从外延式到内涵式发展：扩招二十年来高等教育政策的历史变迁与未来走向

张冬梅，张 欣

（江苏师范大学 教育科学学院，江苏 徐州 221116）

2019年我国高等教育毛入学率达到51.6%，根据马丁·特罗的“高等教育发展三阶段论”，我国高等教育已从大众化阶段迈入普及化阶段，距离1999年的高校大扩招整整二十年，我国高等教育各方面都取得了显著成就，推动了教育更加公平而有质量的普及。二十年来，面对不断出现的新形势、新问题，高等教育政策从注重外延式扩张转变为新常态内涵式发展阶段，在建设高等教育强国进程中凸显出独具一格的逻辑与特色。

一、扩招以来高等教育政策的历史描述

（一）外延式扩张阶段：1999-2006年

外延式发展显著特征是通过资本投入量的增加使产出增加的再生产方式，并依靠外部力量表现出的外形扩张[1]。在扩招政策实施的初期，高校秉持规模经济的理念。以不断扩大院校规模为路径，高等教育入学率的增加十分明显。1999年正式实施的《面向21世纪教育振兴行动计划》提出“高等教育规模稳步扩大，到2000年高等教育入学率达到11%；到2010年高等教育入学率接近15%”，成为我国高等教育扩招的起点。后来，规模扩张的相关目标不断被修改，《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出争取到2010年高等教育入学率要提高到15%左右，“十五”教育规划再一次修改了高等教育入学率目标，提出2005年高等教育毛入学率达到15%左右。并在2010年争取达到20%。在政策的强大推动力下，高等教育毛入学率于2002年就达到了15%，自扩招之日计算，中国遵循规模效益的发展路径，仅用三年的时间就把高等教育大众化从目标变为了现实。

（二）提升质量发展阶段：2006-2012年

2006年国务院指出应适当控制高等教育招生增长幅度，而将重心放在提高质量上，自此高等教育进入了稳定规模、提升质量的发展新阶段。次年“十一五”教育规划提出高等教育毛入学率达到25%左右的发展目标，同时质量问责意识不断提高，以“分类指导、鼓励特色”为原则，出台相关政策来提高本科教学质量。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》也强调“到2020年实现更高水平的普及教育，高等教育大众化水平进一步提高”。尽管这一阶段的政策文本仍然注重规模扩张的战略规划，但是脚步已有所放缓，并指向有关高等教育质量及其保障体系的决策。

（三）新常态内涵式发展阶段：2012年至今

高等教育内涵式发展在保持规模稳定或小幅增长的背景下，通过优化结构、提高水平、提升质量的方式以促使高等教育发挥更大更好的功能[2]。2012年是高等教育内涵式发展的关键一年，教育部发布的《关于全面提高高等教育质量的若干意见》明确提出“坚持稳定规模、优化结构、强化特色、注重创新”，逐步转向走以质量为核心的高等教育内涵式发展道路。同年“十二五”教育规划在要求到高等教育毛入学率继续提高的同时，着手推进高等学校有特色、高水平发展，这表明高等教育内涵式发展已计划贯穿“十二五”全程，并成为永恒基调。“十三五”教育规划更是契合国家社会发展的大环境，提出高等教育进入普及化阶段的目标，强调高校分类发展、内涵建设、提高质量。在正确决策下，我国高校规模的战略规划逐渐与市场接轨，渐进性地向新常态内涵式发展阶段变迁。

二、扩招以来高等教育政策变迁的制度逻辑

历史制度主义是一种政治制度分析的理论形式和研究方法，具有分析性和认识论的色彩[3]，在纵向演进上，历史制度主义以时间轴为延伸来梳理制度变迁全过程。在分析模式上，历史制度主义用路径依赖来解释制度变迁的惰性和惯性。在内部脉络上，历史制度主义更注重多方利益相关者的博弈规则。而扩招政策是多方面机制共同作用、不同行动者相互作用而实施的政策，同样存在着特定的路径依赖和行动策略。

