即将入驻天猫、淘宝、京东等电商平台，构筑区域性垂直电商平台，以“海拉尔云仓”“扎兰屯云仓”“北京云仓”为仓配中心，结合满洲里中俄互贸免税区的政策优势，打造中国进口俄罗斯商品集散平台。据了解，全市各非口岸旗市区开设15家展销店。边民持卡可在展销店线上下单，享受线上商品价格与满洲里中俄互贸免税区内免税商品价格一致的优惠政策。

当未选择棋子时：如果选择位置为空，则输出结果。如果选择位置不为空，先判断当前执方，再对执行次数进行判断，选中时，执行次数为 1，落下时为2.如果大于1，则执行另一方棋子，输入已落子，请另一方落子。

三、满洲里中俄边民互市贸易中二次交易问题及原因

满洲里中俄边民互市贸易促进地方经济发展的同时，也暴露出一些问题，主要是二次交易引发的避税行为。如驻区商户通过给予边民现金或发放面粉等方式换取边民卡每人每日人民币8 000元的免税额度，并将变相收购的商品直接销售进行二次交易，但二次交易行为并未完税。据有关部门资料，2018年，互贸免税区38户商家通过发放面粉方式换取边民卡每人每日8 000元的免税额度，全年交易额共计4 600万元，按此测算，共涉及各项税费240余万元。经过分析总结，产生此问题的主要原因如下：

1.法律法规不健全

我国《对外贸易法》第六十八条明确规定：国家对边境地区与接壤国家边境地区之间的贸易以及边民互市贸易，采取灵活措施，给予优惠和便利。具体办法由国务院规定。但至今未见国务院出台相关的具体办法。目前，满洲里中俄边民互市贸易主要靠海关总署的第56号令《边民互市贸易管理办法》《内蒙古自治区边民互市贸易区管理办法》来规范。首先，海关总署出台的第56号令《边民互市贸易管理办法》自1996年4月1日起实施至今未作修订，已不能完全适应新的经济形势，难以满足经济发展的要求。其次，这两部法中都未对边民证的使用方法做出相关规定，导致税务局在监管过程中存在执法困境。如《内蒙古自治区边民互市贸易区管理办法》第三条要求各职能部门在对边民互市贸易履行监管职责过程中，应坚持依法监管。但因实践中缺少有关边民证的使用规定等相关法律条文，各职能部门在打击二次交易时处于缺失法律支撑的境地，难以进行监管，出现擦边球现象。最后，这两部法中规定的边民互市贸易免税额度过高，每人每日人民币8 000元的免税额度远远高于满洲里市人民的生活水平，这就给驻区商户收购免税额度批量进行免税进口带来可乘之机。

2.监管不到位

对于边民互市贸易的监管，需要海关、检验机构、税务等职能部门通力合作、共同协助。但在执法过程中，各职能部门各行其是，导致监管漏洞，甚至出现了明知违法但无法可依可管的情况。出现这种情况的原因有三：一是信息共享不到位。满洲里中俄互市贸易区缺少中俄边民互市贸易统一管理平台，未能实现对边民互市交易后的商品进行跟踪监管。二是管理上存在漏洞。就满洲里中俄边民互市贸易区而言，税务部门至今未进驻互贸免税区，对于边民的交易情况了解不透彻，掌握不全面，使得“二次交易”监管起来有一定的难度。三是未形成大众监督之势。边民互市贸易不仅仅需要职能部门的监管，更需要大众的监督。目前，各职能部门未意识到大众监督的重要性，也没能充分发挥群众监督作用，未建立相关的大众监督机制。

四、满洲里中俄边民互市贸易二次交易问题的解决办法

1.国家层面

从国家层面来看，首先，国家相关部门需进一步出台完善相关法律法规。国务院尽快出台边民互市贸易实施条例，明确二次交易即互市商品在国内的流通合法性问题，统一规范边民互市贸易管理。海关总署需对《边民互市贸易管理办法》进行修订，使其更加符合当下经济发展的需要。其次，国家应赋予地方政府相关政策实施细则的制定权。允许自治区以及地市级在国家法律法规的基础上制定更加符合满洲里实际情况的地方性法律法规，细化管理。如根据实际情况对边民证的使用做出详细规定，根据满洲里的实际生活水平制定免税额度等，从源头控制“二次交易”的发生。

2.自治区层面

从内蒙古自治区层面来看：

首先，自治区政府应完善相关法律法规，严格区分边民互市与违法漏税企业行为，加大惩处力度，保障边民权益，维护市场秩序。如完善《内蒙古自治区边民互市贸易区管理办法》；增加边民证制度，或者单独出台边民证条例以明确边民证的申领程序、使用范围、使用权利及义务、违规使用的处罚以及注销程序等；在《内蒙古自治区边民互市贸易区管理办法》中明确税务部门对于二次交易不仅是按照有关规定征税并开具相应凭证的义务，还应有监督查处的义务。

其次，自治区政府应协同海关、检验检疫机构等相关部门加强对满洲里中俄互市贸易区运营的监管。如建立边民互市贸易交易信息平台，实现信息共享，对互市贸易商品流向进行追踪，加强边民互市贸易交易监管；加强对边民卡的发放及使用监管，坚决杜绝空户冒领、重复领取现象。

最后，自治区政府及相关部门应建立大众监督机制。如设立专门的机构负责收集整理市民反馈的二次交易信息，并及时核实、确认并报送相关信息给税务部门，以便税务部门开具相应凭证。

3.税务部门层面

依据《内蒙古自治区边民互市贸易区管理办法》中第三章第八条的规定：“税务部门负责对经由互贸区进入国内市场进行二次交易的商品按照有关规定征税并开具相应凭证”。所以，在二次交易引发的避税问题方面，税务部门也有责任。鉴于满洲里中俄互贸免税区实际情况，并借鉴广西东兴口岸相关税收管理办法，对进口免税商品的税收征管提出如下建议：一是税务部门进驻互贸免税区，对区内经营商品进行归类、统计，按照海关核定的商品价格和同期市场价格确定计税标准，结合商品种类、计税依据、载货重量等相关因素进行源头管控。二是税务部门与海关部门、检验机构加强协作，通过结算平台掌握商户出货情况，按核定税率直接由平台代扣(收)代缴。三是税务部门应加大基层税务执法力度，把执法人员下沉到执法一线，确保边民贸易的后续交易有人管、管得住、管得好。四是税务部门向边民们进行税务方面的法律宣讲，使得边民们知法遵法守法。税务部门可以组建宣讲团，一方面，在边民互市贸易区发放法律宣传单，重点宣讲税务知识；另一方面，以课堂宣讲的形式，定期举办税务宣讲活动。除以上外，还可以在便民互市贸易区内显眼位置通过拉横幅、电子显示屏幕、宣传支架等多途径宣传税务法律知识。五是通过举报奖励机制充分发挥群众的监督作用。