从配角到半壁江山：1949年以来中国乡镇煤矿发展述论*

薛 毅

(中国矿业大学 马克思主义学院,江苏 徐州 221115)

引言

在中国煤炭工业发展史上，论及当代煤炭工业发展，都不可避免地涉及乡镇煤矿。研究中国乡镇煤矿的发展历程，全面、客观、公正地评价中国乡镇煤矿的作用，总结乡镇煤矿发展的经验教训，科学进行历史定位，对于研究中国煤矿史及改革开放，尤其是乡镇工业的历史，均有十分重要的意义和学术价值。截至目前，有关乡镇煤矿的著作主要有：劳动部矿山安全监察局编著的《乡镇煤矿安全生产技术》，中国劳动出版社1990年版；欧熙志等主编的《乡镇煤矿手册》，三环出版社1992年版；煤炭工业部政策法规司编著的《乡镇煤矿管理条例概要》，中国法制出版社1995年版；叶青、张宝明的《中国乡镇煤矿》，煤炭工业出版社1998年版；定明捷的《转型期政策执行治理结构选择的交易成本分析——以乡镇煤矿管理政策为例》，武汉大学出版社2013年版。论文主要有赵昉、段海峰的《我国乡镇煤矿的兴衰及启示》(《煤炭经济研究》2007年第5期)等。鉴于学界尚无专门研究中国乡镇煤矿发展历程的学术成果，本文重点厘定有关乡镇煤矿的基本概念，进而梳理中国乡镇煤矿兴起、发展、整顿、再发展的历程。

论及煤矿，首先有必要界定何谓煤矿。煤矿是指富含煤炭的矿区，人类在此区域进行开采煤炭资源等活动，一般分为井工煤矿和露天煤矿。中国绝大部分煤矿属于井工煤矿。煤矿范围包括地上地下以及相关设施的很大区域。中国煤矿的主体由多层次、多体制、多行业参与组成。多层次主要指国有、国有地方、乡镇、个体等。多体制主要指国营、地方经营、民营等。多行业主要指国有、地方、公安、司法、军队等办煤矿。

在全国煤矿行业的产业结构中，大体可分为国有煤矿、国有地方煤矿、乡镇煤矿三大类。所谓乡镇煤矿，是指在乡(镇)、村开办的集体煤矿企业、私营煤矿企业以及除国有煤矿企业和外商投资煤矿企业以外的其他煤矿企业。1995年3月29日，煤炭工业部在颁布的《乡镇煤矿管理条例实施办法》中的定义为：乡镇煤矿，包括在我国乡村、城镇开办的除国有煤矿企业和外商投资煤矿企业以外的集体煤矿企业、私营煤矿企业、联营煤矿企业、股份制煤矿企业及其他经济类型的煤矿企业[1]316。本文所指的乡镇煤矿主要指乡镇、村办的集体所有制煤矿和个体私营煤矿。

一、1949—1978年：从民窑到社队煤矿

中国民间挖煤始于战国时代，至今已有2 000多年历史。在漫长的古代中国，生产煤炭的场所一般统称为煤窑。煤窑与煤矿的最大区别在于前者的生产工具主要是手工工具，从业人员多系农民农闲兼作。古代煤窑的所在地几乎遍布全国各省区，据祁守华、钟晓钟编辑的《中国地方志煤炭史料选辑》[2]一书记载：晋代开始开采煤炭的地区有河南；宋代开始开采煤炭的地区有河北、山西、陕西；元代开始开采煤炭的地区有北京；明代开始开采煤炭的有江苏、山东、四川、宁夏；清代开始开采煤炭的地区有内蒙古、辽宁、吉林、浙江、安徽、福建、江西、湖北、湖南、广东、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、新疆、台湾；该书对每个市、区、县最早开采煤炭的时间、开采规模等均有记载。

到了18世纪，煤炭在西方国家逐渐替代薪柴，作为蒸汽机的动力来源，直接推动了第一次产业革命及整个人类文明的发展。火力发电、冶金、交通运输、机械制造、化学工业、建筑材料等的发展，对煤炭的需求量不断增长，采用机器生产的煤矿越来越多。

