维护党中央权威：中国特色社会主义根本领导制度的要旨

陈冬冬

党的十九届四中全会聚焦国家制度建设的重大议题，并将党的领导制度体系摆在中国特色社会主义制度体系的首要位置，凸显其重要性不言而喻。党的领导制度体系是一个全面、系统的领导体系，维护党中央权威是坚持和完善党的领导制度体系的关键，是把党的全面领导落实到国家治理各领域各环节的根本保障，党的十九届六中全会通过的《决议》指出：“坚决维护习近平同志党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，确保全党步调一致向前进的需要。”(1)《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，人民出版社2021年版，第2页。维护党中央权威成为加强中国特色社会主义制度体系建设以及党和国家事业向前迈进的重要因素。

一、维护党中央权威与党的领导制度体系构建

1921年中国共产党成立以来，党的领导制度建设经历了一个漫长而又曲折的探索过程，维护党中央权威与坚持党的领导密不可分，离开党中央权威，党的领导就无从谈起，因此，维护党中央权威始终是构建党的领导制度体系的重要内容。依据制度建设一般规律，一个制度自从诞生到成熟必须历经一个发展演进的过程，才能达到最终的成熟与定型，因此，按照此规律，党的领导制度体系也经历了以下几个重要的发展阶段。

(一)民主革命时期的探索与制度初创

马克思恩格斯在领导国际工人运动过程中十分重视工人阶级在革命中的领导权及其领导权威的问题，恩格斯指出：“一方面是一定的权威，不管它是怎样形成的，另一方面是一定的服从，这两者都是我们不得不接受的”(2)《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社2012年版，第276页。，“巴黎公社遭到灭亡，就是由于缺乏集中和权威。”(3)《马克思恩格斯文集》第10卷，人民出版社2009年版，第375页。马克思恩格斯虽未明确提出“党的领导制度”的概念，但对党的领导制度建设提供了十分重要的价值。列宁领导的布尔什维克党成功地将科学社会主义从理论变成了现实，并创造出了无产阶级的根本领导制度——民主集中制，列宁把维护无产阶级的整体利益放到重要位置，并且试图通过加强纪律建设予以保障，列宁认为：“谁哪怕是把无产阶级政党的铁的纪律稍微削弱一点(特别是在无产阶级专政时期)，那他事实上就是在帮助资产阶级来反对无产阶级。”(4)《列宁选集》第4卷，人民出版社2012年版，第155页。民主集中制的建立是党的领导制度建设的重要里程碑。

中国共产党以马克思恩格斯列宁的建党思想和实践为本根，从建党伊始就十分重视党的领导制度建设问题。中共一大对党的组织、宣传、纪律等工作进行了明确规定。党的二大通过的《中国共产党章程》针对党的领导工作机制等问题明确指出：“中央执行委员会执行大会的各种决议，审议及决定本党政策及一切进行办法。”(5)中共中央文献研究室、中央档案馆：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第1册，中央文献出版社2011年版，第165—166页。1938年11月召开的党的六届六中全会又对党的组织机构、纪律、职能范围等作出了详细的阐释，伴随着新民主主义革命实践的发展，中共中央逐渐认识到在特殊的革命战争时期必须加强党的一元化领导，以期在严酷的军事斗争面前真正使党起到领导核心的作用。1945年中共七大将毛泽东思想作为党的指导思想写入党章，党章还进一步发展和完善了民主集中制，对党的组织机构做了规范和调整，明确了党员的四项权利和四项义务，至此，党的领导制度及维护党中央权威和集中统一领导的各项制度逐步建立起来。

