学历与能力提升视域下农民工继续教育研究

李中亮

(1.河南大学 干部培训中心；2. 河南大学 继续教育学院，河南 开封 475001)

开展农民工继续教育，提升农民工的学历和能力，是我国农民工继续教育政策的重要创新动向。基于新时代人力资本、包容性发展和共享发展理念的视角，农民工继续教育应满足农民工学历和能力提升的双重学习需求。目前,农民工继续教育政策实施中存在着执行效果不理想、实践效能差的现实困境，需要完善农民工学历和能力实质融合的继续教育机制。本文在梳理我国农民工继续教育政策演绎轨迹的基础上，解读农民工继续教育的时代价值，剖析农民工继续教育存在的问题，并试图系统构建学历与能力实质融合视域下农民工继续教育的实践策略，以期为我国农民工继续教育改革创新提供新的视角。

一、学历与能力提升视域下农民工继续教育的政策演绎轨迹

改革开放以来,我国农民工继续教育政策经历40多年的历史变迁，政策颁布频率增加，政策取向更加明晰。基于学历与能力提升的视域，可以将我国农民工继续教育政策演绎轨迹划分为以下三个阶段。

(一)1978-2000年：学历与能力结构分离理念阶段

1978年改革开放以来，农民工培训的重要性逐渐被社会认同，各级政府加大对农民工培训的工作力度。基于企业单位的实际用人需求，农民工培训工作的重心定位于提升农民工学员的职业能力，即技术技能水平的提升。为适应这种变化，我国农民工继续教育政策制定主要强调能力水平的提升，并没有将学历问题作为政策制定的主要课题，农民工继续教育政策取向处于学历与能力结构分离理念阶段。

1988年7月，劳动部、国务院贫困地区经济开发领导小组颁布《关于加强贫困地区劳动力资源开发工作的通知》，首次提出开展农民工培训问题，要求劳动部门、劳动服务公司根据农村剩余劳动力转移的需要开展职业技术培训。1988年9月，国务院批复《国家教委关于组织实施“燎原计划”的请示》，要求农村各级各类学校要为转移劳动力提供必要的技术培训，“为乡镇企业培养、培训人才”。此文件成为我国政府关于农民工培训的首份文件。

1996年5月，《职业教育法》颁布，要求企业和培训机构对职工和准备录用的人员实施职业教育，“从事技术工种的职工上岗前必须经过培训”，《职业教育法》为进城务工人员接受职业教育培训提供法律层面的政策保障。

1997年5月，共青团中央、公安部等八单位颁布《关于实施社区“千校百万”外来务工青年培训计划的意见》，要求加强进城外来务工青年的社区培训工作，“促使他们自觉遵守城市文明公约，自觉维护社会秩序；在城市社区的两个文明建设中充分发挥重要作用”。

1999年6月，国务院办公厅转发劳动与社会保障等部门颁布《关于积极推进劳动预备制度 加快提高劳动者素质意见的通知》，要求技工学校、就业训练中心、企业教育(培训)中心和中等职业学校等培训机构对农村未能继续升学并准备从事农牧业和非农产业工作或进城务工的初、高中毕业生进行劳动预备制培训。技术职业(工种)和非技术职业(工种)的培训时间一般不少于2年和1年，培训合格的人员凭职业资格证书就业。

2000年1月，劳动和社会保障部颁布《关于做好农村富余劳动力流动就业工作意见的通知》，要求依托技工学校、就业训练中心等职业培训机构“对未能继续升学并准备进城务工的农村初、高中毕业生实行劳动预备制培训”，对培训合格的流动就业农村劳动力发放流动就业卡。

这一时期，国家提出农民工培训问题，关注农村剩余劳动力的转移培训问题，关注农村富余劳动力的流动就业培训问题，关注进城务工人员的社区培训问题，基本的政策制定取向在于满足经济社会发展对职业技能人才的用工需求，满足城市管理对进城务工人员的素质要求，而没有将学历问题列入农民工培训政策的制定意向，农民工学历问题没有引起社会的重视和关注。这一时期，整体而言，国家对农民工的城镇化流动采取的是规范和限制的态度，农民工继续教育在提升职业技能的同时强调维护社会稳定和治安秩序。