到了近代，当资本主义经济兴起时，小煤窑开始分化，其中一部分走向大型化、集约化生产；而民间挖煤，自采自用，自产自销，一直延续下来。“在旧中国就有很多私营小煤窑。解放前夕，仅山西省就有3 616个。”[1]“1949年，全国煤炭总产量3 243万吨中，私营小窑生产煤炭917.7万吨，占全国煤炭总产量的28.3%。”[3]

中华人民共和国成立初期，政府设立了负责管理煤炭、石油和电力的燃料工业部。“一五”(1953—1957年)期间，燃料工业部在华北、东北、华东、中南、西北、西南6个大区设立了煤矿管理局。各主要产煤省相继成立了煤炭工业管理局。当时全国的煤矿大体分为国营、地方国营、农村合作社集体经营三种类型。针对民营小煤矿大多属于土法上马、设备简陋、管理落后、事故频发、矿工生命没有保障等问题，燃料工业部相继出台了《公私营煤矿暂行管理办法》《公私营煤矿安全生产管理要点》《土采煤窑暂行处理方法》[4]等，在短期内关闭了相当一部分安全生产条件差、严重威胁矿工生命的私营煤矿。尚存的小煤矿一部分改造成地方煤矿，一部分转为社队煤矿。经过治理整顿，1954年私营小煤窑的煤炭产量下降到510万吨，占全国8 366万吨煤炭产量的6.1%[4]。1956年私营小煤窑实现了社会主义改造，规模较大的私营煤矿基本改为公私合营，以私人小煤窑为主的社队煤矿不复存在，仅有极少数个体经营的小煤窑存在。这是中华人民共和国成立后社队煤矿经历的第一个冲击波，后来这种冲击波曾多次出现。当达到波峰时，社队煤矿投资少、见效快的优点被充分肯定；当达到波谷时，社队煤矿安全生产条件差、资源浪费和环境破坏等问题就成了治理社队煤矿的主要理由[4]。

“一五”计划实行后，随着工业的发展，煤炭供不应求。一些地方为了保障地方工业和群众生活的需要，比较重视发展地方煤矿。1956年农业合作化以后，依靠集体力量办矿，并在生产规模、开采方式、经营管理水平等方面都有所发展，形成当时的社队煤矿。1957年9月，国务院颁发了《关于发展小煤窑的指示》[1]393，要求在有煤炭储量的地区积极恢复和开办一些小煤窑，以就地解决民用燃料问题。

1958年“大跃进”运动兴起后，煤炭工业部为了保障“钢铁翻番”，提出了“全民大办煤矿”“兵对兵，将对将，用分散的小煤矿对分散的小高炉”等口号。在此形势下，全国社队煤矿的煤炭产量从1957年的649万吨猛增到1958年的3 468万吨，小煤窑的数量发展到10万余个，全国挖煤的人数最多时估计在1 000多万人。1958年10月，煤炭工业部在河南省宝丰县举行全民办矿现场会议，要求在全国范围内小煤矿要“星罗棋布，遍地开花”。随后，小煤矿在全国迅猛发展。以地处中国西北边陲的新疆为例，“1958年小型煤矿的煤产量比1957年增长了2.8倍，比1954年增长了26倍多。特别是1959年以后对小型煤矿实行了技术改造，小型煤矿不论在采掘范围、开采技术、机械化程度和劳动保护等方面，都有很大的发展和提高”[5]。随着此后国民经济的调整，煤炭产量呈现大起大落的现象。1962年，全国社队煤矿的煤炭量降到804万吨，1966年为568万吨。