（一）利益主体分析

1.政府

政府中的教育行政部门是制度供给主体，也是高等教育政策变迁的决定者，其价值取向在政策执行中发挥着统领作用。扩招初期的政策规划显得十分急促，多由政府下达高等教育入学率和高中升学率的相关硬性指标来达成，国务院将经济目的融入教育事业发展，试图刺激高等教育消费来缓解就业和财政压力，这也是扩招政策实施的主流原因。同时，政府出台扩招及后续政策也受到民众愿景和社会劳动力需求的影响，特别是国际化与科技发展对高层次人才的需求猛增，政府相应成为影响高等教育政策的众多决策者和行动者中极为关键的角色。

2.高等学校

对高校来说，规模扩张除了带来财政经费外，还包括银行贷款、捐款、学费等各类收入，大学收入来源日趋多样。为鼓励高校扩招，教育部还出台了鼓励举办独立学院、促进民办高等教育发展的政策，初衷是为了将公有资源和民间资源结合起来以推进高等教育的发展。独立学院按照民办机制运作，既能服务母体高校，同时又提供更多的入学机会，推进当地社会经济发展。而于民办高等教育而言，高校扩招政策的实施也是一个千载难逢的机遇，黄河科技学院、西安外事学院等一大批办学效益良好、社会信誉较高的民办高校趁势崛起。经过一段时期的滚动发展，民办院校自身办学层次提高，也丰富了整个高等教育办学模式，为大众化甚至普及化时代的到来奠定了基础。

3.学生家庭

扩招政策不仅要考虑经济效益，更要考虑公众诉求和社会效益，考虑消费者市场的风向。学生被看作是高等教育市场的消费者，也是劳动力市场的准竞争主体，既要求公平分享高等教育资源、改变过去精英阶段的等级化，更希望获得优质的学历教育来适应岗位更新，提高高等教育投资的回报率。扩招初期，大众化趋势削弱了原来少数人享有高等教育资源的精英性，创造了更多的受教育机会。随着大众化的深入发展，人们开始追求受教育质量的公平性，进而扩展到发展机会的平等与就业机会的平等，这也在很大程度上促成了高等教育内涵式发展的转向。

（二）路径依赖分析

二十年来，高等教育由外延式扩张转变为内涵式发展，演变路径呈现出渐进性特征，扩招政策并没有引发社会突变，后续修正的过程也较为平缓，其中路径依赖扮演了不可或缺的角色，而这一时期的路径依赖主要由政府高校之间信息的不对称性、高校理性选择、引入西方高等教育经验这三个重要因素组成。

1.政府与高校之间的信息不对称性

扩招初期，我国政府对于高等教育发展的职能定位还属于计划控制的管理方式，以期尽可能减少教育政策的消极影响并谋求高校社会服务功能的最大化，扩招政策便是一种解决全局紧迫问题的困境决策，出发点是为了缓解经济危机，所以高校的准备并不充分，难以掌握完全信息，面对扩招政策明显处于被动，在对决策结果作出预测与评估方面较缺乏。另外，政府在精力有限的情况下，信息不对称使其并不完全知晓高校的实际情况，很难准确预测高校对扩大招生的承载力，多是停留在宏观规划与顶层设计阶段，更由于高校和政府之间的价值观念和行动目标也有差异，高校常常抓住信息不对称的可乘之机，有意或无意地偏离政策目标。

2.高校理性选择

在扩招政策推进过程中教育主管部门、高校和社会之间形成了三角博弈，从而为高校理性选择以维护自身利益创造了可行环境。高校作为办学主体，本应是扩招计划的具体制定者和组织者，但是在大众化进程初期，高校对于扩招数量、发展指标等缺乏发言权，处于被动应对状态，并没有跳出计划时期的路径依赖。事实上，国家意志与高校选择之间存在一定的张力，如果政府的控制力过强，高校的主观能动性发挥作用越弱，反之亦然。常见的体制形式已经在全系统上下造就了一批既得利益者，高校始终没能走出路径依赖状态。

