美国基础教育财政改革：从公平到充足的变迁

张荣馨，邹沁怡

(安徽师范大学 经济管理学院，安徽 芜湖 241002)

分权化是美国基础教育(1)本文所指的美国基础教育等同于K-12教育，包括幼儿园(Kindergarten)和小学、初中、高中12年教育。财政体系的重要特征，自19世纪美国公立学校产生以来，基础教育一直是地方政府的管理范畴。1960年之前，地方政府在美国基础教育财政体系中占绝对主导地位，超过80%的教育收入来自于地方政府。地方政府的教育收入主要来源于财产税，该税种具有税基大且稳定等优势，能够为教育提供充足且稳定的资金来源，因此一直是地方政府教育收入的主要来源[1]。但是，财产税主要根据财产(尤其是房产)的价值征收税款，富裕社区能够以较低的税率获得较多的教育投入，而贫穷社区尽管征收高税率也难以为学生提供丰富的教育资源，这必然导致各学区之间财政支出的不公平。Cubberly在1905年即关注到学区之间生均支出存在较大差异的问题[2]。20世纪60年代，随着《民权法案》(Civil Rights Act，1964)和《初等和中等教育法案》(Elementary and Secondary Education Act，1965)的颁布以及《科尔曼报告》(Coleman Report，全名为Equality of Educational Opportunity，1966)的发布，美国基础教育的公平问题成为研究和政治改革的焦点，基础教育财政改革即是在这种背景下进行的。

由于接受不公平教育资源的学生主要来自于贫困家庭或社区，他们难以通过政治力量推动改革，转而将改革的期望寄托于法院，由司法判决州的基础教育财政体系违宪，然后推动立法机关制定符合司法要求的方案(2)截止2013年，美国有28个州通过法院司法判决进行了教育财政改革，有33个州通过立法进行教育财政改革，仅Delaware，Hawaii和Nevada没有进行教育财政改革。。Murray、Evans和Schwab通过1971—1992年间16000个学区的收入数据估计了法院授权对基础教育财政改革的影响，发现在没有司法审查的情况下发起的改革通常是无效的[3]。从法律依据和改革目标上看，美国基础教育财政改革从1968年至今主要经历了三次高潮，诉讼的法律依据从联邦平等保护条款逐渐转变为州平等保护条款和教育条款，改革的目标相应地从实现公平转向了实现充足。推动公平向充足变迁的原因是多重的，变迁的过程对美国基础教育财政体制和拨款方式也产生了影响。

一、第一次高潮(1968—1973年)：基于联邦平等保护条款实现投入公平

20世纪50-60年代，联邦政府在民权运动和教育法案上扮演了重要角色。因此在基础教育财政改革之初，改革的研究者和倡议者主要基于美国宪法第十四修正案所规定的平等保护条款向法院提起州基础教育财政体系违宪的诉讼。他们认为现有的教育财政体系使民众无法享受平等的教育机会和资源，这与联邦平等保护条款中“每个人都有平等受法律保护的权利”的表述不符。如Wise所言，教育是一项基本权利，平等保护条款即要求了每个学区必须提供平等的教育[4]。

1971年，加利福尼亚州的赛拉诺案基于联邦平等保护条款获得了胜诉。John Serrano认为自己在洛杉矶公立学校就读的儿子所接受的教育质量不佳，因为学区的收入几乎完全依赖于地方的财产税，他必须搬至富裕的地区才能使自己的孩子获得更多的教育资源。1968年，Serrano向法院起诉加利福尼亚州的学校财政体系违宪。1971年，加利福尼亚州最高法院主要基于宪法第十四修正案判决原告胜诉，指出加利福利亚州的“财政安排不公平地区别对待贫困人群，使得孩子的[公立]教育与他们父母和邻居的财富有关”(3)Serrano v. Priest，96 cal. Raptor. 601，487 P.2d 1241，5 Cal. 3d 584(1971).。