1970年，在国家“四五”计划编制过程中，中央政府要求各省区发展小煤矿、小钢铁厂、小化肥厂、小水泥厂和小机械厂(简称“五小工业”)，并决定中央财政拨出专项资金80亿元用于发展地方五小工业。五小工业的发展改变了我国工业经济的结构，扩大了中小企业在工业企业中的比重，使中小企业能依照专业化和分工协作的原则进行分工。中小企业可以为大企业起到补充作用，更重要的是小企业能更好地利用当地资源，增强地方经济实力，使县域经济面貌得以改良，从单一的农业经济转向农业生产为主，统筹工业，适度提高农业外收入水平。在自力更生、因地制宜发展“五小工业”“扭转北煤南运”的形势下，全国的社队煤矿再度兴起，并有了较大发展。1971年，全国社队煤矿的煤炭产量达到3 212万吨。为了发展小煤矿，燃料化学工业部(简称“燃化部”)于1972年专门设立了小煤矿办公室，负责制定发展规划，拟定政策规定。当年6—7月间，燃化部在广州召开江南九省小煤窑生产建设经验交流会，推动社队煤矿的发展。随后，燃化部和煤炭部先后在广西南宁、安徽芜湖、河南巩县、河北邢台、湖南长沙、江西萍乡、湖北大冶等地召开全国小煤矿会议，总结并推广各地发展小煤矿的经验。1972—1978年，全国社队煤矿持续发展，产量稳步上升。“1975年产量突破500万吨大关，达到569.68万吨。地方煤矿的增产，对全省能源需求起到了重要的补充作用。”[6]1976年，山东省在省内社队煤矿开展了装备四小件活动(小绞车、小水泵、小扇风机、小压风机)，实现了“五消灭”(消灭明火明电照明、明火明电放炮、人力拉筐、自然通风、独眼井)，大大改善了社队煤矿的生产系统装备和安全设施。

二、1978—2000年：从配角到占据全国半壁江山

1978年12月，中共十一届三中全会的召开，标志着中国改革开放的开始。随着国民经济的快速发展，全国煤炭供应十分紧张，呈现出供不应求的局面。全国的工业企业因缺煤缺电造成开工不足，约有20%的生产能力不能发挥作用。煤炭短缺成为制约国民经济发展的瓶颈。对于国家而言，增加统配煤矿的煤炭产量不是一朝一夕可以实现的，新建一座煤矿需要投入大量的人力、物力和财力，从建井到投产需要历时多年的周期；而扶持乡镇煤矿投资少，见效快。在此形势下，中共中央主要负责人多次强调要充分发挥中央和地方两个积极性，有水快流。煤炭主管部门提出“两条腿走路”的煤炭工业发展方针，鼓励发展社队煤矿，充分发挥中央和地方两个积极性。主要产煤省相继成立了社队企业管理局和地方煤炭工业管理局，局内设立专管煤炭工业的科(室)、股，对本省社队煤矿实行双重领导。此后一段时间，全国地方煤矿分别为地方国营和社队企业两个部门管理。1979年2月1日，农业部、煤炭工业部联合发出了《关于抓紧落实好社队煤矿几项工作的通知》[1]395。

1981年6月，中共中央十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》提出了“我国的社会主义制度还处于初级阶段”的科学论断。初级阶段经济建设的任务之一就是由农业人口占很大比重、主要依靠手工劳动的农业国，逐步转变为非农业人口占多数，包含现代农业和现代服务业的工业化国家；由贫困人口占很大比重、人民生活水平比较低，逐步转变为全体人民比较富裕。

1981年8月19日，中共中央总书记胡耀邦在河北省沙河县考察工作时听取了当地领导的汇报。对于开采地下丰富的煤炭资源，胡耀邦表示：要有水快流，国家、集体、个人一起上。此后，胡耀邦在考察湖北省时再次强调要允许个人开办小煤矿。随后，煤炭工业部提出了“扶持、整顿、改造、联合”的发展社队煤矿的方针。当年10月，国家煤炭工业部和农业部联合举办了全国社队煤矿座谈会，进一步肯定了这一方针。在从中央到地方各级政府和主管部门的支持和鼓励下，全国出现发展社队煤矿的高潮。由于社队煤矿大多采用劳动力密集型的生产方式，资本有机构成低，没有大量的固定费用投入，工资成本较低，没有社会负担，在有煤炭资源赋存的地方，乡镇政府只要筹集必要的开办资金，煤矿通电、通水并具备运输条件，组织一些农村劳动力，再聘请一位或几位懂行的技术人员加以指导，一座煤矿就能开办起来。“1979—1982年，社队煤矿产量连续3年高速增长，从10 631万吨增长到14 607万吨，平均每年增长1 326万吨，年均增长率11.2%。……1982年乡镇煤矿除供应地方企业和生活用煤以外，还为国家提供外调出省商品煤4 000多万吨。”[3]29

