浅析大型水利工程的PPP模式

高国亮

(四川省凉山州大桥水电开发有限责任公司，四川 西昌，615000)

1 概述

PPP(Public-Private Partnership)模式，是指政府与社会资本之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。大型水利工程采用PPP模式，引进社会资本不仅可减轻政府当期财政压力、平滑财政年度波动，有效缓解政府财政支出压力，同时还能拓展社会资本的市场发展空间，符合经济内循环的发展方向，也符合市场化改革要求。

2 水利工程特点

水利工程的效益具有随机性，根据每年水文状况不同而效益不同，灌区水利工程还与气象条件的变化有密切联系。大型水利工程一般具有规模大，技术复杂，工期较长，投资大，经济效益回收慢等特点，且大多数水利工程社会效益大于经济效益。水利工程是解决流域或地方防洪、排涝、城乡供水、农田灌溉、生态保护等必要的基础设施。因此，地方政府均会想方设法兴建水利工程，保一方平安，促进地方经济发展与生态发展。

2.1 大型水利工程采用PPP模式的优点

(1)解决水利工程缺口性资金，平滑政府财政支出，降低政府的债务风险。若项目资金缺口大，由政府直接投资建设，需要大量举债，增大政府债务率。通过PPP模式，引入社会资本，可将政府短期建设支出转化为合作期内的分期支付，有利于平滑政府支出压力，降低政府债务风险。

(2)优化项目风险分配，降低全寿命周期成本，提高公共服务效率和公共产品供应质量。项目通过引入资金雄厚、专业、运营管理经验丰富的社会资本负责投资、建设和运行维护，在风险最优分配的激励约束机制下，在保障服务质量的前提下切实降低项目全寿命周期的成本，提高自身收益水平。同时还可以提升地方水利工程的运营管理水平。

(3)有利于推动政府职能转变。在与社会资本合作中政府“既不越位也不失位”，切实保障项目和服务质量得到改善，达到物有所值。

2.2 水利工程采用PPP模式注意事项与建议

2.2.1 项目实施方案编制

项目实施方案的编制工作需要委托具有丰富水利工程PPP模式实施方案编制经验的单位开展。在实施方案中分析“缺口性资金”要尽可能准确，即使不能将缺口资金具体化，也需说明哪些类资金属缺口资金，这样便于社会资本对融资的综合分析；实施方案中的风险分析也必须详尽，让社会资本充分了解项目实施的风险因素，充分论证项目PPP模式的必要性与可行性。

2.2.2 社会资本与施工单位招标

项目实施机构在开展社会资本方的招标时，招标文件主要条款要确保与实施方案一致。社会资本方在投标时要充分考虑投资回报率及融资能力。必要时，实施机构可设置投资回报率最低限价，防止社会资本以超低回报率中标后合同谈判不能正常开展，导致PPP模式失败，耽误工程工期影响工程早日发挥效益。按发改农经〔2015〕488号文规定(已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标)，社会资本与项目施工总承包可以两标合一标开展招标。但经实践证明，社会资本与项目施工总承包合并招标，不利于项目实施管理(社会资本方招标工作根据可研阶段设计成果开展)。建议社会资本与项目施工总承包分开招标，且应在确定社会资本方后，尽快组建项目公司。而后由项目公司作为项目法人根据设计单位提供的设计招标资料开展施工招标工作，这样便于工作的高度衔接，既避免了本应采用招标设计成果进行施工招标而采用可研阶段成果就开展施工招标的不利影响，还有利于以后的项目建设管理。

