“三治融合”视域下城乡结合部的有效治理

赵月静 刘玉珂

〔摘要〕以“三治融合”加強和改进城乡结合部治理，对于激发基层治理的内源动力，优化基层治理生态，推进国家治理体系和治理能力现代化有重要意义。长沙市城乡结合部Y社区积极探索“三治融合”，取得了良好成效，具有一定的借鉴价值。解决当下城乡结合部治理存在的自治参与广度不够、德治约束有待强化、法治建设有待加强的问题，要以党建引领“三治融合”，以自治推进治理主体协同，以法治保障治理环境建设，以德治促进治理价值融合，以技术手段推动“三治”深层融合。

〔关键词〕三治融合；城乡结合部；基层治理

〔中图分类号〕D669〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）06-0061-06

〔基金项目〕教育部人文社会科学研究专项任务项目“发展壮大新型村级集体经济以夯实乡村振兴根基研究”（19JD710039），主持人刘玉珂。

一、引言

加强基层治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程和重要着力点。城乡结合部是城乡融合发展的关键节点，也是基层治理的重要部分。作为“农村之首、城市之尾”，城乡结合部具有向城市转型的趋向，同时牵引着农村发展，具备城乡双重属性。但由于地域特征复杂，人口流动性大等，城乡结合部治理更具难度。一些地区的城乡结合部出现了不同程度的治理难题，甚至引发“城市烂边”式的惊叹〔1〕。推进城乡结合部治理创新成为一项艰巨任务。

浙江桐乡在全国率先开展自治、法治、德治相结合的实践探索，成为我国基层治理的重要创新。党的十九大指出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”〔2〕在此指导下，各地立足实际积极构建党领导的自治、法治、德治相结合的基层治理体系，探索出更加多样和有效的治理方式。“三治融合”基层治理体系是由地方性实践上升为国家制度的典型，适应了新时代我国基层治理的新思维，具有巨大的示范价值与推广意义。加强和创新城乡结合部治理是通过正确引导基层治理主体行为，促进各社会治理主体有机衔接与良性互动，进一步提升城乡结合部基层治理效能的过程。以“三治融合”加强和改进城乡结合部治理，找差距、补短板、强优势，对于完善基层治理机制、激发基层治理活力、优化治理生态都具有重要意义，对于提升城乡居民获得感幸福感安全感有重要作用，对于探索大城市扩展辐射与城乡融合发展具有参考价值。

当前，在党中央相关政策的推动及“桐乡模式”示范作用下，诸多地区在“三治融合”的基础上结合其他治理要素，开展了一系列基层治理创新。地处长沙市城乡结合部的Y社区探索“三治融合”，取得了良好成效。长沙市Y社区位于长株潭一体化的融城核心区域，地处城郊结合部，原辖区面积12平方公里，常住人口约10万人，属镇级区划，拆镇设街后划入长沙市T区，区域面积缩小至1.9平方公里，常住人口3.6万余人，辖5个居民小区，社区党总支下设5个党支部。Y社区内均为商品住宅小区，人口构成复杂，有长沙老城区迁入户、本地征收户和外地购房户等多种住户类型，过去小区内秩序混乱，居民和物业之间矛盾重重，面临着“过渡性”治理困境。2020年7月，笔者对该社区“三治融合”实践进行了调研。调研发现，Y社区通过实施“三治融合”在5年内基本解决了内生发展动力不足、居民参与治理积极性不高、社区矛盾调解困难等一系列问题，社区治理水平逐步提高，为城乡结合部构建有效治理格局提供了积极借鉴。

二、长沙市城乡结合部Y社区实施“三治融合”的实践探索

（一）以党建引领“三治”融合

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。基层党组织是基层治理的主心骨，在治理中发挥着核心领导作用和多重服务功能，新时代加强社区治理和服务离不开党建引领。