1983年3月，中共中央、国务院批转了煤炭工业部《关于加快发展小煤矿八项措施的报告》，从办矿体制、资源划分、产品运销、技术服务等方面放宽了政策[4]，提倡采取多种形式发展群众办矿，鼓励各行各业办矿，允许群众集资办矿。在流通领域放开，打破以往的省、县界限，允许煤炭进入市场；在煤炭价格上除上调统配部分执行国家规定的价格外，实行买卖双方议价，运用价值规律调节煤炭生产；在运输上，鼓励采用联营、集资、独资等各种形式进行煤炭运输；在经营管理上，采用承包制等更灵活的管理方式。由此在全国范围内掀起了群众办矿的高潮。社队煤矿不需要国家投资，其资金来源主要依靠社队集资和银行贷款。这一年，全国社队煤矿的数量增加了三万多处。

1984年3月，中共中央、国务院转发农牧渔业部党组《关于开创社队企业新局面的报告》[3]29，同意社队企业改名为乡镇企业，并规定乡镇企业包括乡、村举办的集体企业、部分农民经营的合作企业及农民家庭经营的个体企业。社队煤矿随之改名为乡镇煤矿。同年6月和11月，煤炭工业部相继印发了《关于进一步放宽政策，放手发展地方煤矿的通知》和《关于积极支持群众办矿的通知》[1]33，在办矿体制、资源划分、煤炭运销、技术服务、劳动工资等方面进一步放宽政策，鼓励集体和各种形式的联营办矿，鼓励专业承包办矿，允许个人办矿。次年10月，煤炭工业部制定了《乡镇煤矿管理办法》[1]34，对办矿方针、办矿条件、审批办法、安全生产、煤炭运销、收益分配、归口管理等做出明确规定。这一年，全国乡镇煤矿的煤炭产量达到21 688万吨，首次超过国有地方煤矿的17 765万吨[4]。

1985年1月底，国务院主要负责人在山西雁北地区和大同市调查乡镇煤矿时表示，在条件适合的地区推行“国家修路，农民挖煤”的方针，支持群众办矿。同年10月，煤炭工业部出台了《乡镇煤矿管理办法》，对办矿方针、办矿条件、审批办法、安全生产、产品销售、收益分配和归口管理等作了明确规定。在国家政策的鼓励下，乡镇煤矿得到充分的发展。到1985年末，在全国27个产煤省(区、市)中已有1 158个县开办了乡镇煤矿，总数达到6.3万处，其中集体煤矿5.1万处，个体煤矿1.2万多处。两年间煤炭增加产量11 317万吨。这一时期乡镇煤矿的发展主要以增加数量为主，依靠数量的增长实现产量的提高。为了鼓励发展乡镇煤矿，按照“统一规划、合理布局、综合利用”的原则，国家有关部门将可建小煤矿的井田及不宜国有煤矿开采的煤田划给乡镇煤矿开采。乡镇煤矿的数量从1982年末的1.6万处增加到1987年末的7.9万处，年均增加数量为37.6%。

在从中央到地方强有力的政策鼓励下，乡镇煤矿从1984年至1996年迎来了一个稳定发展期，在13年的时间内，乡镇煤矿(含个体煤矿)共生产煤炭54.6亿吨。1993年，随着煤炭价格放开，全国乡镇煤矿发展迅猛。以山西省古交市为例，仅该市北郊区王封乡就有重点乡镇煤矿31座，西铭乡有重点乡镇煤矿 33座[7]724-725。全国乡镇煤矿1992年的产量为4.25亿吨，1995年猛增到5.79亿吨。据统计，“1980—1993年，国有重点煤矿产量的增幅为36.6%，地方国有煤矿的增幅为22.2%，而乡镇煤矿的增幅则高达310.5%。”[8]

1993年煤价放开之后，全国煤炭价格上扬，乡镇煤矿的数量和产量迅速增加。一些乡镇煤矿采取非法手段占有市场，迫使国有重点煤矿限产，生产能力难以发挥。1993年，乡镇煤矿产量比上一年增加6 012万吨，增长了14%；而国有重点煤矿的产量却被迫比上年减产2 541万吨，减少5%。这一年，乡镇煤矿的产量首次超过了国有重点煤矿[4]。