但是，赛拉诺案的胜利并没有延续到1973年得克萨斯州的类似案例——罗德里格兹案。罗德里格兹案直接上诉到联邦的诉讼体系，最终在联邦最高法院判决。联邦最高法院认为美国宪法中并没有对教育加以限制和规定，法院无权将教育作为民众的基本权利，得克萨斯州的教育财政体系没有违反联邦宪法。罗德里格兹案的失败让教育财政改革的诉讼依据放弃了联邦宪法，转向了州级法律体系。

无论是赛拉诺案还是罗德里格兹案，二者对州基础教育财政体系的诉讼都是基于教育支出的不公平，对教育财政公平的内涵理解是资源投入层面的公平，即每个学区获得相同数量的教育投入。该时期教育财政改革的基础是Coons、Clune和Sugarman所提倡的“财政中立”，即生均支出与生均学区财富无关，至多仅能依赖于整个州的财富[5]。

二、第二次高潮(1973—1989年)：基于州宪法实现产出公平

基于联邦宪法进行诉讼的罗德里格兹案失败一个月后，新泽西州最高法院在罗宾森案中也否定了“教育是一项基本权利”“学区间教育支出依赖于富裕程度违宪”的上诉理由。但州最高法院认为新泽西州学区间的巨大支出差异违反了州宪法教育条款中建立“彻底且有效”的公共教育系统的要求，并将此案送至州立法机构以建立一个新的教育系统。州法院对新的教育系统的要求是“教育机会要使所有的学生具备承担公民角色和劳动力市场竞争者的能力”(4)Robinson I (1973)，295.，这是从产出的角度来定义教育系统，为教育财政充足提供了基础。

三、第三次高潮(1989年至今)：基于州教育条款实现充足

1980年至1988年间，指控州基础教育财政体系不具备财政中立性而要求进行改革的诉讼案在法院判决中并未得到支持，期间的10个相关诉讼中仅有两个州高等法院判决教育财政系统违宪。法院更希望原告指出自身利益的“损害”，而不是仅仅控诉教育资源提供的不同[1]。1989年肯塔基州罗斯案彻底改变了基础教育财政改革的诉讼方式和改革方向。尽管罗斯案是基于财政中立的公平性起诉的，但是州最高法院的判决将公平的内涵拓展到了充足，法院认为肯塔基州的基础教育财政系统，包括学校课程、学校管理、政府管理，与学校财政公平要满足所有学生具备充足教育条件的州宪法教育条款不符，并指出充足的教育内涵应包括(6)Rose v. Council for better education，Inc.，790 S.W.2d 186 (Ky.1989).：

(1) 足够的语言和写作交流能力，使学生能够适应复杂且迅速变化的环境；

(2) 足够的经济、社会和政治知识，使学生能够明智的选择；

(3) 足够了解政府过程，使学生理解重大事项对学生所处的社区、州和国家的影响；

(4) 足够的自我认知及与自身心理和生理幸福感相关的知识；

(5) 足够的艺术基础，使每个学生能够欣赏所处地的文化和历史遗产；

(6) 足够的学术或职业训练，或让学生准备好接受更高级的训练，使每个学生能够明智地选择和追求一生的事业；

(7) 足够的学术或职业技术，使公立学校的学生在学术领域或劳动力市场上能够与邻州的同龄人相比更有竞争力。

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肯塔基州议会基于罗斯案的判决颁布了《肯塔基州教育改革法》(Kentucky Education Reform Act)，在全州范围内展开了系统性的教育改革(7)后来演化为基于标准的教育改革(Standard-based Educational Reform)。，包括财政结构、政府管理、学校管理和学校课程等多个方面。罗斯案以及肯塔基州教育改革对其他州乃至其他国家基础教育财政改革的重要意义体现在四个方面：首先，更加注重学生的学习产出而不仅仅是教育资源的投入公平；其次，在资源配置和经费支出上给予学校更多的自主权；再者，基于标准对学校进行问责，对实现进步标准的学校给予奖励，反之给予惩罚，调动学校的积极性；最后，教育财政相当大程度地提高最低生均教育经费的保障数额。