2.2.3 PPP合同中需特别注意的事项

实施机构要严格按照水利工程基本建设程序，确定相关的权责。不能为了强化项目管理，将项目法人职责通过合同签订转变为实施机构的权责，不利于项目法人按照水利工程基本建设程序开展项目管理工作且不合规。实施机构对项目的监督管理，只能是对项目法人(即项目公司)开展的工作进行监督管理，不宜直接参与项目建设的全过程管理。合同中需明确，参股方资本金是否随项目投资的增加而各方按比例增加；社会资本融资额度是否随项目的缺口资金增加而增加，增加融资额度后，融资额度高于合同约定融资额度多少后需调整投资回报率或投资回报方式；社会资本方融资应按照工程进度按期(按比例)足额及时拨入项目公司用于工程进度款支付，不应后期一次性到位，防止社会资本方用完各级政府投资后，停滞工程。工程项目变更的审查、审核权限需根据《水利工程设计变更管理暂行办法》确定。合同中应明确，实施机构(或政府授权单位)如何根据工程形象进度向项目公司拨付政府投资资金，该项资金的拨付既不能超工程进度拨付也不能影响工程正常施工的资金流转。若项目不能通过使用者付费方式平衡建设经营成本并获取收益的，在合同中需明确如何确定项目可行性缺口补助资金，明确可行性缺口补助资金来源、补助方式。

2.2.4 实施机构与政府授权单位(政府出资人代表)

参与PPP项目的项目实施机构与政府出资人代表必须由两家独立法人单位出任，各自按照PPP合同履行职责。PPP合同是实施机构与社会资本方签订，但在签订合同与合同谈判过程中，若涉及出资人代表需履行的职责，实施机构应充分征求出资人代表意见，不能代表政府出资人代表承诺合同中的履职条款。项目实施机构根据PPP合同对项目公司履行项目建设与运行管理责任进行监管，政府出资人代表则是应政府安排与社会资本组建项目公司，全过程参与项目建设。在项目建设过程中，实施机构不得单方将其职责委托予政府授权单位履行。

2.2.5 项目公司的组建

项目公司可以由社会资本方单独出资组建，也可以由政府授权单位(不包括项目实施机构)与社会资本方共同出资组建。若项目公司为股份制公司，按照相关文件要求应由社会资本方控股，才能更好地实现引进社会资本提升地方水利工程投资建设和运营效率。在社会资本方与政府委托的出资人代表组建项目公司时，社会资本方出任股份公司董事长，且董事会成员数一般较政府授权单位派任人员数多。由此，项目公司的决策层社会资本方优势较大。因此，在安排执行层工作时，首先要争取由政府委托的出资人代表派任项目公司总经理，这样有助于日常管理工作的开展。政府委托的出资人代表派任财务总监，更能控制好资金流。参股各方派任项目公司人员应思想、业务素质过硬，以便交流、沟通、学习，顺利推进工程建设。总之，无论如何安排项目公司组建人员的任职，均需达到参股各方权责的相互制约，才能有效控制项目的“单方决定权”。

2.2.6 建设征地与移民安置

项目建设征地与移民安置系地方政府职责，应由政府负责移民征地工作，项目公司作为项目法人应积极参与此项工作，不应由实施机构(或出资人代表)来参与此项工作或实施机构(或出资人代表)提供建设用地给项目公司。建设征地与移民安置工作繁杂且与工程项目实施计划联系紧密，只有项目法人积极参与并严格制定征地计划，才能更好地推进工程建设进度。建设征地与移民安置费用包括移民专业设计费、移民专项设施设计费用、地方政府配合费、移民监督评估费等费用，移民费用涉及面广、持续时间长，只有项目法人对实际工作全方位了解的基础上才能合理支付。因此，为了项目法人统筹管理项目的各项费用，应由项目法人管理拨付移民费用方能更好地开展建设征地与移民安置工作。

3 结语

做好《项目实施方案》，结合实际分析好《财政承受能力评价》《物有所值评价》，以发展共赢为目标，在签订合同的前提下，水利工程采用PPP模式，能够有效地缓解当地政府财政压力，还能通过引进施工及管理经验丰富、经济实力强的社会资本方带动地方水利工程的运营管理，更能充分实现国家经济内循环发展模式。