(二)2001-2009年：学历与能力融合意识萌芽阶段

随着经济发展和产业结构调整，越来越多的农民工需要到城市务工，企业开始意识到技术技能型工人的重要性，意识到储蓄后备干部的重要性。为适应这种变化，我国农民工继续教育政策主张在能力提升的基础上适度关注部分农民工学员的学历层次问题，我国农民工继续教育政策制定取向进入学历与能力融合意识萌芽阶段。

2001年5月，教育部颁布《关于中等职业学校面向农村进城务工人员开展职业教育与培训的通知》，要求中等职业学校在城镇就业的农村转移劳动力大规模增加的背景下加强农民进城务工人员的职业教育和培训。中等职业学校要“贯彻学历教育与非学历教育并举、学历证书和职业资格证书并重的原则”，取消招生的年龄限制，实行注册入学制度，实行全日制学习与部分时间制学习并举的弹性学年制。此文件标志着农民工学历问题开始进入国家农民工继续教育政策的制定视野。

2002年11月，党的十六大报告肯定农村劳动力流动的社会意义和必然趋势，农民工继续教育政策因此加快制定，开始强化国家在农民工继续教育中的职责和义务，财政专项经费补贴的理念开始替代“学校和农民工学员分担办学成本”的理念。

2003年9月，国务院颁布《关于进一步加强农村教育工作的决定》，要求职业院校和培训机构加强以农民培训为重点的农村成人教育，开展进城务工就业农民的职业技能培训，实施每年2000万人次以上的农村劳动力转移培训。2003年9月，国务院办公厅颁布《2003-2010年全国农民工培训规划》，对农民工培训的指导思想和基本原则、培训目标和任务、推进措施做出具体规定，要求各级各类教育机构开展农民工培训，使农村职业学校、成人学校成为农村劳动力转移培训的重要阵地。这是我国首个农民工培训的纲领性文件，此文件的颁布有力推动了全国各地政府和部门全面实施大规模的农民工培训计划的进程。[1]

2004年3月，教育部颁布《农村劳动力转移培训计划》，要求“推行职业资格证书和学历证书并重的制度”，对进城务工人员广泛开展技能培训、证书培训和学历教育。2004年3月，农业部等六部委颁布《关于组织实施农村劳动力转移培训阳光工程的通知》，决定共同组织实施“农村劳动力转移培训阳光工程”，对“阳光工程”项目管理、财政补助资金管理、培训基地认定和项目检查验收等做出具体规定。“阳光工程”是一项普惠性的农民工培训项目，农民工承担的培训费用相对较少。

2006年3月，国务院颁布《关于解决农民工问题的若干意见》，要求加强农民工职业技能培训，“充分利用广播电视和远程教育等现代手段”，提高农民转移就业能力和外出适应能力，研究制定鼓励农民工参加职业技能鉴定、获取国家职业资格证书的政策。

2008年11月，教育部颁布《关于中等职业学校面向返乡农民工开展职业教育培训工作的紧急通知》，要求中等职业院校和成人文化技术学校对返乡农民工实施学历教育，颁发中等职业教育学历证书。为应对全球金融危机对我国经济的冲击，对返乡农民工实施学历教育，可以缓解就业压力，降低社会不稳定因素，正是此政策的制定意图。2008年12月，国务院颁布《关于切实做好当前农民工工作的通知》，要求加大对农民工培训的投入，继续做好农村劳动力技能就业计划、阳光工程、农村劳动力转移培训计划、星火科技培训、雨露计划等培训项目的实施工作。职业教育培训是抵御金融危机、促进农民工就业和再就业、保障社会稳定的重要举措。

这一时期，国家开始关注返乡农民工的学历教育问题，提出“学历教育与非学历教育并举、学历证书和职业资格证书并重”的继续教育办学理念，基本的政策制定取向在于强化进城农民工、返乡农民工群体的职业技能培训，有意识地将部分农民工的学历层次提升需求纳入继续教育培训的政策制定意向。这一时期，国家重视农民工的培训问题，鼓励农民工的有序流动，农民工继续教育政策的主要取向是基于经济发展和应对全球金融危机的视角而开展大规模的农民工职业技能培训。