罗斯案后，阿拉巴马州、马塞诸塞州基于与罗斯案相同的充足内涵进行的基础教育财政诉讼都得到了州最高法院的支持，亚利桑那州、俄亥俄州、北卡莱罗纳州、田纳西州在各自定义充足内涵基础上进行的诉讼也获得了法院的支持。而基于传统的财政公平的诉讼请求均被驳回，如缅因州、弗吉尼亚州、明尼苏达州和威斯康辛州。少数的几个州基于充足提起的诉讼被驳回，如弗罗里达州和伊利诺伊州。

Minorini和Sugarman认为1973年新泽西州罗宾森案和1978年华盛顿州西雅图案的判决超越了传统意义上教育财政公平提供学生相同的教育机会的内涵范围，促进了“充足”概念的形成[7]。新泽西州在教育财政改革中一直走在先列，20世纪90年代阿伯特案的一系列判决中主要关注了最贫穷学区教育经费增加问题，议会颁布的《质量教育法案》因增加高收入人群的税收提高贫穷学区教育投入一直受到富裕学区的抵制，引起社会较大的关注。1998年州最高法院对阿伯特案第六次判决为教育财政充足提供了更具体、更宽范围的解释：以全面的整体学校设计(whole-school design)实现州规定的标准水平，以为所有3～4岁孩童提供全日制幼儿园或半日制学前教育项目提升学生在5～17岁阶段的教育结果(8)Abbott VI: Abbott v. Burke，153 N.J. 480( N.J.1998).。

从法院基于充足的判决来看，教育财政充足更加关注学生的教育结果是否达到宪法所规定的标准而不是教育投入是否平等，更加关注教育质量的提升而不是教育经费的增长，更加关注处境不利学生的教育补偿而并不限制高成就学生的发展，更加关注问责而不是财政中立。教育财政充足和公平的主要区别为：公平是教育资源、过程、结果在学生中分配差异的相对概念，而充足是解决需要多少经费和资源、什么质量的教育成果能够满足州宪法规定标准的绝对概念[8]。

四、从公平向充足变迁的动因和影响

基础教育财政改革的关注点从公平转向充足的原因是多重的，除了法律诉讼的影响，Odden认为这种改变主要源于对“钱是否重要”问题的关注和基于标准改革运动的推动[9]。在追求公平的基础教育财政改革过程中，州政府在基础教育领域增加了大量的财政投入，但是并没有解决学生达到州宪法所保证的教育结果最低需要多少钱，也没有明确学区怎么配置资源能够更好地实现教育目标[8]。教育财政与政策领域的研究者和实践者开始质疑教育经费的投入是否能产生预期效果，更加关注教育资源投入如何提高教育产出。

基于标准改革被视为是解决“钱是否重要”或“如何使钱变得有效”等问题的方法之一。Smith和O’Day构建的基于标准的教育体系为：州政府确定学生学习成果的标准并负责评估学生是否达到了标准；地方学区根据州制定的标准完善课程和学校管理，在州评估中达到合格的标准证明学区的教育质量[10]。2001年小布什总统签署的《不让一个孩子掉队法案》和2009年奥巴马政府的“力争上游”竞争项目使联邦政府参与到基于标准教育改革的过程中。联邦政府要求各州建立基于标准考试评估教育成果的问责体系，利用项目竞争资金刺激公立学校提高教育质量。基于标准改革中，联邦、州、学区三级政府相互分工协调，教育政策、课程、评估、问责都围绕着“教”和“学”，为回答多少资金足够支撑学校实现教育目的、教育资金如何使用更有效等问题提供了更多的信息和线索。

