对口支援西部地区高校政策的反思和前瞻

杞 蕾

（中央民族大学教育学院，北京 海淀 100081）

基于国家实施西部大开发战略和东西部地区高等教育发展不平衡的现实局面，2001年，教育部启动实施“对口支援西部地区高等学校计划”，北京大学、清华大学等13所高校被指定为支援高校。支援高校采取“一对一”的方式对口支援石河子大学、青海大学等西部地区重点建设高校。［1］对口支援西部地区高校政策实施近20年来，初步构建起东西部地区高校对口支援体系，促使一批西部地区受援高校办学实力和水平得到较大提升，受援高校教师队伍建设成效显见、人才培养质量明显改善、学科建设和科研水平提升取得重大突破、办学理念和管理能力建设提升取得实效、信息化水平显著提升、对外交流与合作取得重大进展。对口支援西部地区高校政策已经成为促进区域高等教育协调发展的新举措，培育西部地区高校自我发展能力的新路径，实现东西部地区合作共赢的新机制，政策成效值得肯定。但需要指出的是，在西部地区高等教育发展总体上取得历史性成就的同时，仍然面临很多现实挑战。中国特色社会主义进入新时代，经济高质量发展、创新驱动战略的实施和“一带一路”倡议的推进给西部地区高校发展带来了新的历史机遇。西部地区依托自身自然、资源和区位优势成为向西开放的前沿，成为我国经济发展新的增长极。作为推动西部地区高等教育发展的重要政策安排，对口支援西部地区高校政策的优化需要予以更多关切。

一、对口支援西部地区高校政策工具维度分析

（一）数据来源

本文所选取的对口支援西部地区高校政策文件主要来源于教育部、国务院官方网站。按照关键词进行检索，所选取的政策类型为意见、通知、决定等，共筛选出22份涉及对口支援西部地区高校的政策文本。对筛选出的样本内容进行量化分析。

（二）分析方法

政策工具是达成政策目标的路径和手段。政策工具选择的适当与否直接影响到政策目标的最终实现。综合借鉴麦克唐纳和埃默尔（Mc⁃Donnell&Elmore）以及施耐德和英格拉姆（Sch⁃neider&Ingram）对政策工具的分类，将对口支援西部地区高校的政策工具分为权威工具、激励工具、象征和劝诫工具、能力建设工具和系统变革工具。

权威工具（mandates）是上级运用政治权威对政策实施对象的行为进行强制性的规定。这种政策工具需要具有高度的政治支持，其优点在于效率高、便于自上而下的控制，成本相对较低，但是容易使执行者产生被动和消极情绪。“对口支援西部地区高等学校计划”启动之初，东西部地区支援高校和受援高校的对口支援关系由教育部等相关部门直接指定，并以“政治任务”的形式加以动员并组织实施，具有强制性和命令性。如2001年《关于实施“对口支援西部地区高等学校计划”的通知》中规定，“根据西部地区重点建设高校（简称受援高校）的学科特点和意愿，北京大学、清华大学等13所高校被指定为支援高校。支援高校采取一对一的方式，实施对受援高校的支援和全方位合作。”［2］2002年《教育部关于做好对口支援新疆高等师范学校工作的通知》中“安排华东师范大学支援新疆师范大学，东北师范大学支援伊犁师范学院，华中师范大学支援喀什师范学院。”［3］

激励工具（inducements）是指通过正向或负向的反馈来调动和激发政策实施对象主观能动性的政策手段。激励工具适合于鼓励差异行为模式的情境，即存在大量潜在的愿意执行政策的个人或机构，同时这些个人或机构又缺乏相应的资源来执行政策，主要方式包括补贴、拨款、财政转移支付、税收激励等，也被称为市场化的政策工具。如2005年《教育部关于实施“援疆学科计划”的通知》在经费问题中规定，“支援方要在人、财、物等方面对受援方给予实质性的支援。支援方为受援方培养学科梯队人才，开放实验室和共享信息等，原则上实行免费政策。有条件的高校可以设立对口支援专项经费并纳入年度预算，确保“援疆学科建设计划”［4］的顺利实施。我部将争取国家有关部委的支持，并在有关的项目专项中统筹安排。”2016年《国务院办公厅关于加快中西部教育发展的指导意见》中提到“国家公派出国留学继续采取倾斜政策，是中西部高校教师有更多出国进修学习培训机会。”［5］

象征和劝诫工具（suasion）是指通过对政策实施对象加以引导，促使其产生相应的价值观和信念，从而自发而主动地采取相关行动。这种政策工具容易建立和实施，成本较低。如2000年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推动东西部地区学校对口支援工作的通知》中提出，“除义务教育外，在职业教育和高等教育方面也可以做些力所能及的工作。”［6］2010年《教育部关于进一步推进对口支援西部地区高等学校工作的意见》中提出要“不断提高思想认识，夯实对口支援工作的思想基础。”［7］