(二)新中国成立后的发展与顿挫

1949年，中国共产党开始在全国范围内执掌国家政权，为党的领导制度的发展和维护党中央权威奠定了根本前提，这一时期党的制度建设聚焦党对政府工作的领导及其监督等方面。新中国成立后，党的工作重心由农村转移到城市，社会主义建设成为党和国家工作的中心，因此需要加强党中央权威，将党的领导落实到社会主义建设事业的各环节、各领域。这一时期党通过统一财经、成立领导小组、加强请示报告制度等方式，在全面执政条件下使党的领导制度得到进一步发展，党中央权威也在全国范围内得以加强。为了更好地发挥党中央在经济社会发展过程中的统领作用，进一步加强了向党中央的请示报告制度以及加强党中央对政府部门工作的领导，并明确要求：“为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险，今后政府工作中一起主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，必须经过党中央的讨论和决定或批准。”(6)中共中央文献研究室、中央档案馆：《中共中央文件选集(1949年10月—1966年5月)》第11册，人民出版社2013年版，第290页。与此同时，党中央也建立了中央政治局常委会集体领导制度。值得注意的是，建立党的领导制度并未意味着党包办一切，周恩来同志针对党的领导问题曾明确指出：“我们说党领导一切，是说党要管大政方针、政策、计划，是说党对各部门都可以领导，不是说一切事情都要党去管。至于具体业务，党不要干涉。”(7)周恩来：《周恩来选集》下，人民出版社1984年版，第365页。但是，随着“左倾”错误的发展和文化大革命的发生，党的领导制度的核心内容发生变化，党的领导逐渐演化成为党包办一切，以党代政、党政不分，党的权力过分集中到领导个人，破坏了党的民主集中制，对党和国家的事业造成损失。

(三)改革开放新时期的调整与完善

改革开放以来，党中央对党的领导制度进行了一系列的调整与完善，为了解决党的领导制度中存在的党政不分、以党代政、权力过分集中、个人崇拜、家长制作风等问题，1980年8月，邓小平在中共中央政治局扩大会议的讲话中指出：“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，容易造成个人专断，破坏集体领导”，“着手解决党政不分、以党代政的问题”(8)中共中央文献研究室：《邓小平年谱》第4卷，中央文献出版社2020年版，第662页。。但与此同时，邓小平又强调：“改革党和国家领导制度，不是削弱党的领导，涣散党的纪律，而正是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律。”(9)中共中央文献研究室：《邓小平年谱》第4卷，中央文献出版社2020年版，第664页。1982年，中共十二大在加强党的思想、政治、组织领导等方面做了详细的要求，党的十二大通过的党章也要求各级党组织要实行党的集体领导原则和贯彻执行民主集中制，禁止任何形式的个人崇拜，对改善中央和地方组织的体制，加强党的建设以及基层党组织建设具有重要指导作用。党的十三大报告专门用一个部分的笔墨详细阐释了党的建设和党的领导问题，专门从学习建设有中国特色社会主义的理论、加强领导班子建设，培养社会主义事业接班人、健全民主集中制等方面加强党的建设，其中尤其注重党的领导制度建设。党的十四大通过的党章要求党要把更多的精力聚焦经济建设事宜，要善于组织、协调各方力量，为经济社会发展服务，这一系列的制度和要求也预示着之前提出的党政分开原则逐渐向“统揽全局、协调各方”原则转变。中共十四大之后，党的领导制度改革调整的任务基本完成，此后就步入了制度建设科学化以及不断发展完善的新阶段。党的十五大在发展和完善党的领导制度方面最大的创新在于提出依法治国是党的重要领导方式，这是对改革开放以来党的制度建设的重要成果。党的十七届四中全会总结改革开放以来的经验教训，提出：“科学的领导制度是党有效治国理政的根本保证。坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，改革和完善党的领导方式和执政方式，提高党的领导水平和执政水平。”(10)中共中央文献研究室：《十七大以来重要文献选编》中，中央文献出版社2011年版，第148页。并首次提出“坚持和完善党的领导制度”的时代命题。改革开放以来党的领导制度建设主要在党的领导原则、领导作风和领导方式做出了巨大调整和完善，大大提升了党的领导的制度化和科学化水平，为新时代党的领导制度体系的成熟与定型奠定了坚实基础。