Y社区以党建统领社区治理，发挥党的政治优势团结群众，发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。一方面，利用党组织的引领和统合功能优化社区治理结构。区域化党建背景下，Y社区通过推进街道“大工委”、社区“大党委”建设，加强对社区服务资源的整合利用和统筹调度，优化服务资源配置，打造共建服务站，吸纳辖区内单位、企业、社会组织等众多主体参与治理，起到了汇聚精英、孵化组织、引领创新进而服务群众的效果。同时，注重调动党员的积极性，以网格为单位在民事民意、民题民解、志愿服务活动中发挥调节和示范作用。这些措施突出了党组织的先锋引领作用，对于促进有效治理和形成良好的党群关系产生了积极影响。另一方面，注重党员政治素质的提高和服务意识的培养。Y社区通过整合公共文化服务阵地资源，打造网络信息化“新时代文明实践站”，搭建起了基层理论宣讲、文化服务和科普教育的平台。该平台以学习宣传贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想为中心，围绕学思想、学理论、学文化、学文明等内容开展讲习活动，广泛吸引党员群众参与，将思想建设作为基础性建设加以推进。

（二）以志愿者协会夯实自治基础

社会组织在居民生活中扮演着重要角色，是提高参与治理自觉性和能动性的载体。近年来，外生性社会组织逐渐表现出与本土社区的融合问题，标准化的运作无法满足各个社区不同层次的需求。对此，学界提出“内生性社会组织”来解决社区运作难题。

Y社区以培育内生性的志愿者协会为抓手，发挥其自治功能解决社区治理难题。例如，G小区成立“八大员志愿者协会”，并成立协会党支部，组织凝聚热心党员群众参与，协会下设物业服务监督员、矛盾纠纷调解员、移风易俗倡导员、公共设施检查员、政策法律宣传员、小区文明劝导员、宠物饲养管理员、环境卫生治理员，由热心公益事业的党员和居民志愿者参与调和邻里矛盾、化解居民纠纷。志愿力量的有效发挥为小区治理带来革命性的变化，乱象整治有效，业主与物业间的矛盾减少，物业服务水平提升，居民幸福指数提高。继“八大员志愿者协会”运行成效良好后，先后成立了“九理事”“十管家”等志愿者协会，整合社区其他小区党员、楼栋长、志愿者骨干等多主体力量处理社区难题，充分释放居民自治能量，推动居民逐渐从观望者、消极者向治理者转变。

在志愿者协会广泛调动居民参与的基础上，Y社区通过“开放空间”民主议事平台，广泛集中群众智慧，充分体现群众意愿，把居民力所能及的事情交给居民共同体，把居民力所不及的事情交给居民代表，探索出民事民议、民题民解的“四民工作法”。议事平台坚持公共事务由群众商量着办，定期召开“一事一议”民生问题推进会，居民沉浸式全程参与、实时监督，从源头上化解矛盾与纠纷，走出了政治冷漠、共识短缺、协商无力的治理困境，形成了民主商议、全民参与的开放治理格局。例如，H小区临时业委会每两周组织一次民生问题推进会，通过“开放空间”收集民生问题，解决了地下车库监控问题、垃圾站提质改造问题。

（三）以居民公约培育社区共识

历史上，道德和情感因素在我国基层治理中发挥着举足轻重的作用，费孝通先生所讲的“无讼”状态正是中国传统社会重视家族调解而区别于西方注重法律诉讼程序的一种状态。新时代推进基层治理也要发挥道德的作用。

Y社区制定了居民公约，突出价值引领，塑造社区共识，成为推行德治的有效途径。居民公约的内容以文明行为准则为主，涵盖爱党爱国、邻里和谐、移风易俗、平安建设、文明礼仪、环境保护等多个方面，贴近居民日常生活。居民公约是地方性文化和风土人情的延续，承载了世代相承的伦理契约，本土居民易于接受，而外来人口则得到了文化交融的良机，在潜移默化中接受价值观念。Y社区将公约张贴至各小区楼栋，并由社区网络歌手编曲后在网络平台传播，方便居民记忆和传唱。同时，将居民公约歌曲编成广场舞曲，由小区文艺骨干编舞，组成居民公约广场舞队伍广为传播。通过“一唱二跳三贴四传五推”方式，提高居民公约传播的覆盖率。社区公约建设成为培育社区风尚、缝合价值裂缝和形成治理共同体的重要方式，对于社区共同文化的建设、共同意识的塑造具有推动作用。