随着乡镇煤矿的迅速发展，管理体制不顺畅等问题暴露出来，对乡镇煤矿的领导呈现出管制权分散、多头管理现象：国家工商行政管理局负责发放营业执照；地质矿产部负责发放采矿许可证；煤炭工业部履行行业管理和矿长安全培训；劳动部履行对矿工的培训和颁发矿长安全资格证；农业部负责管理乡镇煤矿的生产和安全。乡镇煤炭行业处于多头管理、多头领导的局面。多头管理带来部门职能模糊、矿井布局难以统一规划、资源难以划分等一系列问题。

面对乡镇煤矿出现的种种问题，1985年9月，煤炭工业部在烟台召开全国地方煤矿工作会议，颁发了《整顿乡镇煤矿的意见》，整顿私开乱挖的小煤矿[4]。1986年12月，国务院颁发了《关于乡镇煤矿实行行业管理的通知》[4]，明确了乡镇煤矿由煤炭工业部实行行业管理，为此，煤炭工业部于次年7月组建了地方煤炭管理局，主要负责乡镇煤矿的行业管理。

1987年底，煤炭部先后颁发《乡镇煤矿安全规程》《乡镇煤矿设计若干暂行规定》[4]，开展对乡镇煤矿的整顿，整治乱采滥挖现象，收到一定的成效。全国27个产煤省(区、市)相继实行乡镇煤矿归口管理。

1987年，国家有关部门在全国1 200多个产煤县中挑选了112个县(市)作为第一批重点产煤县进行建设。在投资测算、煤炭资源、煤炭市场、煤炭产量、加工转换、环境保护、配套工程、外运计划等方面，由国家进行总体规划，建设目标是“矿、电、路、站配套，产、供、运、销协调，产得出，调得走，具有较强实力的商品煤基地”。这些县(市)的煤炭开发以乡镇为主，近期建设以改造现有生产矿井为主，资金投入以自筹为主。

1988年，中国乡镇煤矿共有8万多个，企业职工200余万人，煤炭总产量3.23亿吨，占全国原煤总产量的34.1%。重点产区有山西、四川、河南、湖南、贵州、河北、云南等省。以贵州省为例，“1990年末，全省共有乡镇煤矿近9 000个，其中有证乡镇煤矿2 800个，从业人数近15万人，加上个体煤矿共生产原煤2 416万吨，其中：乡镇为1 172万吨、个体为1 244万吨，占全省原煤产量的65%。乡镇煤矿煤炭除满足本省工农业生产和人民生活需要外，还销往广东、广西、湖南、江苏、浙江、四川、云南等省区，对缓解江南能源紧张状况，支援本省和邻近省区经济发展，促进产煤地区广大群众脱贫致富做出了贡献”[9]。

在当代中国，乡镇煤矿的发展始终受到国家宏观经济政策的直接影响，其发展轨迹与国家宏观经济政策的演进及整个国民经济的发展密切相关。到了1988年9月，中共十三届三中全会提出了“治理经济环境，整顿经济秩序，全面深化改革”的国民经济发展方针。随着国家经济建设速度放缓，导致煤炭需求减少，一部分乡镇煤矿处于停产和半停产状态。国家有关部门借着经济调整的机会，对无证开采和不具备起码安全生产条件的乡镇煤矿进行了整顿，使得乡镇煤矿从此前的以增加数量为主开始向扩大生产规模、提高经济效益的方向转变。到了1991年，中国年产煤108 428万吨，成为世界上煤炭年产量最多的国家，其中乡镇煤矿占据了半壁江山。

1992年中共十四大以后，随着社会主义市场经济体制的确立，煤炭市场价格的部分放开，灵活的价格机制给乡镇煤矿带来极大的利润，使得乡镇煤矿再一次遇到发展时机。与此同时，一些乡镇煤矿数量较多的省市提出了对乡镇煤矿资源整合、兼并重组的意见。例如1992年，山西省人民政府以晋政发[1992]23号文的形式下发了《关于全省地方煤矿整顿改造的决定》，明确要求：“在一个较大的煤矿井田范围布有若干小型矿井，须把小井田并成大井田；在一个相对完整的井田中，布有若干小型矿井，须将若干小井田合并，统一集中规划，实行联营改造，采用一对矿井集中开采。”①1993年3月，煤炭工业部召开了第一次全国乡镇煤矿工作会议，提出了“扶持、改造、整顿、联合、提高”的方针，中国的乡镇煤矿进入健康、稳定发展的新阶段。这一年，全国乡镇煤矿的煤炭产量达到48 931万吨，首次超过全国国有重点煤矿45 803万吨[4]。

