关于推进农村机构养老发展的调查与思考

杜继芳 周凤祥 天津市武清区委党校（行政学院）

随着经济的发展，农村工业化城市化进程加快，越来越多的年轻人外出务工或搬到城区居住，不能长期陪伴在老人身边，农村空巢老人越来越多，养老问题进一步凸显。在此背景下，发展农村机构养老服务是解决这种情况的有效方式和措施。机构养老不同于传统的家庭养老模式，入住养老机构的老年人需要付出一定的费用，这就需要养老机构提供更高标准和更专业的照护、医疗、陪伴等服务。

一、当前农村机构养老服务现状——以W区为例

近年来，我国人口老龄化问题越来越凸显，各级政府高度重视养老事业发展，积极应对人口老龄化，将发展养老服务业和养老设施建设纳入重要议事日程。如W 区坚持政府主导、社会参与、市场化推动、城乡统筹发展的原则，在不断加大政府财政投入的同时，鼓励和支持社会力量投资养老服务产业。几年来，城乡养老设施建设协调同步推进，有力保障了养老服务需求，促进了全区经济社会持续协调发展。全区建有养老机构15 所，其中国办养老院1 所、公建民营养老院2 所、社会办养老院11 所，光荣院1所，共有养老床位2633 张。据调研，该区的主要做法是：

（一）强化顶层规划，出台配套政策，助推养老机构发展

十四五时期，我国将进入中度老龄化阶段，未来老年人对养老机构的需求也会更加旺盛。这就需要各级政府全面深化思想认识、更新发展理念、推动养老服务业科学发展，积极应对人口老龄化、满足老年群体需求，推进养老服务业和养老机构发展，给老年人营造一个更为安全贴心舒适的养老环境，为老年人提供安享晚年的生活空间。按照政府主导、政策扶持、社会参与、市场推动的原则，结合实际，合理布局，量化阶段目标，详实梳理制定养老设施年度建设任务，并逐年抓好落实。同时，在资金支持、鼓励民间资本进入等方面明确了扶持政策，为养老事业健康有序发展提供了坚强保障。

（二）坚持养老事业与产业并举，协调推进养老设施建设发展

一是坚持政府主导、政策扶持，多方参与，完善一次性建设补贴与运营补贴相结合的“1+1”补贴模式，推进养老机构建设。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，打破行业界限，开放社会养老服务市场，采取公建民营、民办公助等模式，有效打包扶持政策资源，对新建公办养老机构给予每张床3 万元的一次性建设补贴，对公办改造的养老机构给予每张床1.2 万元的一次性建设补贴；对新建民办养老机构给予每张床1.5 万元的一次性建设补贴，对民办改造的养老机构给予每张床0.6 万元的一次性建设补贴；同时享受养老机构运营补贴。“1+1”政策补贴模式有机结合，激发了养老市场活力，有效吸引了民营资本的涌入，引导和支持社会力量兴办各类养老服务设施，不断提高社会养老服务水平和效率，促进有序竞争机制的形成，实现合作共赢。几年来共新增和改扩建民办养老机构5 所，新增养老床位542 张。此外，各养老机构按照食品安全规范打造“阳光厨房”；完善了餐饮从业人员健康证；规范了餐具洗涤消毒、食品存放等流程，建立起规范运行的管理机制。实现了食品操作环节可视化、管理方式信息化、社会监督透明化、加工流程规范化，切实保障了老人食品安全。

二是夯实农村养老服务基础，推进日照中心和农村幸福院建设。日照中心、农村幸福大院是通过整合利用村委会现有的村庄建设土地、房屋资源新建或改扩建的300 平方米以上的老年活动场所。农村幸福院配齐“五室一课”功能，为老年人提供文体娱乐、康复健身、老年课堂、医疗保健临时住养和配就餐服务，打造“没有围墙的养老院”。同时建立幸福大院建设运营补贴制度，每所幸福大院根据规模给予30-50 万元的建设补贴和每年2.5 万元的运营补贴。幸福院的投入使用，探索了农村养老的新模式，既解决了年轻人外出务工，家中老人无人照顾的后顾之忧，又对保持农村的和谐稳定起到了积极作用。