(四)新时代党的领导制度体系的成熟与定型

新时代以来，党的领导制度变迁主要呈现出从制度建设到体系建构的基本特征，党的十八大以来的制度建设实践表明党的领导制度建设得到进一步的加强。党的十九届四中全会通过的《决定》中指出：“坚持和完善党的领导制度体系，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平。”(11)《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社2019年版，第23页。并提出从“维护党中央权威和集中统一领导的各项制度”“全面从严治党制度”等六个方面的制度建设入手，构建新时代党的领导制度体系。以习近平同志为核心的党中央深刻认识到治理一个拥有9500多万党员的大党和一个有着14亿多人口的大国，维护党中央权威至关重要。党的十八大以来，面对党的领导制度中存在一些问题，以及推进全面深化改革和不断变化的国际国内形势下，有效地把党的领导真正贯彻到经济社会生活的各领域各环节，这其中最重要的就是维护党中央权威和集中统一领导，没有党的集中领导统一，就会造成各级党组织软弱涣散的现象，就很难发挥党的组织体系的威力，保证党领导人民实现有效的国家治理，坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，做到党对一切工作的领导，这是新时代以来维护党中央权威的重大实践成果。

二、维护党中央权威的制度化规范

建党百年来，维护党中央权威制度在理论和实践中不断完善和发展，党章、党内政治生活准则及其他党内法规、条例等就如何维护党中央威权有详细论述和明确规定，使维护党中央权威日益制度化、科学化、规范化。

(一)党章对维护党中央权威的重要阐释

党章是管党治党的总章程、总规矩，是中国共产党最根本的党内法规。中共二大通过的《中国共产党章程》强调：“全国大会及中央执行委员会之决议，本党党员皆须绝对服从之。”(12)中共中央文献研究室、中央档案馆：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第1册，中央文献出版社2011年版，第167页。可看出，党章从纪律层面上强调了维护党中央威权的重要性。党的七大将“党员个人服从所属的党组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，部分组织统一服从中央”(13)中共中央文献研究室、中央档案馆：《建党以来重要文献选编(1921—1949))》第22册，中央文献出版社2011年版，第539页。的四个服从作为民主集中制的核心内容之一写入党章。1956年，全国执政背景下中国共产党的第一部党章诞生，新的党章延续了民主革命时期对维护党中央权威的系列重要规定，并在此基础上进行了重大创新和发展，对维护党中央权威做出了制度性的新规定，在党章的总纲部分明确了中国共产党是“中国工人阶级的阶级组织的最高形式”(14)中央档案馆、中共中央文献研究室：《中共中央文件选集(1949年10月—1966年5月)》第24册，人民出版社2013年版，第223页。，明确党在国家各项事务当中的领导地位和核心作用，有助于党的集中统一，达到维护党中央权威的目标。改革开放以来，中国共产党系统总结建党以来在维护党中央权威方面的经验和教训，党的十二大规定“党禁止任何形式的个人崇拜”“维护一切代表党和人民利益的领导人的威信”(15)中共中央文献研究室：《十二大以来重要文献选编》上，中央文献出版社2011年版，第62页。。虽然后来党章经历多次修改，但是这些原则都得以坚持和延续，为改革开放新时期维护党中央权威提供经验借鉴。中国特色社会主义进入新时代以来，维护党中央权威随着实践的发展而日益制度化、规范化，具体表现为“两个维护”，即坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导。党的十八大以来，习近平总书记提出了一系列新理念新思想新战略，取得了改革开放和社会主义现代化建设的历史性成就，并在实践中成为全党、全军和全国各族人民的核心与领袖，基于这一历史事实，2016年10月，习近平同志在党的十八届六中全会上被正式明确为党中央的核心、全党的核心。党的十九大进一步明确了维护党中央权威的制度性要求，在通过的《党章》中指出：“必须实行正确的集中，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导。”(16)《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2017年版，第77页。这也为新时代维护党中央权威提供了根本制度遵循。