推动公平向充足变迁的另一个重要原因是基于公平的基础教育财政改革在实践中并没有取得良好的效果，加利福尼亚州是最典型的案例。1971年赛拉诺案判决加利福尼亚州基础教育财政体系违宪后，该州最高法院1976年在赛拉诺案II中认为如果原有的体系能够保证教育支出平等，该体系并不违宪。为了保证各学区教育支出平等，加利福尼亚州在1978年投票通过了第十三项提案，将各学区的财产税税率限制为1%。该提案导致的直接后果是富裕学区的教育支出迅速降低，整个加尼福尼亚州的教育投入水平也急剧降低。1970至1990年，该州公立学校支出降低了23%，生均教育支出从全国第13位跌至第30位。Silva认为加利福尼亚州教育支出水平的降低有一半要归咎于赛拉诺案和第十三项提案[11]。加利福尼亚州的基础教育财政改革虽然实现了财政中立，教育支出不再与学区的富裕程度相关，但是该结果是消极的，是以降低高支出水平学区的教育经费为代价而实现的。

美国在经历三次基础教育财政改革高潮的过程中，州政府在基础教育财政体系中承担的责任越来越大，为低收入学区提供更多的教育资金，维持州教育财政体系的公平和(或)充足。20世纪80年代后州政府的基础教育财政收入超过了地方政府，成为基础教育财政体系中最重要的角色。目前州政府的基础教育收入维持在47%左右，地方政府为43%左右，联邦政府为10%左右[12]。基础拨款和税基均等拨款成为州政府向学区提供资金的主要拨款方式。

州对各学区的基础拨款可用公式表达为：

Gd= max(0，F-τf×Wd)

Gd是州对学区d的生均拨款额，F是州确定的生均收入基础水平，τf是州确定的基础税率，Wd为学区d的生均财产税基。如果学区d基于基础税率征收的生均财产税收入高于生均基础水平，州不予拨款；如果低于生均基础水平，州的拨款额为生均基础水平和生均财产税收入的差值，以保证每个学生得到既定的最低教育资源，使每个学生具有接受“充足”教育的机会。2010年之前，美国至少有45个州(9)其中38个州仅使用基础拨款，具体包括AK，AL，AZ，AR，CA，DE，FL，ID，IN，IA，KS，LA，ME，MA，MI，MN，MS，MO，NE，NV，NH，NJ，NM，NY，ND，OH，OR，PA，RI，SC，SD，TN，UT，VA，WA，WV，WY等州；另外有7个州的拨款体系中包含了基础拨款，具体包括GA，IL，KY，MD，MT，OK，TX等州。使用该方式拨款[13]。

州对各学区的税基均等拨款可用公式表达为：

Gd= τdWpe-τdWd= τd(Wpe-Wd)

税基均等拨款关注各学区财产税的税基均等化，保证各学区使用相同的税率可获得相等的生均财产税收入。当学区d确定的税率为τd时，州对学区的生均拨款额为基于标准生均财产税基Wpe征得的标准生均财产税收入与基于实际生均财政税基Wd征得的实际生均财产税收入之间的差值。美国伊利诺伊州、密苏里州、印第安纳州、威斯康辛州通过该方式对各学区拨款。

五、结语

20世纪60年代末至今，美国基础教育财政改革是贫穷学区和处境不利学生通过法律诉讼维护每个学生平等享受公平且有质量教育的反击战，推动了教育政策和教育财政体制的变革。在这个过程中，诉讼基于的条款从联邦平等保护条款转变为州教育条款，改革的目的相应地从公平逐渐转向了充足。公平向充足的转变一方面是因为对教育成果和教育经费使用效率的关注，一方面是基于公平的改革具有为追求公平而降低整体支出水平的弊端。无论是公平还是充足，都体现了美国群众对教育的重视和追求。经历了教育财政改革的州，教育支出责任越来越集中到州政府，学区间生均教育支出变得更加公平，更多的资金流向了低收入学区，教育质量和教育问责更多的被强调。如何提高教育财政资金的使用效率让每个儿童获得成功的机会，还需要美国群众、学校、学区、州政府、联邦政府、法院等多方面的共同努力和探索。