三是推进养老机构向村街、社区延伸服务。通过资金补贴的方式，扶持乡镇街道托老所、养老院等机构开展向村街社区养老延伸服务，把养老机构专业服务模式、服务标准等引入家庭，入户为老年人提供专业化服务。

（三）抢抓机遇，推动养老事业协同发展

党的十九届五中全会提出坚持实施区域协调发展战略，健全区域协调发展体制机制，这也为十四五时期养老事业的区域协调发展指明了方向，提出了要求。借助于区域协同发展战略，《京津冀民政事业协同发展合作框架协议》《京津冀养老工作协同发展合作协议（2016 年—2020 年）》《京津冀区域养老服务协同发展实施方案》等相关规划和政策出台，为统筹建设特色养老服务片区，重点加强由基本养老功能衍生出的养老产业协同和相互输出，注入了坚强保障和创新动力。“通武廊”三区市共商养老事业携手发展之策，逐步打造为“京津冀”养老协同发展框架下的政策、体制、体系等相关改革发展的融通与衔接的先行先试区。各项补贴和扶持项目也不断跟进，吸引着不同社会资本逐步转移到养老服务领域。几年来，WQ 区共整合四所酒店及社区公建改建成养老机构，面向三地老人开放，为疏解非首都核心功能做出了努力，为区域养老服务协同发展夯实了基础。

二、当前机构养老存在的问题

（一）养老机构资源分配不均，公办与民办还存在一定差距

根据调研发现，在基础设施、服务水平、饮食条件方面，公办的条件普遍强于民办机构，如公办养老院，其内部硬件设施、整体卫生环境、床位拥有量、护理人员的专业水平、医疗服务条件等要相对优于其他民办养老机构。目前这种差距有逐步缩小的趋势，特别是近年来新开办的一些民办福利机构，设施、服务、环境等都在不断提升，但存在着收费较高，一般收入家庭老人望而却步的现象。

（二）缺乏专业护理人才

护理人员专业性不强，特别是一些小规模民办机构，其护理人员大多是附近村庄的妇女，缺乏一定的专业护理知识，不能为不同层次需求的老人提供差异化服务，也无法为一些失能老人等特殊群体提供较高层级服务，对老人的照顾不够全面。同时，护理人员队伍极不稳定，薪酬待遇跟不上，留不住人。据调查，护理人员普遍认为这项工作很累，每天工作时间比较长，没有一定的耐心和奉献精神是根本做不了的。而且现在工资也还是偏低，没有足够的吸引力。尤其是养老院封闭管理期间，护理员不能按时休假，也不能回家，造成人员情绪不稳定，人员流失较多，造成护理员更加缺乏的现象。

（三）缺乏对老年人的精神慰藉

养老机构存在一种现象，机构的条件在不断提升，但只是老人提供一个生活照护的地方，平时工作人员也仅仅是提供看护服务，没有其他方面的延伸，服务意识上还有待提升。尤其是一些机构护理员人手不足，也未受过专业的关于心理疏导训练，每天大部分时间忙于照料老人，缺乏和老人的交流。老人在这些养老机构中生活普遍比较孤独，养老机构以及子女对老人的精神需求方面考虑不足。不少老人反映自己精神孤独，缺乏交流，希望护理人员能够经常陪她聊聊天，说说话。在访谈老人的过程中，大部分养老机构内的老人对吃住还是比较满意的，他们就是希望子女、朋友能够经常的来看看他，满足精神上的需求。特别是养老院封闭管理期间，亲属不能看望老人，造成老人情绪低落，部分老人身心皆出现问题。