3.学习他国的高等教育发展经验

自愿引进其他国家的发展经验是高等教育系统变革的一个基本手段，在扩招政策的制定和推进中也得以体现。深受实用主义影响的美国高等教育秉持“招生经济学”理念，高校自主调节招生和专业设置以迎合消费者需要，这与世纪之交我国迫切要求拉动内需的宏观环境不谋而合，马丁·特罗的“高等教育发展阶段论”几乎成为我国扩招政策乃至大众化进程中的唯一学术话语体系。这一理论在我国高等教育的战略规划也能窥知一二，《面向21世纪教育振兴行动计划》《全国教育事业第十个五年计划》等重要政策均借鉴了马丁·特罗以15%高等教育入学率为大众化阶段标志的观点。

三、扩招以来高等教育政策的评价

（一）扩招政策实施后高等教育的成就

1.拉动经济发展

二十年来中国经济增长率有四分之一来源于高等教育扩招，这一政策对经济增长还存在着递增效应，高等教育对经济增长的高贡献率具有持续性[4]。二十年来，高等教育越来越融入日益繁荣的市场经济，并发挥了独特的经济功能，既抓住了民众“学而优则仕”的传统心理，吸引教育投资来缓解经济困难，又延缓了就业压力，增加人力资本存量。扩招以来，我国高等教育资源和人力资源的供给率不断提高，高等教育大众化的目标提前达成，并顺利进入了高等教育普及化阶段，无论是教育投资、科学技术成果还是劳动力素质都在不断上升，在我国经济腾飞和转型中起到了不可替代的作用。

2.推进社会公平

扩招将中国高等教育迅速推进到大众化阶段，谋求的是一种实质意义上的高等教育公平，保障高等教育在机会公平的条件下向所有人开放、为更多人享有。按照人力资本理论的观点，通过有计划地培训和教育等方式，能够提高劳动力的技能和专业水平，进而促使个体获得更多的经济收益，缩小经济与社会地位差异。“清华大学习与发展追踪研究”项目结果显示高校扩招降低了父母受教育水平对子女学历的影响，促进了代际流动[5]。另外，实施扩招政策缩小了高等教育入学机会的地区差距，而扩招后期这一效应更加明显[6]。这些调查数据是对扩招成就的有力支撑，扩招政策的实施使高等教育在机会更公平的条件下向适龄人口开放，满足了人民群众对“有学上”的诉求，一定程度上抑制了总体发展不平衡对社会公平的负面作用。

（二）扩招政策实施后高等教育面临的挑战

1.成人教育质量的诟病

成人教育是在传统的全日制教育之外的一种补偿教育，主要面向有学习需要但无法进入全日制普通高校的学生。在高等教育精英化阶段，成人高等教育取得了很好的声誉，但随着扩招规模的扩大，成人教育开始因培养质量低、恶性争抢生源等问题在社会上备受诟病，其内部也存在考核差异明显、评价流程僵化等问题，日渐移至高等教育系统的边缘，毕业文凭在人才市场也有所贬值，拉低就业单位对本专科学历人才的整体观感。一旦任其下滑，必将成为内涵式发展的羁绊，对高等教育系统整体的公平正义也将带来损害。尤其是随着普及化时代的到来，在职从业人员以成人教育文凭来补偿学历短板的刚性需要也有所降低，成人教育面临新时期的转折节点。

2.混合制办学受阻

作为混合所有制高校的先行者，独立学院是基于国情创办高等教育的一种特色模式，然而独立学院却未能平衡好多方利益而发展混乱，纠纷频生，转设成为解决独立学院矛盾，优化高等教育结构的必由之路。自1999年第一所独立学院诞生到2020年教育部要求全部独立学院限期制定转设方案，独立学院见证了高等教育大众化进程，最终在普及化时代迎来了正式谢幕，却又因政府、母体高校、投资方以及独立学院本身之间错综复杂的关系结构使其在重塑角色的过程中相互掣肘，资产难以妥善分割，执行转设政策之路布满坎坷。独立学院从办学到转设的困境实际上暴露了高校混合所有制办学的举步维艰，在调动市场力量办教育的大环境下，混合制高校作为突破行政束缚的办学创新，应当得到政府的鼓励和支持，因此亟需出台相关政策来引导与规范后续发展。