1992—1995年，乡镇煤矿产量连续4年超高速增长，从1991年的40 013万吨，增长到1995年的65 900万吨，产量增长了25 887万吨，占同期全国煤炭增产量27 672万吨的93.5%，平均每年增长5 177万吨，是乡镇煤矿发展增产最多的历史时期，占1995年全国煤炭产量总数的48.42%。“到1996年，全国小型煤矿产量8.89亿吨，达到历史最高点，其中，乡镇煤矿8.2万个，产量为6.15亿吨。当年，国有重点煤矿、国有地方煤矿和乡镇煤矿产量比例为4∶2∶4。”[3]311996年，全国乡镇煤矿的“产量已达6.4亿吨，占全国煤炭总产量的45.8%，约占我国一次能源生产总量的三分之一。……乡镇煤矿的快速发展是缓解我国煤炭供不应求的主要力量”[1]1。

时任国务院总理李鹏在《求是》1997年第11期发表《中国的能源政策》的文章，提出将继续坚持中央和地方并举、大中小煤矿并举的方针，对乡镇煤矿继续实行“扶持、改造、整顿、联合、提高”的十字方针，从而在国家方针政策上保证了乡镇煤矿发展的连续性。

中国乡镇煤矿的年产量从中华人民共和国成立初期的100多万吨，发展到1995年的6.59亿吨，年均增长速度为14.2%，大大高于国有重点煤矿和国有地方煤矿。经过半个多世纪的发展，中国的乡镇煤矿已从最初的国家能源的补充地位上升为国家能源的重要组成部分。“1995年全国乡镇煤矿产量达到6.59亿吨，占全国煤炭总产量的48.4%。”[1]93名副其实占据着全国煤炭产量的半壁江山。以居全国乡镇煤矿产量首位的山西省为例，“1995年共有乡镇煤矿6 700处，产煤15 729万吨”[1]133。据山东省统计，1995年末，全省乡镇煤矿从业人员为10.8万人，其中约98%的矿工为农民合同制身份，约70%的矿工来自乡镇煤矿所在县，约25%来自本省其他县，约5%来自外省。

三、2000—2010年：在治理整顿中发展提升

随着乡镇煤矿的发展，其自身存在的问题逐渐暴露出来，主要有：非法开采突出，危及相邻矿井开采；布点混乱，矿点分布过密；资源回收率低；安全生产条件差，伤亡事故多发；技术装备落后；缺乏合理的自我积累与发展机制，没有稳定的改造资金渠道等。从20世纪90年代开始，国家一方面鼓励发展乡镇煤矿，一方面开始整顿乡镇煤矿存在的“多、小、散、乱”问题。1992年以前，国有重点煤矿生产能力利用率一般都在92%以上，1993年以后下降到90%以下，1998年仅为82.65%。煤炭价格放开以及亚洲经济危机的综合影响使得中国历史上第一次出现煤炭生产过剩的局面。为了扭转这种困境，国家采取宏观调控政策，限制煤炭总产量。对国有重点煤矿采取“关井压产”，对乡镇煤矿则通过“治理整顿”来限制产量。

1995年，国务院颁布《煤炭生产许可证管理办法》和《乡镇煤矿管理条例》。与此同时，煤炭工业部先后制定了《乡镇煤矿质量标准化标准及考核评级办法》、新的《小煤矿安全规程》《乡镇煤矿防治瓦斯煤尘事故的规定》等行业规章制度。次年8月，国务院颁发了《中华人民共和国煤炭法》，标志着国家及行业主管部门对煤炭的管理走向法制化的轨道。