能力建设工具（capacity building）是指通过向政策实施对象提供人力、智力、财力资源的支持以期产生长期的效果。能力建设所投入的各项资源是一项长期的投资，需要依靠持久的政治支持。如2001年《关于实施“对口支援西部地区高等学校计划”的通知》中提出，“实施‘对口支援计划’要以人才培养工作为中心，以学科专业建设、师资队伍建设、学校管理制度与运行机制建设为重点，争取用五年的时间，使受援高校的教学、科研和管理水平有较大提高，为受援高校的长远发展奠定坚实基础。”［8］2016年《国务院办公厅关于加快中西部教育发展的指导意见》中指出，“支援高校要制订相应计划，通过多种方式帮助受援高校培养、培训在职教师，着力提升受援高校教师的教学科研水平。支援高校可向相关部门申请定向培养博士、硕士研究生单列招生指标，用于受援高校现有师资队伍的培养。”［9］

系统变革工具（systematic changes）是指通过整个机制和制度的转变来实现权力责任的重新分配以实现政策目标。主要形式包括成立新组织，合并、裁减或撤销原有组织，重新界定组织职能等。如2013年《中西部高等教育振兴计划（2012—2020年）》中提到，要“创新对口支援方式，继续实施团队式对口支援，根据受援高校的不同办学定位和办学特色，分类制订不同模式的团队式支援方案”。［10］

（三）结果讨论

1.统计结果。通过对22份主要政策文本的统计分析，可以发现对口支援西部地区高校政策工具中，使用频次最高的是权威工具，在各个阶段都占据了主体部分，占比为42%。其次是能力建设工具，占比为34%，也是最主要的政策工具之一。而象征和劝诫工具、激励工具以及系统变革工具的使用频次偏低，分别为14%、5%和5%。这表明目前相关部门仍然主要通过权威工具这一政策工具推进对口支援西部地区高校政策的落实，同时也在注重提升西部地区高校的自我发展能力以促进西部地区高等教育的高质量、内涵式、可持续发展。

2.讨论。从统计结果可以看出，对口支援工作中过多权威工具的使用，以强制性“政治任务”的形式组织实施，各级各部门积极性下降，主观能动性发挥不足，造成了一定程度资源投入的低效和浪费。西部高校办学实力的整体提升在于学科建设和教师队伍建设，这两个关键领域都具有投入大、回报晚、周期长的特点，需要国家通过持久的政治支持，保持政策的长期、稳定和连续供给，增加能力建设工具的使用来进行系统规划和组织实施。此外，应该转变传统的动员话语，通过象征和劝诫工具，以合作共赢的共同目标促使支援高校和受援高校双方对对口支援工作予以高度重视，主动作为，积极作为。对口支援西部地区高校政策实施近20年来，权威工具作为最主要的政策工具，其作用的发挥已经进入疲软期，应适当地通过使用系统变革工具，重新划分中央政府、各省区市政府、高校的权责关系，引入社会力量参与机制，作为对口支援政策的补充，强化地方政府主体责任，推动对口支援工作重心下移到各高校、各院系，加强双方的资源整合，进一步提高资源使用效率。通过统计发现，激励工具的使用频次相对偏低，尽管国家和各级地方政府出台了各项倾斜政策帮扶西部地区高校发展，但是其实际效益仍然是存疑的。因此，应该进一步增加激励工具的使用，将倾斜政策落到实处。

政策工具是以实现政策目标为最终目的的，然而每种政策工具适用环境和作用机制的属性存在不同，对实现对口支援西部地区高校政策不同方面目标的适用性和效果存在差异。对口支援西部地区高校政策的主要目标是实现受援高校教师队伍建设、学科建设和科研水平、办学理念和管理能力等方面的全要素提升。为了更好地提升对口支援西部高校政策工具的针对性和适用性，提升高等教育资源配置水平和使用效率，必须要进一步优化相关政策工具的组合使用。

二、对口支援西部地区高校政策的反思和前瞻

（一）保持长期、连续、稳定的政策供给

教育领域的对口支援工作与其他领域对口支援工作相比，更加具有基础性、先导性和前瞻性的特点。而政策效果一定程度上取决于政策过程的连续性。要继续保持对口支援西部地区高校政策的长期、连续和稳定输出，制定从中央到地方、从支援高校到受援高校的一揽子政策作为对口支援西部高校工作的有力保障，让受援高校和支援高校“敢迈步”、“迈大步”。“对口支援西部高校计划”还要与“中西部高等教育振兴计划”、“中西部高校综合实力提升工程”、“中西部高校基础能力建设工程”、“部省（区、市）共建”等政策配套实施，通过政策组合拳的系统效应，着力增强西部地区高校“造血能力”，实现西部地区高等教育内涵式发展。

