城市自然灾害应急管理案例研究——以深圳应对台风“山竹”为例

一、前言

多年来，我国成功应对地震、雪灾以及多次洪涝灾害，在自然灾害应急管理方面已拥有丰富的经验。深圳位于广东省中南沿海地区，夏季盛行偏东南风，2018年“山竹”过境时，深圳市政府表现出了出色的应急管理能力。本文选取深圳市应对“山竹”的案例，基于整体性治理理论对其进行分析，进一步了解我国城市自然灾害应急管理体系在实际情况中的应用。

二、文献回顾

我国长期以来重视自然灾害应急管理体系的建设，也引发众多学者的关注，并在应急管理的理念、体系和实践治理方面取得了一定成果。在理念方面，刘霞，向良云（2007）构建了公共危机治理的理论框架，尝试弥补公共危机管理理论的不足；童星，陶鹏（2013）进一步提出应注重源头治理、动态管理和应急处置相结合；2014年，总体国家安全观成为指导我国应急管理实践的重要思想，为新时代应急管理的发展奠定了总体基调。但这些理念中，大多强调多元参与和协同治理，对整体性治理关注较少，应急管理作为一个协同、动态、持续、整合的管理过程，与整体性治理理论高度契合，因此，本文选取整体性治理理论对应急管理案例进行分析。

在应急管理体系研究方面，专家学者对应急管理的主体、体制和机制等方面开展研究。有学者认为，公民和社会组织在应急管理方面有一定优势，应该推动我国应急管理的社会参与。我国社会组织参与应急管理已成为常态，因此需要结合实践进一步探讨，应急管理体系也需要结合我国实践进一步分析。

三、案例概述

2018年，台风“山竹”（2018年22号台风）造成广东、广西等省（区）近3万人受灾，直接经济损失52亿元，对我国经济发展产生一定影响。台风过境前后，由于各地政府应对得力，在很大程度上减少了对人们的生命财产损失。由于深圳应对本次台风的措施具有一定代表性，故而本文以此为例对深圳的应对措施进行深入分析。

（一）灾前预测阶段（9月8日-9月11日）。自9月7日台风“山竹”升格为热带风暴起，国家气象局和深圳市气象局就开始对其进行监测，为深圳市政府组织和布置防御台风提供了有效的决策支持。

（二）灾前准备阶段（9月11日-9月16日）。气象部门对台风进行不间断监测预报并通过多种渠道加强对台风预防的科普宣传，安抚市民情绪。政府开始对台风应对进行安排和部署，稳定物价，进行交通管制并召回出海人员，维护相关基础设施，排查室内重点风险区域。此外，深圳市民也积极配合政府工作，囤购必需生活物资，根据政府安排及时转移。

（三）灾害响应阶段（9月16日-9月17日）。气象部门继续加强对台风的监测预报并为市民提供相关科普服务；专家决策团队每半小时向指挥部和防灾部门汇报监测预报信息，对可能发生次生灾害的区域进行汇总。政府各部门人员24小时坚守岗位，对发生断电、断水的区域及时抢修并派出巡查队伍对重点隐患区域进行排查，同时在第一时间对虚假信息进行辟谣。

（四）灾后恢复阶段（9月17日以后）。政府部门调动人员对台风过境后发生损坏的基础设施进行维护和修复，对积水地区及时排障、排水；加强保险理赔案件数据统计，及时上报市政府和银保监会。

四、分析

整体性治理理论作为公共管理的治理范式之一，强调以公民为中心和跨界合作，以组织机构协调与整合、信息资源的整合与共享以及跨界业务的协调和整合为内容，为应急管理提供了科学的指导。因此，本文将基于整体性治理理论，从应急管理理念、主体和机制三个方面对深圳应对台风“山竹”的案例进行分析。

（一）理念：注重整体化、系统化应急管理。在应急管理过程中，预防、准备、响应和灾后恢复是一个整体，环环相扣，前一环节应对情况关系着后一环节的资源投入状况，也关系着事件的最后处置结果。在四个环节中，灾前预测和灾前准备直接关系着整个应急管理过程的成败。“山竹”过境前，气象部门就对其进行关注并通知相关部门采取防御措施；在准备和应对过程中，政府部门充分考虑各方面因素对防灾工作进行部署，各部门之间也相互协作配合，保证了防灾工作顺利进行；政府贯彻整体化、系统化的应急管理理念，在灾前预测和灾前准备方面做了大量工作，加强了对市民防灾意识的宣传和防御措施教育，保证市民与政府相互配合，共同推动应急管理工作顺利进行，因此深圳市能平稳度过台风灾害，并迅速恢复正常的生产生活。

（二）主体：多元主体共同参与。应急管理往往针对的是具有不确定性、动态性、紧急性和系统性的事件，要求在短时间内最大程度降低风险。因此需要全社会共同参与，将企业、公众和社会组织等主体纳入应急管理的体系中。在应对“山竹”过程中，政府居于主导地位，在防灾抗灾中发挥了重要作用，但是不能忽视深圳市民和社会组织的贡献。在灾前准备和灾后恢复过程中，深圳市妇女组织等社会团体充分发挥自身优势，协助政府转移和安置群众，安抚市民情绪，清理倒伏树木，抢修基础设施；许多深圳市民也自发参与到灾后路面清扫活动中，在台风过境后迅速打通交通主干道，恢复市内交通。

（三）机制：相对完善的应急管理体制。深圳市对“山竹”的应对过程充分体现了我国应急管理体制的优势，我国《突发事件应对法》确立了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责和属地管理为主的应急管理体制，在应急管理过程中强调“分”与“合”的统一。由市政府对整个应急管理工作进行部署，综合协调，各部门针对其所负责的领域进行相关的灾前准备和应对工作，及时转移和安置群众，调配相应物资，各部门在政府统一领导下相互配合，使这次应急管理取得成功。

五、结语

台风“山竹”的应急管理取得了成功，但还存在一些不足。

从理念上来看，政府具有很强的应急管理意识并有条不紊的推进应急管理工作进行。但个别市民的应急管理意识相对薄弱，存在一定的恐慌心理，增加了应急管理工作量。从参与主体来看，公众和社会组织的作用还有待进一步发挥。从管理机制来看，这次应急管理在灾前预测、灾前准备和灾害响应阶段做到了“分”与“合”的统一，但在灾后恢复阶段，统一指挥方面还有待进一步总结。

针对这次应急管理中存在的问题，深圳市政府加强了应急管理教育，强化市民的应急管理意识；同时，鼓励和支持社会组织和公众参与应急管理，进一步推进应急管理主体的多元化发展；在应急管理过程中，要更加注重应急管理工作的系统化，既要重视灾前预测和灾前准备也要注重灾后恢复，尽快恢复正常的生产生活。