(二)党内政治生活准则对维护党中央权威的详细论述

改革开放以来，中国共产党出台两部关于党内政治生活的若干准则，即：1980年制定的《关于党内政治生活的若干准则》和2016年制定的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，两部《准则》都是比较全面系统的党规党法，对维护党中央权威和党的集中统一领导作出了详细的论述。1980年制定的《准则》基于新中国成立的实践经历和经验教训，尤其是对“文革”时期党的领导制度遭受严重破坏进行了深入的反思，旗帜鲜明地提出“坚持集体领导，反对个人专断”“维护党的集中统一，严格遵守党的纪律”等要求，集体领导是党的领导的最高原则之一，强调“坚持集体领导，并不是降低和否定个人的作用，集体领导必须和个人分工负责相结合”(17)中共中央文献研究室：《三中全会以来重要文献选编》上，中央文献出版社2011年版，第362—363页。等。伴随着全面深化改革的深入，党和国家面临新问题新情况，在新形势下，党内政治生活出现了纪律松弛、独断专行、个人主义、分散主义、阳奉阴违、团团伙伙等违法乱纪行为，这些乱象严重损害党和国家在人民心中的形象，影响党的政策落地生根，为此，全党必须执行重大问题的请示报告制度、发扬党内民主、坚持集体领导、坚持理想信念等，自觉防止和反对不利于党中央集中统一领导的错误倾向。规范和加强党内政治生活，着力增强党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，着力维护党中央权威和总书记在全党的核心地位。

(三)其他党内法规、条例对维护党中央权威的具体规定

除了党章和政治生活准则之外，党内法规和条例也是维护党中央权威的重要制度保障，党中央以党章等为基础，制定了纪律处分条例、巡视工作条例、党务公开条例、党政领导干部选拔任用工作条例、重大事项请示报告制度等，明确了对维护党中央权威具体相关要求。1997年第一部《中国共产党纪律处分条例(试行)》发布，具体规定了政治类错误、组织、人事类错误、经济类错误、失职类错误等错误类型，并将政治类错误列为首位，明确规定了“组织和参加反对党的基本路线为目的的集会、游行等活动的”“参加旨在反对党的领导和社会主义制度的非法组织的”“坚持资产阶级自由化立场，公开发表文章、演说、宣言、声明等，反对四项基本原则的”“拒不执行党中央关于改革开放和其他重大方针、政策，或者作出与中央方针、政策相违背的决定的”(18)《中国共产党纪律处分条例(试行)》，《人民日报》1997年4月11日。行为作出处分的规定，条例经过七年试行，不断充实、调整，于2003年正式发布实施。党的十八大以来，党中央对纪律处分条例作了进一步的修改，2015年10月修订印发《中国共产党纪律处分条例》将党的十八大以来严明政治纪律和政治规矩、组织纪律、维护党中央权威等从严治党的实践成果制度化、规范化、常态化。最新修订的《中国共产党纪律处分条例》于2018年10月1日开始实施，强调政治性成为其突出的亮点。除了《中国共产党纪律处分条例》之外，中央政治局还审议通过了《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》，严格部署维护党中央权威的各项举措。这一系列规定在党章和党内政治生活准则的基础上使得维护党中央权威更加具体化，真正实现了维护党中央权威的制度化、规范化发展。

三、落实维护党中央权威的路径：制度建设视角

制度问题是带有根本性、全局性和稳定性的重大战略问题。“制度”一词在党的十九届四中全会的《公报》和《决定》中分别出现77次和222次，充分证明制度建设在推进国家治理现代化进程中举足轻重的地位。维护党中央权威并非只是喊口号，而是要通过加强政治建设等路径予以贯彻落实。

