产城融合PPP项目存在风险与对策浅析

朱明明 中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司

一、风险分析

（一）PPP 项目存在的共性风险

2014 年以来，国务院、财政部和发改委等力推PPP 模式，自此掀起了PPP 发展的浪潮。但随着大规模PPP 项目的开展，部分项目均暴露出前期调研不充分[1]、融资难以落地、实际投资额评估偏差大等多种风险，加之近几年国家针对PPP 项目先后出台了各项政策法规，以利于规范建管，导致部分前期手续不合规的PPP 项目面临不能顺利入库或退库的窘境。从PPP 项目全生命周期来看，目前已执行的PPP 项目存在的最为普遍的风险因素主要有三大类，分别是事前政府审批风险、事中项目融资风险与超支风险、事后项目移交风险等共性问题。

（二）产城融合PPP 项目特有风险

产城融合项目是为实现“以产促城，以城兴产”，就势必要求产业与城市实现功能融合、空间整合，驱动城市更新和完善服务配套，进一步提升土地价值，以达到产业、城市、人之间有活力、共发展的模式。由此，征拆问题、土地问题、产业导入问题、运营问题将成为产城融合PPP 项目不可回避的话题。

1.征地拆迁方面

产城融合PPP 项目一般都涉及较大体量的土地整理内容，而如何解决项目前期大量的拆迁安置资金问题成为重中之重。实操中，通常是政府方作为实施主体，负责向社会资本方提供项目所需的净地，社会资本方承担费用，但在项目推进过程中，往往存在政府调整征拆范围、征拆投入远远超支的情况，这将直接影响项目的后续推进以及投资控制。

2.土地获取方面

由于产城融合PPP 项目建设内容多且复杂，一般包括土地整理、基础设施建设与运营、公共设施建设与运营、产业发展服务、规划设计咨询等诸多子项目，子项目之间因性质不同导致土地获取使用权的方式不会完全一致。对于经营性子项目，需根据国家土地流转的相关规定，通过“招拍挂”等竞争方式获取，但社会资本方往往难以对该类土地获取方式实现控制，存在第三方竞价获取的风险；对于非经营性子项目，主要通过政府划拨等方式获取，但仍存在征拆难以按预期落实或工作推进严重滞后，导致土地划拨无法实现的风险。另外，由于多种原因在上述土地资源无法落实的情况下，还存在改变土地实质用途违反土地管理的违规风险。

3.产业导入方面

产业服务和产业导入是产城融合PPP项目的明显特征，主要是由社会资本方负责通过招商引资、产业服务等多种方式，在合作区域内汇成各具特色的产业集群，以达到增加政府税收、提高就业的目的。但在实操中，往往囿于社会资本方对政策把握不到位等，导致产业导入失败或在产业导入过程中，与原规划产业不相符，无法形成良性、健康的业态产业以及预期目标无法实现的风险。

4.运营边界方面

产城融合PPP 项目具有实现跨行业的资源整合工作，多个子项目性质不同，导致在运营过程中，应有各异的运营内容、标准等，但在实操时，部分项目会盲目将物业管理、房屋租赁、产业导入一揽子纳入运营的现象，导致运营内容界定不清[2]，运营边界条件含糊、混乱，各方权责利存在分歧的风险。

二、对策措施

（一）征地拆迁风险应对

一是严格按照《PPP 项目合同》约定执行，在合同中需明确，由于政府方原因导致征地拆迁范围发生变化，如扩大或调整的情况，导致征拆资金支出增加的，应由政府方自行解决资金问题；二是政府方应根据合同要求，编制土地整理方案、并及时组织开展相关工作等[3]；社会资本方则聚焦控制投资风险，提前开展投融资策划，资金筹划等工作。

（二）土地获取风险应对

一是认真梳理各子项目性质，明确不同子项获取土地的方式，如招拍挂、协议出让、划拨、租赁等等；二是对于经营性项目，充分吃透法律和政策法规，避免因“招拍挂”方式无法按预期获取土地，导致项目夭折。三是对于非经营性项目，应在PPP合同的核心条款中明确规定，若为政府方责任导致土地无法落实的相关责任，或应当由政府方提供同等价值的资源等补偿措施，从而规避土地划拨工作严重滞后或无法落实带来的风险。

（三）产业导入风险应对

一是社会资本方应对合作区域实现准确的预判，开展充分详尽的调研工作，包括当地招商引资政策、产业定位、人才引进、税收优惠等多项内容；二是为保障入驻企业与规划产业匹配，且符合政策要求，社会资本方应尽早对拟入驻企业强化沟通、交流，制定科学有效的招商引资方案，待政府方审批后执行，以提高产业导入和产业发展的服务质量。

（四）运营边界风险应对

一是对于不同类型的项目“量身定做”不同的运营服务内容，分门别类开展运营管理，搭建运营管理机制，避免“眉毛胡子一把抓”，规避运营内容不明，标准一致的问题；二是运营过程中应建立动态机制，一旦产生分歧，应有再谈判的可能，为后续调整提供机会。

三、结语

产城融合PPP 项目为全生命周期的活动，由于其参与主体多、合作周期长、涵盖内容广、产业门类多等特点，使产城融合PPP 项目体现出很强的综合性，对开发主体的能力要求极高。本文从风险视角，梳理产城融合PPP 项目存在具有代表性的四类风险，并据此提出应对建议，以期在实操过程中提高对其特有风险的关注，实现产城融合PPP 项目的落地和高质量发展。