（四）缺乏兜底保障型养老机构

一部分陷于特殊困境老人群体因身体、能力或其他原因依靠自身无法满足养老需求，这部分老人如何养老？这就需要为这些特殊老年人设置兜底的保障政策。在农村，为彻底解决镇办敬老院消防安全隐患、空置率高等问题，大部分敬老院关停，敬老院中少部分特困供养对象到其他养老机构住养，但剩余分散供养的特困供养对象养老需求难以保障。

三、保障农村养老机构健康发展的对策思考

2020 年9 月我国民政部印发了《养老机构管理办法》，自2020 年11 月1 日起施行，全面提升并规范养老机构的服务与管理。鉴于养老机构在保障老年人晚年生活中的巨大作用，在新的时代背景下，从养老服务机构的政府政策支持、人员培训管理、社会力量参与等方面研究促进养老机构发展，最终提高住院老人的养老服务水平。

（一）强化政策扶持，建立长效机制

首先，对养老服务设施建设用地给予优惠政策。用地是养老机构建设中投入最大的因素。养老服务业投资大，回报周期长，又属于微利行业，建议通过土地划拨或在政府收益金中予以重点考虑，区别于商业用地。同时在集体建设用地开办养老机构和利用厂房、学校等闲置设施开办养老机构方面，建议出台具体的受理审批办法。制定相应的优惠政策，简化非盈利性养老设施建设的审批环节，并对经营非营利性养老机构的企业予以相应的税费减免。

其次，出台配套政策。围绕建立健康支持体系、养老服务体系、健康养老产业体系、规划建设体系、社会保障体系、社会支撑体系、财税金融支持体系、老年人权益保障体系8 个体系，将分散在各部门的涉老任务统筹整合为有机衔接的制度体系，统一规划目标任务和政策措施，解决政策壁垒、资源零散、协调困难等问题。同时为困境老人入住养老机构给以优惠政策及资金补助，提高服务对象的照料服务质量。

再次，进一步细化行业标准，加大监管力度。规范养老机构经营服务管理的行业标准，改善和提升养老服务质量。政府和民政等相关部门加大监管力度，对不符合标准的养老机构进行限期整改，不因养老院规模大小、运行模式、机构性质区别对待，确保养老机构规范运营，切实提升老年人的获得感、幸福感、安全感。

（二）拓宽农村养老机构经营模式

鼓励志愿组织、非营利性社会组织以及私营企业在内的多种运营方式进入养老服务领域，繁荣、完善养老服务市场。积极探索新型养老服务机构和养老服务模式，全面落实《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》文件要求，进一步激发养老领域投资活力。引导各类企业、机构参与养老服务机构建设，养老产品开发、养老服务提供等。

（三）提升养老机构服务品质

新修订的《养老机构管理办法》要求对养老机构的服务规范进行了明确规定。如养老机构需向老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务活动的要求。对老人进行完善的评估，并根据评估结果确定或者变更老年人照料护理等级；细化了养老机构发现老年人感染传染病或疑似传染病人时的应急措施；增加了养老机构协助老年人家庭成员看望和问候老年人，以及鼓励养老机构开展延伸服务的内容。这些规定的细化，为养老机构进一步提高服务品质提供了根本遵循。

（四）加强养老服务职业培训工作，提升养老服务队伍的专业化水平

加强对养老护理服务工作的宣传，营造一个尊重老年人服务工作者劳动的氛围，使更多具有专业素养的人自觉自愿投身到养老服务工作中来。将养老服务工作者的职业技能培训纳入城乡就业培训体系，实现养老机构人员持证上岗；适当提高从业持证人员补贴标准，以鼓励更多的从业人员参与到专业化培训中来，从而整体提高从业人员的素质与服务水平。

四、结语

与城市老年人相比，农村老年人不仅需要子女经济上的援助、生活上的照料，更需要精神上的慰藉，这对在城市工作或定居的子女来说是难以兼顾的养老问题。随着我国人口老龄化的发展，大力推进农村养老机构发展成为农村老人安享晚年的有效途径。