（四）以法律服务优化治理环境

法治是基层治理现代化的必由之路。城乡结合部因多元因素的骤然聚合而面临着更多的治理矛盾。在法治需求相对较高的情况下，亟需提升法治化水平。

对于Y社区，法律讲堂是一种重要的治理方式。讲堂依托于新时代文明实践站平台，邀请法律专家、支部书记授课，组织党员交流讨论、志愿者分享，以站内电脑终端在网络“宣教室”实时直播，居民通过网络客户端同步收看，从而建立起了“互联网+”的法律宣讲模式。法律讲堂涵盖内容广泛，包括法治理念和法律法规常识传授、法律政策咨询、解说违法案例警示等。这种宣讲方式有助于培育干部群众懂法、守法、用法观念，塑造良好的法治环境。同时，社区还提供全方位的公共法律服务。通过搭建信息化平台，与律师事务所达成合作援助关系，通过“线下指导+线上云服务”的方式提供法律咨询、人民调解、普法宣传、涉法指导、法律援助等，为居民解决土地流转、房屋租赁、民间纠纷、权益维护等实质性问题。通过持续开展法治实践，在法律传播中程序意识、规则意识内化为居民的内在素养，在法律服务中显明了法律的效用和权威，两者内外共生，为建设法治社区打下了坚实的基础。

三、城乡结合部“三治融合”的现实挑战

城乡结合部作为现代化城市和传统乡村的结合体，经济上承接了城市外延的工商业，行政管理上交叉，文化的异质性强，社会治理难度较大。尽管Y社区在“三治融合”方面取得了一些进展与成效，但仍然存在一些问题。

（一）居民主动参与社区自治的广度不够

有效提高居民的自治参与广度是实现社区自治的重要保证，对于兼具城乡属性的城乡结合部来说尤为重要。在现实中，Y社区自治组织发育尚不健全，居民自治参与广度不够高。一是本地居民参与社区民主议事的意识不强，自觉性和主动性不够。有居民认为社区事务庞杂，自己不具备参与的能力，也有居民认为社区事务应该由社区主导，不需要居民过多的参与，还有居民认为参与民主议事的时间和精力投入较大且难以获得回报，这些都反映出居民亟需提高自主参与意识。二是外来人口融入性不强。城乡结合部人口导入性较强，部分公共事务与外来人口的利益关联度不高，难以引起他们参与的主动性。此外，由于城乡文化异质性和人口数量的悬殊，外來人口缺乏社区归属感，在交流与碰撞中缺少话语权，一些小区也未充分重视外来人口的意见表达。三是自治组织的培育不健全。多类型的自治组织尚未充分发展起来，现有的事务型、文娱活动型、协同治理型自治组织发展水平较低，对内组织架构与活动原则仍需进一步明确，对外提供多样化、专业化、精细化服务的能力不足，难以有效满足居民的各项需求。另外，自治组织对政府资源与市场资源的依赖程度也在一定程度上影响其功能的发挥。

（二）德治的约束作用有待强化

德治依靠民间朴素道德观念来约束公众的日常行为，进而形成稳定的民间社会秩序。城乡结合部特殊的地理区位决定了其治理的动态性和复杂性，诸多矛盾与问题集聚。群体成员的骤然聚合使得城乡结合部原有的熟人社会逐渐模糊化，基于传统的地缘或者血缘的交往关系被打破，礼法制度的功能逐渐被削弱。但随后村庄并未很快融入城市兼容并包的格局当中，而是在封闭与开放的中间地带徘徊。多元价值观在此相互碰撞摩擦，不稳定因素容易积聚酝酿。一是乡贤等内生权威的作用发挥不明显。随着乡村传统文化的日渐凋零和淡化，道德约束力减弱，传统乡贤调解邻里矛盾的次数越来越少，认可度降低，带动性不强，与此同时，新乡贤群体还未正式获得治理地位。二是共同文化未形成。乡村的礼法观念、乡土习俗、小农思想牢固，与城市的开放观念、生活价值观念形成鲜明对比，文化的异质性凸显。一些社区在共同文化的塑造和共同价值观的培育方面做得还不够，包括凝聚人心的文化宣传活动较少、以传统文化培育公共精神的宣传力度不够、村规民约的制定跟不上发展步伐等。