(一)维护党中央权威以政治建设为统领

党的十九大从战略全局的高度出发，把维护党中央权威作为加强党的政治建设的首要任务。政党不同于一般的群团组织，政治属性是政党的根本属性。党的十九大指出：“旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求。党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果。”(19)中共中央党史和文献研究院编：《十九大以来重要文献选编》上，中央文献出版社2019年版，第44页。党的建设从本质上来说是就是教育党员、培养党的干部、建设党的组织。在民主革命时期，毛泽东就指出：“我们党的正统，包括政治上的、组织上的、工作作风上的一切好的东西，这是不能否认的。”(20)毛泽东：《关于十五年来党的路线和传统问题》(1937年6月5日)，《毛泽东文集》第1卷，人民出版社1993年版，第507页。1939年毛泽东在《〈共产党人〉发刊词》中提出中国革命“三大法宝”时，对其中之一的“党的建设”法宝进一步做出解释，要把我们党建设成为“全国范围的、广大群众性的、思想上政治上组织上完全巩固的布尔什维克化的中国共产党”(21)毛泽东：《〈共产党人〉发刊词》(1939年10月4日)，《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版。第613页。。从政治层面建党，加强党的政治建设，是由马克思主义政党的性质决定的党的建设根本任务。改革开放以来，党和国家坚持以经济建设为中心，但有些人却错误的认为可以不重视政治建设了，出现了部分党员和党组织虚化政治生活、弱化政治功能、淡化政治原则，尤其是“两面人”现象的出现等，这些现象和情况的出现更加需要不断加强党的政治建设才能予以解决。

(二)维护党中央权威以严明党的纪律和规矩为保障

严明党的政治纪律和政治规矩是维护党中央权威的重要保障和途径，任何政党都有纪律和规矩，纪律和规矩是实现政党目标的重要法宝，我们党依靠崇高的革命理想和铁的纪律组织起来的无产阶级政党，自从建党伊始就要求党要管党、从严治党，严明的纪律和规矩是全面从严治党的政治责任，在新时代推进全面从严治党的实践来看，党内隐藏了部分政治“两面人”，这些政治“两面人”严重违反党的纪律和规矩，对维护党中央权威造成损害，政治“两面人”的主要特点就是当面一套、背后一套、言行不一、口是心非，表面上口口声声坚定“四个自信”，做到“两个维护”，背地里态度不端、立场不稳，在领导面前卑躬屈膝，在人民群众面前趾高气昂，政治“两面人”现象给党的政策执行和党的形象带来不利影响，严重损害党中央权威。面对政治“两面人”，党中央的态度十分明确，就是零容忍、坚决查处。

(三)维护党中央权威以严密组织体系为支撑

党的组织建设是一个老话题，同时也是一个需要不断老话新谈的重要问题，新时代要通过严密党的组织体系，进而维护党中央权威，为此可以尝试以下几个方面去思考：一是纵向到底：组织架构上分为中央、地方和基层的层级关系；二是横向到边：各部门各领域之间构建行动统一的体制机制；三是组织制度上确保下级服从上级、全党服从中央的规范关系；四是组织思想上确立维护党中央权威和集中统一领导原则，这四个方面的内容紧密相连、不可分割，共同建构起党的组织体系。要统筹推进各层级各领域党组织建设，把党的各级组织都健全、都建强，形成上下贯通、执行有力的严密体系，确保党的领导“如身使臂，如臂使指”，为维护党中央权威提供严密的体系支撑。党的各级组织和各部门各领域虽然功能地位和作用机理各有侧重，但都承载着贯彻落实党中央决策部署的重要使命，习近平总书记强调中央和国家机关是“最初一公里”、地方党委是“中间段”、基层党组织是“最后一公里”，主要是从推动党中央决策部署上下贯通来讲的，根本指向是从组织上维护党中央定于一尊、一锤定音的权威。新时代党的组织路线要抓好党的组织体系建设，严密的组织体系，是马克思主义政党的优势所在、力量所在。严密的组织体系还包括完善组织制度，深化党的组织制度改革，建立健全包括组织设置、组织生活、组织运行、组织管理、组织监督等在内的完整组织制度体系，提高制度执行力等，中国共产党建立起严密的组织体系，为维护党中央权威提供强有力支撑。