3.应用型高校同质化

劳动力市场中，认为扩招导致高校毕业生整体质量下降、大学生就业困难的批评声音不断，究其原因，扩招初期高校专业设置并不是按照市场需求的预测而调整，反而是以投入较少的专业为主，专业设置趋同且与时代脱节成为就业难的一大主要因素。作为扩招以来新设置高校的主体，应用型大学是高等教育大众化进程中的又一时代产物，二十年来应用型高校为降低办学风险，疲于迎合政策风向，复制科研为主的传统大学模式，应用型建设口号化、人才培养趋同化的问题日益凸显。大学和学科之间存在差别才能更好地互补共生，普及化时代中国大学想要内涵式发展，就必须契合社会建设趋势，发展多样化的学科和专业，满足受教育者多样化的高等教育需求，丰富学生选择，如何对现有大学模式进行扬弃将是今后政策的一大挑战。

四、高等教育政策的未来走向

2019年政府工作报告提出的高职扩招100万人已圆满达成，2020年政府工作报告再次提出今明两年高职扩招200万人的任务，同时因疫情原因2020年研究生招生也有小幅扩招，这足以说明扩招将成为高等教育政策的长期旋律，但是进一步的扩招必须以质量保障为前提、以内涵发展为根本，避免重蹈扩招初期规模效益与质量效益之间失衡的覆辙。

（一）鼓励高职分流成人教育生源

高等教育普及化倒逼高等教育迎来供给侧结构性变革，高等教育类型面临着重新洗牌，尤其是对成人教育而言。事实上，高职扩招政策的受惠群体已经包括往届高中毕业生、退役军人、下岗职工等弱势群体，与成人高校的生源基本重叠，而前者在教育质量等方面明显优于成人教育，尤其是在高职本科化办学趋势下，高职更能够培养优质人力资源。因此，可以通过高等职业教育分流当前成人教育的生源，逐步缩减成人教育的招生规模，尤其是生源数少且考试繁琐的自学考试规模，引导成人教育转型为以网络教育和开放大学为主的非学历教育机构，探索构建全面、多维、特色的远程教育平台，为学生提供的便利、个性的教育体验，成为终身学习的资源提供者。

（二）打破路径依赖推进混合制高校健康发展

在更开放的市场力量驱动下，未来高等教育领域的公私合作将纵深发展，混合所有制办学也将更丰富多样，而扩招以来独立学院凸显出来的弊端则是今后混合制高校应当规避的教训。政府当务之急是完善产权和投资的相关政策，并明确混合制高校的平等办学地位，保障公平竞争的市场环境，可顺应应用型大学建设的时代大势，打破原有的路径依赖，牵头推进“独立学院—应用型大学”的转设工作，鼓励这些原为独立学院的混合所有制高校结合地方发展实际为区域产业链贡献力量，推动产教融合来培育特色专业并实现高校人才集聚，促使应用型高校通过助力当地优势产业发展，吸引非公资本参与办学并形成人才培养共同体，谋求混合所有制高校在市场的一席之地。

（三）配合一流学科建设涵养高等教育特色生态

自“双一流”建设计划之后，我国后续又推出了建设国家级和省级一流专业的“双万”计划，一流学科建设成为连接一流专业建设和一流大学建设的纽带，一方面，世界一流大学建设包含世界一流学科建设；另一方面，92个一流本科专业类分设在13个学科门类下，能够加速世界一流学科建设，这一系列战略规划已然为高校个性化建设提供了宏观制度基础。而后续政府则应聚焦于培育学科特色，发挥其规范和服务功能，鼓励各高校抓住差别化发展的时机，在不同学科不同专业上争创一流。特别是对于应用型大学而言，政府的质量评价应当是多标准的，要考虑到学术规律和市场需要，引导高校立足地方优势进行专业调整，校面向社会不拘一格地培养人才，“同质化”问题自然得到规避，立体多样的高等教育生态系统也将形成。