(三)2010-2020年：学历与能力实质融合理念确立阶段

随着高等教育大众化和城镇化进程加快，更多的农民工开始在城镇生活和落户，而一些城市的落户政策要求一定层次的学历文凭。为适应这种变化，我国农民工继续教育政策制定开始强调能力提升与学历提升的融合，主张在能力提升的同时关注新生代农民工学员的学历层次提升问题，我国农民工继续教育政策制定取向进入学历与能力实质融合理念确立阶段。

2010年1月，国务院颁布《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》，要求积极开展农民工培训，鼓励建立校企农民工培训基地，鼓励企业举办农民工业余学校。2010年6月，中共中央 国务院颁布《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》，要求推行学历证书和职业资格证书“双证书”制度，完善人才流动配置机制，调整户口迁移政策。此项政策有利于农民工通过学历证书实现进城安家落户的愿望。2010年7月，国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，要求更新继续教育理念，“以加强人力资源能力建设为核心，大力发展非学历继续教育，稳步发展学历继续教育”，开展进城务工人员、农村劳动力转移培训。2010年10月，国务院颁布《关于加强职业培训促进就业的意见》，要求健全职业培训制度，对农村转移就业劳动者要重点开展初级技能培训和劳动预备制培训。

2014年3月，人力资源社会保障部颁布《农民工职业技能提升计划——“春潮行动”实施方案》，要求加强农村转移就业劳动者的职业技能培训，要以农村新成长劳动力为重点，以提升劳动者职业素质和就业创业能力为目标。2014年5月，国务院颁布《关于加快发展现代职业教育的决定》，要求积极发展多种形式的继续教育，推进农民继续教育工程。2014年9月，国务院颁布《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，要求每年开展农民工职业技能培训2，000万人次，实施农民工职业技能提升计划，积极推进学历证书、职业资格证书“双证书”制度。

2015年6月，为推进大众创业万众创新，国务院办公厅颁布《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》，要求强化返乡农民工等人员创业培训工作。

2016年3月，教育部、中华全国总工会颁布《农民工学历与能力提升行动计划——“求学圆梦行动”实施方案》，提出开始在全国范围内实施以学历与能力提升为继续教育目标的“农民工求学圆梦行动”，旨在建立提高农民工学历层次和技术技能水平、学历和非学历教育并重的农民工继续教育新模式。2016年6月，人力资源社会保障部等多部委颁布《关于实施农民工等人员返乡创业培训五年行动计划(2016-2020年)的通知》，提出对“有创业要求和培训愿望、具备一定创业条件或已创业的农民工等人员”开展内容丰富、针对性强的返乡创业培训。

2018年5月，国务院颁布《关于推行终身职业技能培训制度的意见》，要求建立贯穿学习工作终身的职业技能培训制度，支持农民工的弹性学习，促进职业技能培训与学历教育沟通衔接。

2019年1月，人力资源社会保障部颁布《新生代农民工职业技能提升计划(2019-2022年)》，要求帮助农民工特别是新生代农民工增加受教育培训机会，加强对新生代农民工开展就业技能培训、岗位技能提升培训、技能扶贫培训和创业创新培训等多元化职业技能培训。 2019年1月，国务院颁布《国家职业教育改革实施方案》，要求职业院校落实实施学历教育与培训并举的法定职责，积极招收返乡农民工等人员接受中等职业教育，支持适合的农民工进入高等学校接受教育和培训。2019年3月和2020年5月，中央政府工作报告提出高职院校大规模扩招任务，将农民工群体纳入扩招范围，给予农民工更多的学历教育关爱。

这一时期，国家将农民工的继续教育问题提升到国家战略高度，十分重视高等教育大众化和城镇化影响下的农民工学历层次提升问题，学历层次提升也已从中等层次扩展为专本科层次，将学历问题和能力问题并列为成人院校的办学宗旨，要求成人院校采取目标融合、课程内容融合、教学过程融合和管理过程融合的措施来实现学历与能力提升的实质融合。这一时期，整体而言，国家积极消除农民工的城镇化制度障碍，大力推进农民工市民化进程，农民工继续教育政策的基本价值取向是基于和谐社会、社会公平、共享改革发展成果的视角而强化农民工的学历与能力提升问题。