（三）法治建设有待加强

法治建设是基层治理有序的关键性因素。城乡结合部由于经济和社会结构快速变迁，多元人口之间利益诉求的不同，导致了社区小圈层产生诸多分化，社会矛盾容易在此发酵。农民融入城市社区的能力不足，加之物业与居民之间的矛盾，民间纠纷时有发生，卫生、交通等安全隐患藏匿于此，治理水平的滞后呼唤着法治的完善。但当前城乡结合部治理中法律治理体系不完善，法治资源不足，普惠型、全覆盖的公共法律服务体系尚未建成。与此同时，居民法律意识相对薄弱，碍于血缘、亲缘思维，对于法律的认识仍然不到位，文化习惯、人情、关系、非理性情绪等生活因素影响下的城乡结合部法治建设滞后于现代社会发展进程。

四、以“三治融合”构建城乡结合部有效治理格局

面对城乡结合部治理面临诸多挑战，以“三治融合”构建有效治理格局，要以党建引领“三治融合”，以自治推进主体协同，以法治保障治理环境，以德治促进价值融合，以技术推动深度融合，这是破解治理困境的应需之策。

（一）以党建引领“三治融合”

党的十八届五中全会提出了关于社会治理的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的方针。党的十九届四中全会进一步强调要“加强党对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的领导”。可以说，党建引领基层治理是一种符合我国国情的社会治理创新道路，也是新时期政党组织社会的新动向〔3〕，将基层党组织的政治优势、组织优势转化为治理效能已成为我国社会治理共同体构建的重要要求。

其一，党建引领基层治理的关键在于将社会组织起来，有效搭建各类组织平台，开展集体活动，广泛吸引群众参与。城乡结合部因其管理体制的特殊性而更加迫切需要社会组织的培育和参与，从而克服社区一盘散沙、杂乱无序的状态，以有序高效的组织行动来解决群众的各类需求。因此，应充分发挥党组织的引领作用，帮助社区大力培育内生性社会组织，壮大社区志愿力量，在必要时为社区提供一定的资源，与社会组织形成良性互动的关系，督促其发挥好服务功能。其二，统筹协调政府治理体系，打破“条条块块”的限制，汇聚治理合力。基层党组织的一个重要功能是整合政府的条块力量，城乡结合部的社区在整合的过程中，应该充分调动社区内更多主体和资源服务于民，实现资源的有效利用。其三，要加强基层组织建设，增强基层党组织的吸引力。党组织要更多地面向基层干部、社区意见领袖发展党员，重视关键人物的力量，主动吸纳社区自治的中坚力量和精英力量，提高党组织与社会之间的联系程度。

（二）以自治推进治理主体协同

我国自古就有基层自治的传统。但传统宗法自治的模式迥异于我们所说的“居民自治”，事实上，居民自治制度源于改革开放后农村的民主实践，而后受到党中央肯定而被推广至全国，成为宪法规定的正式制度。目前，国家大力支持基层探索居民自治的有效实现形式，在城乡结合部探索有效的自治实现形式是现实发展的趋势。