为了保障煤炭工业安全有序发展，国务院先后成立了国家安全生产监督管理局(后升格为国家安全生产监督管理总局)和安全生产委员会，相继出台一系列整顿、清理乡镇煤矿的政策法规，建立并完善了乡镇煤矿管制程序和标准。根据2001年的统计，全国国有重点煤矿数量为94个，地方国有煤矿1 723个，乡镇煤矿23 000个。2005年，全国人大常委会提出、国务院确定“争取用三年左右时间解决小煤矿问题”。国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局随之制定了“整顿关闭、整合技改、管理强矿”的三步走措施。有关部门提出了“资源整合、关小上大、能力置换、联合改造、淘汰落后、优化结构”的发展思路，全国的乡镇煤矿进入新一轮兼并重组的阶段。截至当年12月20日，全国停产整顿矿井12 990个，验收矿井6 828个，其中验收合格矿井5 209个，关闭矿井2 411个。关闭非法矿井10 636个。乡镇煤矿的数量由1997年的7.5万多处下降到2005年初的2.44万多处。 “到2008年底，全国基本上关闭了年产量9万吨以下的矿井，目前，我国年产10万～30万吨的乡镇煤矿占煤矿总数的80%以上。”[10]2

从“十五”(2001—2005年)开始，国家对全国煤炭行业开始实施大集团、大公司战略。在减少矿点数量、扩大单井规模、优化矿井布局、提升整体开发水平的背景下，乡镇煤矿面临兼并重组的形势。兼并重组以煤炭资源为基础，以资产为纽带，通过企业并购、协议转让、联合重组、控股参股等多种方式进行，其中股份制是煤矿企业兼并重组的主要形式。

从2002年开始，随着世界经济回升，国际能源价格持续高位运行，煤炭价格不断提升，中国的乡镇煤矿再次遇到发展机遇。到了2004年，全国乡镇煤矿的煤炭产量达到6亿吨左右，恢复到接近1996年的产量。面对新的形势，乡镇煤矿一方面在提升开采技术、增强安全生产系数下大功夫；另一方面在经营方式、综合利用、多种经营等方面实施战略性的调整和转变。随着国家对乡镇煤矿政策法规的逐步完善，对乡镇煤矿的整顿逐步进行。经过整顿，乡镇煤矿从总体上实现了由靠增加数量向提高质量效益转变，由粗放型向集约型转变，由分散型向规模性转变，使得乡镇煤矿的发展有了质的飞跃。以山东省为例，1978年，全省有1 000多个煤矿，其中乡镇煤矿占大多数。由于设备落后，管理水平低，事故多发，导致该省煤矿百万吨死亡率一度居高不下[11]。为确保省内煤矿安全和高效生产，2004年起开始整合、压减乡镇煤矿，到 2009年底214处乡镇煤矿全部取消。截至2009年12月31日，全省最后20处乡镇煤矿全部上划为市县属管理。

四、2010年至今：中国乡镇煤矿的发展前景

纵观中华人民共和国成立以来乡镇煤矿的发展历程可以看出，70年来，乡镇煤矿的发展有起有落，很不平凡。它伴随着国家发展和政策的变革而几经兴衰，它的发展与国家宏观政策和不同时期能源需求的形势密切相关，与国家发展同步，在曲折发展中不断完善。其间既有丰富的经验，也有深刻的教训。它已由最初在国家煤炭行业的补充地位提升到半壁江山。

在传统煤窑和社队煤矿基础上发展起来的乡镇煤矿已经过70多年的发展，其历程很不平凡。总体来看，当代中国乡镇煤矿的发展经历了三次大的发展高潮。第一次是1958年兴起的大跃进运动期间，社队煤矿星罗棋布，遍地开花，但煤炭产量极不均匀，“平均单井年产量只有300多吨，1个矿井1天生产不到1吨煤”[1]21。第二次是1983—1985年，这一时期国家放宽了办矿政策，乡镇煤矿吸收了大量农村劳动力就业，促进了煤矿所在地农民脱贫致富，满足了国民经济持续高速增长对煤炭的需求。第三次是1992年实行市场经济以后，国家经济体制改革进一步深化，生产资料价格逐步放开，乡镇煤矿进入一个全面发展阶段，为国家经济建设和人民生活提供了几十亿吨的煤炭，对发展煤矿城镇和改善城乡经济结构等起到了重要作用。