二、学历与能力提升视域下农民工继续教育的时代价值

开展农民工继续教育，提升农民工学员学历层次、技术技能及文化素质，畅通其发展上升通道，不仅对农民工稳定就业、职业转换具有显著影响，而且对于农民工城镇融入、共享社会发展成果具有积极作用。

(一)人力资源理念视角下农民工继续教育的价值分析

人力资本理论认为，农民工是重要的人力资本，对农民工进行教育和培训可以提升农民工的劳动技能和专业技术水平，从而提升企业经济效益和社会效益。我国重视农民工继续教育的核心动机在于农民工的人力资本价值，期望发挥农民工人力资源在“三农发展”、国民经济发展和社会发展中的巨大“能量”。近年来，我国经济发达地区相继出现“用工荒”和“就业难”并存现象，凸显农民工学历层次和职业能力水平滞后于劳动力市场需求的矛盾，一方面是企业急于用人而无人可用，另一方面是农民工因缺乏学历和能力而就业困难。[2]2019年，农民工总量达到29，077万人,其中初中及以下文化程度占72.3%，高中文化程度占16.6%，大专及以上占11.1%。[3]在学历层次逐步提升的背景下，低学历的农民工面临着就业机会少、发展机遇少的生存困境。经济结构调整意味着技术升级，而技术升级本质上是人的升级。“学历、技术和人品，缺一不可”，成为农民工学员真切的学习需求。

一般来说，农民工的受教育程度越高，职业技能水平越高，其人力资本也就越高，从而使就业层次得以提升，经济收入得以提高。学者的研究表明，学历教育对农民工的工资收入有着显著的正向影响，职业培训通过联合学历教育对农民工工资收入产生显著正向影响。[4]农民工通过继续教育，学到技术、管理知识，开阔视野，提高劳动素质，增强适应市场需求的就业创业能力，增加经济收入，实现农村劳动力的就业转移。农村劳动力转移促进农村产业结构的调整，促进国民经济的快速发展，促进社会的稳定。

(二)包容性发展理念视角下农民工继续教育的价值分析

包容性发展理念是我国城镇化发展中提出的一种新的发展理念，提倡农民与市民和谐相处、互利共生，构建社区发展命运共同体。农民工的价值不仅在于其作为劳动力表现出来的人力价值，为企业创造经济效益，为城镇经济发展提供人力资本，而且也在于其作为城镇化的主力军表现出来的市民价值，为城镇化率的提升提供新鲜血液，为城镇文明提供新的发展动力。我国城镇化率从1978年的18%跃升至2019年的60.6%，其背后是农村人口的大规模迁徙。然而，农民工，特别是1980年及以后出生的新生代农民工离开农村来到城镇长期工作和生活之后，不少人因生产方式、生活方式、社会心理与价值观念等因素的改变，面临着“既回不到农村，也融入不到城镇”的尴尬境遇，存在着就业难、收入低、居住条件差、不适应城镇生活方式和社会交往、城镇认同感和归宿感低等问题，“不融入”或“半融入”的状态使他们始终只能是城镇的边缘人。[5]

一般来说，农民工学历层次越高，文化素养越高，其与城镇居民交往的程度也就越高，对城镇的认同感和归属感越高，在城镇安家落户的愿望越强。对农民工个体而言，学历层次和职业技能的提高，更容易获得城市以“户口”为依据所提供的更完整的市民化待遇和社会接纳。给予农民工继续教育关爱，解决农民工学历证书和技能证书的现实需求，解决农民工进城的学历门槛、职业技能门槛，提升农民工的文化素质和市民意识，有助于农民工从农村户口转化为城镇户口，从农民身份转化为市民身份，从经济(就业、经济收入和居住条件)融入、社会(生活方式和社会交往)融入以及心理(城镇认同感和归宿感)融入等方面融入城镇，[6]成为所居住城镇的“本地人”。进城农民工由于自身人力资本水平偏低和社会经济资本存量不足，要想获得和城镇居民同等的就业机会和收入水平，就应该拥有和市民类似的学历层次和能力水平，这需要经过继续教育才能完成。[7]