一是培育本地居民的主动参与意识。公共参与程度是评价社区发展成效的标尺，能够客观反映社区组织的开放程度和社会治理水平。要以居民公共参与度作为参考轴，通过宣传、教育和亲身实践等方式，提升居民对民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的了解、理解与认同，有意识地培育居民的参与意识。要将民主议事常态化，引入科学的议事规则，确保议事功能在重大决策中的关键作用。二是鼓励外来人口参与社会治理〔4〕。外来人口是社区治理的有益力量，要激励和推动他们参与基层自治。社区要善于发挥外来人口中的“能人”力量，尤其是有着强大个人能力和社交网络、具备一定的知识文化水平的精英人群，强化其融入感和归属感。此外，要提供经费支持和场地条件，降低其参与治理的成本，提供更多的职位和荣誉等激励。三是要扶植内生性的社会组织，塑造共同行动机制。要善于发现为共同利益或兴趣付出的行动者〔5〕，他们是推动集体行动的重要力量，可集结相同志趣的居民，逐渐发展为社区自治团队。在此过程中，要充分抓住自治组织的发展势头，提供共同行动的契机，鼓励其发挥引领和示范作用，在公共活动中凸显社区团队的重要价值。社区要为自治组织提供多样化的信息和社会资源，扩展相同地区、同类型自治组织之间的联系，这不仅有利于正向竞争合作关系的形成，还有利于组织内部集体认同感的塑造。

（三）以法治保障治理环境建设

法治是文明社会不可或缺的力量，也是保障民主政治顺利运行的保障机制，能够为基层治理提供健康高效的环境。当前，实现城乡结合部有效治理同样要求法治，必须将法律精神和法律行为贯穿于治理的每一个分支，使基层治理实现有法可依、有法必依。

一是要加強法治宣传力度，培育居民的法律意识。进一步推广运用社交媒体平台和新媒体技术开展线上线下相结合的法律课堂模式，向广大居民宣传法治理念，促使居民增强法律认知和法律认同，促进普法机制常态化。同时，要正确引导居民参与民主议事，从中了解自身的权利和义务，规范行使权利、履行义务，并学会用法律手段保护自身权益。二是要强化基层干部的法治思维，营造公平公正的办事环境。通过建章立制促使基层干部运用法治手段处理社区工作，严格执行法律法规，严格办事程序，在规划编制、项目安排、资金使用、监督管理等方面，提高规范化、制度化、法治化水平〔6〕。要着重开展社区支部书记法治培训，增强领导干部依法决策的意识和能力，充分发挥法律顾问、公职律师在重大行政决策中的审核把关作用，全面提高依法决策、依法行政水平。三是完善基层法治体系，强化公共法律服务供给。要统筹规划、均等分配法律资源，着重解决城乡结合部专业法律人员紧缺、法律资源分配不均的问题。要加强基层司法所、律师事务所与社区之间的联系，共享法律资源。要推进专业法律服务全覆盖，大力推进法律顾问一对一服务，组建专业的律师服务团队，深入开展法治宣传服务。此外，还可以实施“法律明白人”培养工程，重点培育一批以社区干部、人民调解员为重点的“法治带头人”〔7〕。还可以采取激励措施吸引机关干部到基层一线干事创业，推动社区法治建设的信息化和精准化，推动法治示范社区建设。

（四）以德治促进治理价值融合

中华优秀传统文化中饱含着道德育人的诸多思想，也积累着丰富多样的治国经验。民惟邦本、政得其民，礼法合治、德主刑辅，为政之要莫先于得人、治国先治吏等，都给当今基层治理以重要启示。一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的。解决中国的问题只能在中国大地上探寻适合自己的道路和办法。传统文化能够激发群众的文化自觉和集体认同，为基层治理创新提供内生性资源。因此，推进基层治理现代化应植根于中华优秀传统文化厚土。对于城乡结合部而言，弘扬地方性优秀传统文化可以将自治、德治、法治在价值层面统一起来，重组因外来人口进入而打破的文化基因，为基层治理提供共同的文化和价值遵循。