对于乡镇煤矿的功过是非，众说纷纭，莫衷一是。有人说它搞复采，主要开发薄煤层，采集大矿采不到的边角煤，为国家回收了煤炭资源。例如：“河北井陉矿区的乡镇煤矿正在大矿采过的矿区进行第三次、第四次复采，而且所有乡镇煤矿都达到了部或省级质量标准。山东一些地方的乡镇煤矿对采煤工作面上散落的煤炭要用扫帚扫回后才撤出。”[12]有人说它乱采滥挖，浪费了煤炭资源，煤炭资源回收率普遍较低，一般在10%～15%。特别是有的乡镇煤矿为了减少支护、降低成本，在厚煤层中搞洞采。这种做法造成了煤炭资源的极大浪费，令人痛惜不已。”尤其被人诟病的是，中国的乡镇煤矿在发展过程中安全事故多，人员伤亡多。有的乡镇煤矿实现了矿区园林化、住宿旅馆化、吃饭餐馆化、管理现代化；有的则破败不堪。从单井生产能力上讲，有的乡镇煤矿年产量超过60万吨，有的仅为1 000吨左右，有的只能进行季节性生产。

每一个产业都有其兴起、发展、衰退、转型的过程，即产业的生命周期，乡镇煤矿也不例外。论及乡镇煤矿未来的发展前景，主要由两大问题所决定。一是是否还有不可再生的煤炭资源赋存，这是煤矿存在与发展的基础；二是有无市场需求，还有国家相关政策法规、资金投入等因素。自20世纪80年代在国家政策鼓励下乡镇煤矿得以大发展以来，凡是易于开采、运输方便、市场较好的煤田大多已被打开。经过几十年连续不断的开采，相当一部分乡镇煤矿面临资源贫乏、原有煤田开采殆尽的局面。值得欣慰的是，为了保障乡镇煤矿的发展，国家有关部门在20世纪末“划给乡镇煤矿开采的煤炭资源有572.97亿吨(不含内蒙古和新疆)，若全部包括在内估计全国已划给乡镇煤矿开采的煤炭资源在880亿吨以上，储采比约为145∶1”[1]104。按照“统一规划、合理布局、综合利用”的原则，今后国家还会将不宜国有煤矿开采的薄煤层、零星块段煤田划给乡镇煤矿开采。一些平衡表外储量的煤炭(例如煤炭含灰量大于40%)储量也是乡镇煤矿开采的重要资源。

说到市场需求，目前人类使用的能源主要有煤炭、石油、电力、天然气、太阳能、原子能等，其中煤炭长期占据首位的位置。近年来我国的煤炭年产量不低于35亿吨，稳居世界首位。我国当前和今后一个时期仍是发展中国家，在能源生产和消费中形成的以煤炭为主导的能源结构在可以预见的未来不会发生根本性的变化。世界大势和中国国情相结合，使得我国国有重点和地方煤矿与乡镇煤矿将会长期并存。由此可见，在今后相当长一个时期内，我国的乡镇煤矿还是大有可为的。可以预见，今后一个时期全国乡镇煤矿的发展趋势在不同地区大致可分为快速增长、慢速增长、适度增长、维持现状和逐步下滑五种类型。国家将对乡镇煤矿采取宏观调控和重点扶持相结合的战略。一方面要果断关闭非法开采、破坏性开采、劳动条件恶劣和缺乏起码安全生产条件的乡镇煤矿；另一方面要扶持有发展前途的乡镇煤矿。

今后相当长一段时间内，中国煤矿的采掘深度将不断向地层深部地区进展。越往深部进展，矿压、地温、水压、瓦斯涌出强度等都在同步加大，这对煤矿的采掘技术提出了更高的要求。放眼世界，大型化、集团化是煤炭工业发展的趋势，集中、高效、环保是煤炭工业发展的目标。从“十一五”(2006—2010年)开始，中国的煤矿开始向现代化、集约化、质量标准化方向发展。而随着现代科学技术的发展，洁净煤、煤气化、液态煤(水煤浆)等技术与工艺应用日趋广泛和深化，这无疑对中国的乡镇煤矿提出了新的挑战。

注释

① 参见《山西煤炭志资料长卷·重要文献选辑》，2011年内部发行，第68-70页。