(三)共享发展理念视角下农民工继续教育的价值分析

社会主义制度的本质是共同富裕，“让人民群众共享改革发展成果”，让包括广大农民工在内的全体人民群众“共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会”，[8]是党和政府坚持的新发展理念之一，是五大发展理念的核心内容。缩小城乡发展差距，缩小城乡居民收入、教育、医疗、消费、就业和公共投入等差异，让人民群众共同富裕、共享改革发展成果，是我国政府坚持不懈的重要工作。

一般来说，农民工学历层次越高，文化素质越高，其获得的经济收入、医疗条件、就业机会也就越多，其子女享受的教育水平、消费水平也就越高，其家庭发展与城镇居民家庭发展的差距也就越小。大力发展农村教育，给予农民工继续教育的关爱，补齐农村教育和农民工教育培训的短板，提升农村人口文化素质，提升农民工人力资本素质，对于缩小城乡经济发展差距，实现社会和谐发展，具有重要的智力推动价值。农民工掌握职业技能，提升学历层次，在务工就业和城镇经商等方面能够增加文化资本，并因此取得一定的经济收入。近年来，农民工赴企业务工和城镇经商的经济收入在农村居民收入中的比重逐年提高，因此，缩小城乡居民收入差距的有效措施是加快农村富裕劳动力就业转移，增加农民的务工收入和经商收入。加强农民工继续教育，体现国家缩小城乡发展差距、实现城乡和谐发展、实现人人共享改革发展成果的政策制定意图。

三、学历与能力提升视域下农民工继续教育存在的问题

笔者走访河南省郑州市、开封市等地市的11所成人院校，与农民工继续教育管理者、教师和学员进行座谈。实地调研发现，农民工继续教育政策执行过程中存在政策执行不理想、实践效能偏差的现象，参与积极性不高、培训教学资源不足、培训模式滞后、教育合力缺失，难以满足农民工学员“知识用得上、学习有时间、经济无负担”的学习要求。[9]

(一)政治站位偏低，参与积极性不高

对于成人院校来说，一些成人院校未能从国家发展和个人发展的战略价值角度认识农民工继续教育的重要性，对农民工、企业职工等普通社会群体的关心关爱意识不足，不想在农民工、企业职工等生源上放下“身段”，在学校发展定位和发展战略设计等方面谋划不足、规划不当、措施不力。一些成人院校对于省市行政管理部门和工会组织出台的农民工继续教育政策缺乏深入学习和领会，不主动申报和争取专项招生计划，不主动到农民工群体中去宣传招生，从而未能完成招生计划，导致招生规模缩水。

农民工学历教育学费标准较低，政策又要求学校优惠和减免部分学费，其经济效益不高，一些成人院校基于经济利益等因素的考虑，缺乏院校层面的顶层设计和规划，放松教学条件建设，放松教育教学管理，对农民工学员的合理诉求置之不理，从而导致农民工学员学习满意度下降，流失率增加。一些教师反映，农民工继续教育项目在学校管理层眼里可有可无，学校参与积极性不高。

(二)培训教学资源缺乏，能力关注度不足

设置市场需求大、符合农民工岗位实际的专业和项目是农民工继续教育推进的关键环节，而一些成人院校沿袭传统学历教育的专业设置模式，强调学科价值取向的专业设置结构，从而导致契合行业企业岗位需求的专业数量严重不足。一些农民工反映，在企业的支持下和工会的宣传下，自己萌生报考意愿，却发现成人院校的招生简章上没有符合自己就业需要的专业，最终无奈放弃提升学历层次的想法。

职业技能和职业能力的发展是农民工求职就业、创业创新的基石，而一些成人院校沿袭传统的课程设置模式，未能研究现代行业企业的职业技术标准，课程内容理论性过强而技能性较弱，不能满足行业企业技术技能升级的需要，从而出现传授内容和实际需要脱节的现象。一些农民工学员反映，教师讲授的内容严重老化，未能讲授行业企业亟需的新知识、新技术，自己想学习的技术无师传授，掌握一堆过时无用的知识浪费了不少时间。