（二）健全经费投入保障机制

对口支援工作在2001年启动之初就确定“所需经费由支援高校从各条渠道筹集的资金中统筹安排”［11］的原则。尽管“十一五”期间，中央财政投入了5520万元用于资助受援高校教师进修学习，并在“十二五”期间设立1.5亿元专项资金支持对口支援工作，各省区市、支援高校和受援高校也安排了相应的专项经费［12］，但是对于数量逐渐庞大的对口支援高校来说，经费投入仍然远远不够。缺乏专项资金的支持导致了一定时期内支援高校的“输血”援助出现成本收益不相称，投入产出比失衡，逐渐成为制约对口支援可持续发展的关键问题。建立对口支援长效机制，要求国家和地方政府统筹管理，将对口支援西部地区高校纳入国家和地方高等教育发展整体规划，设立长期的、稳定的对口支援专项资金，确保财政性教育经费足额拨付且逐年增长，鼓励支援高校和受援高校多渠道筹措资金，引入社会力量参与，优化高等教育经费使用结构，建立健全全过程全方位的教育经费支出监督体系，实现对口支援专项资金的效益最大化。

（三）优化对口支援高校布局结构

支援高校要将援助重点放在受援高校的基础能力建设和自我发展能力上，逐步调整对口支援重点，瞄准制约西部地区高等教育发展的关键环节和重要领域。进一步扩大对口支援范围，提高西部地区高校受援比例。西部地区高等教育实力的整体提升，既需要一批高水平研究型大学发挥区域性引领、示范作用，培养西部地区区域特色学科的学术研究人才，也需要一定数量的高质量普通本科院校和高职院校，培养服务西部地区区域经济发展和新兴产业的实用技能人才。东西部地区高校的差距在一定时期内将仍然并且长期存在，东西部高校的协作帮扶将是一定时期内提升西部地区高校办学实力和水平的现实选择。除支持建设西部地区重点高校外，有条件的省份应主动作为，逐步实现省属本科院校、高职院校对口支援的全覆盖。进一步创新对口支援模式，由“一对一”为主体的支援模式逐渐发展为“多对一”、“团队式”等多种形式并存，加强优质资源整合和优势学科互补力度。

（四）优化教师队伍结构

发挥高层次人才引领作用，建立优先支持、倾斜支持的政策机制。在“长江学者奖励计划”、“新世纪优秀人才支持计划”等各项高层次人才计划实施中适当向西部地区高校倾斜，建立合理有序的人才流动机制。采取多渠道、多途径为受援高校培养和培训在职教师，全面提升受援高校教师的教学科研水平。鼓励支援高校单列博士研究生招生指标用于定向培养受援高校教师，提升受援高校教师学历层次，优化受援高校教师队伍结构。深入实施银龄教师支持西部计划、援藏援疆万名教师支教计划等，缓解西部地区高校师资总量不足和结构不合理的矛盾，采取传、帮、带的方式，指导受援高校教师做好教学和科研工作，把先进教学方法和科研理念传授给受援高校教师。

（五）加强优势特色学科专业建设

“西部高校的特色之路就是既要与全国重点大学错位，避免研究型追赶误区，也要与同类地方院校错位，避免同质化发展倾向。”［13］国家深入推进“一带一路”倡议的历史机遇使西部地区从开放的“末梢”变成开放的前沿，也为西部地区高校提供了广阔的成长空间。对口支援西部地区高校应该着重支持与区域经济社会发展契合度高的学科专业建设，支持区域支柱产业、新兴产业、特色领域的急需紧缺人才培养，提升受援高校服务区域经济社会发展的能力。加大对西部地区高校自然科学、哲学社会科学研究项目的倾斜支持，提高立项规模和资助力度。加大力度支持西部地区高校服务区域发展的基础研究和特色研究，继续深入实施西部和边疆地区项目以及新疆、西藏地区项目，逐步扩大西部地区高校受益范围。鼓励支援高校与受援高校联合申报，把区位劣势转变为科研优势。为推动西部大开发形成新格局和“一带一路”建设提供人才支撑和智力支持。

（六）推进数字化资源共建共享

教育信息化是推动教育现代化的有效路径，“互联网+教育”的时代背景为对口支援模式的创新注入活力。“对口支援西部地区高校计划”的进一步实施，要大力推进教育与信息技术深度融合。通过援建数字化教室、数字化图书馆等校园信息化网络以及实现国家精品公开课程向西部地区高校免费开放，将东部地区高校的优质教学资源输送到西部地区高校，建立东西部地区高校之间优质数字化资源的共建共享机制。

（七）建立健全科学有效的对口支援评估监督体系

对口支援西部地区高校政策评估监督主要涉及到支援高校和受援高校的资源投入、政策执行过程和政策执行效果。应该更加突出绩效导向，建立健全对口支援绩效评价机制，积极采用第三方评价，激发东西部地区各对口支援高校的内生动力和发展活力。