一是将地方性优秀传统文化融入公约建设以重塑共识。要深入挖掘地方性优秀传统文化的时代价值，推动传统道德礼法融入社区公约建设并实现创造性转化。例如，一些地方深挖守诚信、崇正义、尚和合等文化价值，为社区公约建设提供素材；一些地方将革命精神、红色文化融入社区公约，突出艰苦奋斗、自立更生优良传统对于社区治理的作用。要加强公约的传播力度，利用新兴媒体的便捷优势广泛传播，使之深入受众内心，得到普遍接受和认同。总之，重建公约和传播公约的过程是减少文化隔阂和凝聚共同意识、共同文化的过程，也是城乡居民主体真正融合的过程。二是要利用多种主体耦合的力量，加强道德教育。在社区广泛开展社会主义核心价值观教育，引导居民讲道德、尊道德、守道德，践行追求高尚道德理想的志愿行动。开展家风培育、校风培育、民风培育工程，加强家庭、学校和社会的联合，多层次开展道德教育。三是通过评议个人、家庭、社会的道德状况，树立道德模范，形成鲜明的舆论导向，带动整个社区道德文明水平的提升。依靠社会舆论道德规范的说服力、劝导力、影响力，调节城乡社会成员之间的人际关系。

（五）技术推动“三治”向更深层次融合

自治、德治、法治三者之间相互包含，相互推动，又各成体系。但要實现“三治”的深度融合，不仅需要政策加持和实践渐进，而且需要技术赋能。现代信息技术的嵌入正在为基层治理注入新鲜血液，而部分城乡结合部因靠近高新技术开发区更容易获得技术支持。实际上，枫桥经验的最新探索就是把数字技术融入基层治理以推动社会治理转型，即以扁平化治理代替过去的纵向管理，技术参与治理取代单一的人为管理，以部门联合改变过去的部门各自为政，将技术变革与行政变革同步进行〔8〕，实现治理的科学化、精细化和智能化，从而提高治理效率，推动“三治”向更深层次融合。

一是搭建高效的网络平台，提升数字治理能力。要利用现代信息技术搭建网络联动管理平台，构筑民主议事公开、信息公开、法律透明的窗口，促进自治、德治、法治的实践在线上同步。要完善基础性网格化管理和推动高水平的网络化治理，加快“一网通办”的进程，全面提高线上服务能力和水平。面对城乡结合部存在着环境、消防等隐患大的问题，有条件的地区可以探索安装物联感知功能设备并搭建统一的物联感知平台，加强社区数字资源体系建设，探索智能社区常态化运营模式。二是要深度关注居民需求，促进服务项目精准对接。要加强与各部门、社会资源的合作，推动社区服务流程优化，实现数据的精准分析和供需对接，聚焦治理和服务的难点问题，提供更加具有针对性的公共服务，提高各项资源的分配水平。在此过程中，要加强数据监督与管理，谨防个人隐私泄露，推动数据发掘和应用的法治化。三是要强化人机联合，注重基层群众使用体验。既利用技术又不依赖技术，提高技术的“温度”和“人情味”。要关注到数据缺位的边缘性群体，循序渐进地推动社区治理数字化改革。

〔参考文献〕

〔1〕容志.从失序到有序：大城市城乡结合地区社会治理困境的成因与对策分析〔J〕.上海行政学院学报，2016（01）：29-38.

〔2〕习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔N〕.人民日报，2017-10-28（01）.

〔3〕叶敏.政党组织社会：中国式社会治理创新之道〔J〕.探索，2018（04）：117-122.

〔4〕叶敏，陈昌军.以外管外：人口流入型地区的参与式社会治理——以上海市奉贤区桥村为例〔J〕.华中科技大学学报（社会科学版），2017（03）：123-130.

〔5〕叶敏.社区自治能力培育中的国家介入——以上海嘉定区外冈镇“老大人”社区自治创新为例〔J〕.南京农业大学学报（社会科学版），2015（03）：10-18+121.

〔6〕中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》〔N〕.人民日报，2018-09-27（01）.

〔7〕司法部：加强基层法治建设三大基础工作〔EB/OL〕. https：//baijiahao.baidu.com/s？id=163965520560618912 6&wfr=spider&for=pc.

〔8〕丁元竹.构建中国特色基层社会治理新格局：实践、理论和政策逻辑〔J〕.行政管理改革，2021（07）：1-20.

责任编辑燕斌斌