学历证书和职业技能等级证书是农民工求职就业和融入城镇的必要条件，而一些成人院校沿袭传统的教育管理模式，未能主动动员学员参加职业技能等级考试，使得农民工学员毕业时只能获得学历证书，而无法获得职业技能等级证书。

(三)培训模式滞后，难以缓解工学矛盾

继续教育属于非全日制教育形式，农民工学员需要基于信息化的混合式教学模式，而一些成人院校教学能力不足，打造混合式教学的能力有限，固守传统的线下课堂教学模式，不能充分应用基于信息化的网络教学和混合教学模式。一些农民工学员反映，由于工作繁忙和交通不便，学校固定时间的面授教学给其求学带来较大的障碍，“企业不准假，教师要点名，时间错不开”，求学和工作发展为一对不可调和的矛盾。

农民工学员需要更加灵活人性化的管理，而一些成人院校的人本化管理能力不足，送教上门、送管到企的积极性不高，课程安排、教学实施、学习辅导、学籍管理、缴费服务等方面管理缺乏灵活性，农民工学员的工作和学习较难做到兼顾和平衡，加剧了工学矛盾。教师认为学员遵守纪律的意识不强，学员认为学校的规定没有人情味，一些学校师生之间的对立情绪比较严重。

(四)培训合力缺失，合作培训紧密度不足

农民工继续教育项目一般要求“政府、工会、用人单位和学习者共同分担成本”，然而，调研发现，“政府拨一点、工会赞助一点、用人单位补助一点、院校优惠一点”的学费分担机制未能落实到位，地方政府不出资、工会不赞助、用人单位不补助、院校不减免的现象在一些地方较为普遍，压抑农民工学员的求学积极性。一些学校管理者反映，这项政策红利因缺乏经费分担的硬性规定而使成人院校面临着较大的办学成本压力，学员拖欠学费、企业和工会组织补助资金不到位使项目推进遭遇很大的困难，以至于部分项目陷入停办的境遇。

校企合作是农民工继续教育的重要特色，一些成人院校沿袭闭门办学的培训模式，缺乏教学过程和企业生产过程的对接机制，未能打通教育与产业、学校与企业、学习和工作之间的衔接和融合，未能调动行业企业参与招生、教学和管理的积极性，从而出现校企合作冲突、学校培训难以继续的问题。一些教师反映，企业的参与积极性严重不足，用人单位没有承担起应有的责任，校企联合培训机制的实际效果与国家政策的预期差距较大。

四、学历与能力提升视域下农民工继续教育的实践策略

农民工继续教育是关系到农民工切身教育利益的一项国家继续教育事业，是一项惠及农民工学员的民生政策，[10]成人院校应将农民工继续教育政策红利转化为实践效能，提升政治站位、丰富培训教学资源、改革培训模式、构建合作培训共同体，满足农民工学历与能力提升的双重学习需求。

(一)提升政治站位，强化组织领导

高度认同农民工继续教育工作是成人院校认真做好农民工继续教育培训的前提条件。农民工继续教育作为国家继续教育的一项事业，为农民工学员提供特殊的教育和培训通道，打通农民工学员个人上升发展的空间。农民工继续教育受到企业和农民工的关注，一批批优秀的农民工群体因而改变个人的职业发展轨迹。成人院校应深刻理解农民工继续教育在农民稳定就业、职业转换、提高经济收入和市民化进程中的战略意义，深刻洞察农民工继续教育在我国社会经济发展、城镇化发展和和谐社会建设中的战略价值，及时谋划农民工继续教育的改革方向、改革措施和改革机制，将国家农民工继续教育政策红利转化为继续教育实践效能。

成立专项培训工作领导小组是成人院校加强农民工继续教育工作统筹和领导的重要措施。成人院校专项培训工作领导小组由分管继续教育工作的副校长以及继续教育学院、相关教学学院、财务处、图书馆、后勤集团等单位负责的同志组成，负责领导、协调、检查、督促和落实农民工继续教育工作。领导小组下设农民工继续教育办公室，负责统筹协调落实领导小组的具体工作。农民工继续教育办公室应与继续教育学院合署办公，实行“一套班子，两套牌子”的管理机制。农民工继续教育办公室作为牵头单位，应负责与地方工会对接审核专业设置计划、调研和督促相关教学学院教学情况、负责经费的预决算、负责学员的学籍建档和日常宣传工作。教学学院负责教学安排、制定教学计划、安排学员学习、安排学业指导教师、指定辅导员等工作。图书馆、后勤集团、财务处等部门应为学员提供图书、宿舍、饮食、运动场所及器械等学习与生活便利服务。

克服经济利益价值取向观念，树立社会效益价值取向理念。农民工继续教育是一项民生政策，这项民生工程的办学意义在于教育公平和社会公正，在于体现政府对农民工的教育关爱。为切实减轻农民工学员的求学经济压力，在企业赞助一点、工会补助一点的基础上，成人院校还应减免一点，并应给经济困难的学员再照顾一点。农民工教育培训具有广阔的发展前景，成人院校应把农民工学历与能力提升计划做成宣传自己的一张“金字招牌”，在此基础上进一步拓展生源市场和培训规模，如现代新型农民培训、高端技术培训、高级管理人员培训等非学历继续教育形式。

(二)丰富培训教学资源，推进学历与能力同步提升

着力构建专业设置与产业企业岗位需求对接的学员发展目标机制。继续教育培训的人才不是科研型、理论型人才，而是技术技能型人才，是理论基础扎实、技能娴熟的应用型、实践型人才。成人院校应根据区域经济社会发展和产业转型升级需要，新设专业和改造已有专业。当前我国建筑工程业、先进制造业、高端成长性产业、新兴先导性服务产业、交通物流产业等领域需要大量的技术技能型人才，成人院校应深入行业企业实地调研走访，切实把握区域职业和劳动力结构变化趋势，增强专业设置的科学性、针对性和实用性。

着力构建课程内容与职业技能标准对接的学员学习内容机制。农民工学员追求课程内容的实用性。成人院校应依据农民工成长规律和工作岗位的实际需要，根据职业技能标准，与行业企业共同确定课程内容。职业技能标准反映职业活动和个人职业生涯发展所需要的综合能力，课程内容应以职业技能标准为基本依据，以学员能力提升为核心，根据学员学情和技能等级，分层次分类别层层递进、逐级提升。根据不同农民工学员群体设计不同的岗位培训课程，引导农民工学员提升岗位适应能力，提升就业能力，对在建筑、制造、能源、物流、餐饮、物业、家政、养老等行业签订固定劳动合同的农民工学员开展职业技能培训，对需节能减排、产能落后、产能过剩的企业工作的农民工学员开展转岗培训、技能提升培训或技能储备培训，对在外向型企业工作的农民工学员开展国际投资、商贸合作和国家战略等课程的培训。面向具有较高职业发展需求和自主创业意愿的农民工学员开展创新创业培训，引导农民工学员提升创新创业能力，助力万众创新，创新创业课程模块应包括立足岗位的创新培训、创业意识教育、创业项目指导、企业经营管理培训和针对性技术培训等内容。面向农民工学员开展通识性素养教学，引导农民工学员提升综合素养，融入城市生活，通识性素养课程模块应包括社会主义核心价值观、职业生涯规划、基本权益保护、心理健康、安全生产、城市生活常识、疾病防治、普通话培训等内容。

着力构建学历证书与职业资格证书对接的学员学业证书机制。职业资格证书是从业的资格，是特定职业准入的前置条件。成人院校在强化学历教育的同时，应引导学生正确认知学历教育与职业技能培训的辩证关系，引导学生理性选择国家认可、社会需求量大、鉴定机构规范的职业资格证书，鼓励学员参加一些与专业、个人未来职业密切相关的职业资格考试，并在课程教学中有意识地强化考前培训，使学员毕业时同时获得学历毕业证书和相关的职业资格证书。成人院校应加强课证融合和学分制改革，使课程内容对接职业技能标准要求，使学员取得的职业资格证书可以按照学校规定进行课程互认和学分置换。[11]

(三)改革培训模式，缓解工学矛盾

着力打造线上线下相互促进、有机融合的教学模式新格局。农民工工作任务繁重，只能利用碎片化时间，诸如晚上和周末等时间学习，这种严峻的工学矛盾倒逼成人院校应采用少量的线下时间进行集中面授学习，而采用大量的线上时间进行网络分散学习，实现线上教育与线下教育、网络教学与面授教学有机融合与优势互补。新生代农民工是随着现代信息技术发展而成长起来的“信息原居民”，已经习惯于智能手机和电脑的使用。成人院校应充分利用信息化手段为农民工提供网上报名、学习、考试、补贴申领等服务，鼓励农民工学员利用网络教育资源进行网络学习、移动智能学习，鼓励农民工学员在主讲教师和辅导教师的帮助下进行线下和线上的自主学习、互动学习和问题导向学习，鼓励师生组建专业微信群、课程网络学习社区、班级学习共同体等进行合作学习、研究式学习和实践性学习。农民工学员应自觉提升教育培训对自身的经济发展、城镇市民化发展和社会文化资本提升的价值认知，主动增强发展意识、学习意识，珍惜学习机会。

着力构建促进农民工主动学习的人本管理与服务体系。缓解农民工学员的工学矛盾，给予农民工学员更加周到、细致的人本管理与服务，提升农民工学员的学习效能，需要成人院校进行多样化的管理与服务改革。有的成人院校组建专职教学和管理团队，开发专业化的教学和管理服务平台，出台人本化的教学和管理办法。有的成人院校将课堂由学校搬到企业、工棚、出租房，将课程考试由理论考试改为职业技能考试，在企业设置学习中心进行送教上门、送管上门，使学员基本不出企业、不脱产、不离岗就能完成学业。[12]有的成人院校主动与学员所在单位进行协调，为农民工报名、学习提供必要条件，按照学员的休息时间调整面授教学的时间。有的成人院校尝试为农民工学员单独设制招生专业，单独编制教学班，单独制订教学计划，为企业员工“量身定制”教学安排，探索一企一班等订单式培训模式。许多成人院校加入在线教育联盟，共建共享网络课程、视频公开课、微课等优质课程资源，向农民工学员免费开放，助推农民工学员泛在学习。

(四)多方力量协同参与，构建合作培训共同体

完善学费分担机制，切实减轻农民工学员求学经济压力。学费是农民工学员求学的主要经济压力，需要采取“政府出一点、工会赞助一点、用人单位补助一点、院校优惠一点”的方式激发农民工学员的学习动力。为鼓励农民工放心求学，许多地方政府和工会组织加大学费补助力度，并及时下拨到位，如陕西省总工会2016年提出协调安排专项经费，主要用于农民工继续教育学习资助和奖励；浙江省总工会提出从2019年至2022年每年投入1，000万元对取得大专以上学历和高级工以上职业资格证书(技能等级证书)的一线农民工提供补助；广东省总工会于2019年向符合条件并审核通过的一线职工发放1，000元补贴；贵州省在2020年对入学就读并取得毕业文凭的农民工学员实行学费全额报销，经费由省、市(州)和县级总工会共同出资等。企业和企业工会要对农民工继续教育进行专项补助，从企业培训费和工会活动费开支用于支持优秀员工参加学历教育，这既是企业培养后备干部的重要手段，也是维持员工就业稳定性的有效形式。[13]成人院校也应完善学费收缴管理机制，减免农民工部分学费，允许农民工学员先学习后缴费或缓缴学费，以体现学校关爱和承担社会义务。

着力打造产教融合、校企合作、工学结合的人才培训特色。从企业生产的视角分析，教学过程就是实际生产的模拟过程，就是企业生产的情景再现。成人院校应敞开校门办学，积极打通教育与产业、学校与企业、学习与工作之间的衔接和融合，构建教学过程与生产过程对接的学员学习过程机制，利用任务情境、协同作业、现场研讨与成果展示等形式对真实情境中的问题、项目、案例或者议题进行讨论和分析，从而使学员深入理解专业知识。成人院校应采用项目模式、模块化模式或链接生活经验进行情景教学、模拟教学、深度研究型教学，从而使学员掌握技术技能。现代学徒制不仅体现在职业教育领域，在继续教育领域也有广阔的应用前景，在校企合作中应推进招工即招生、入厂即入校的招工招生一体化改革，校企共同研制培训方案，实施企业师傅和学校教师“双导师制”，通过这种人才培训方式真正体现继续教育职业化特色。