论国有资本参股企业的监察对象范围

杜麒麟

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)

一、问题的提出

自2013年以来，我国启动了以引入民资背景的战略投资者为典型特征的新一轮国企改革。由于新一轮的国企改革以实现企业所有制的混合为特征，因而被形象地称为“国有企业混合所有制改革”。随着改革的不断推进，我国国有资本参股企业的数量呈几何级数增长。此项改革的初衷是希望通过民资背景“战略投资者”的引入，形成“鲶鱼效应”，解决“国企活力不足”“国资垄断经营”等老大难问题。如果能够沿着这一正确的方向砥砺前行，无疑将有助于从根本上改善国企治理结构，解决国企经理人诚信责任模糊、中国式内部人控制等痼疾。然而民营资本持股比例的增加也带来了新的制度风险，如果不能将企业管理人员的权力“关进笼子”，杜绝国有资本参股企业中的以权谋私、利益输送等腐败现象，则国有资产将会沦为民资背景的投资者与某些官员共谋下的围猎对象。如何斩断国有资本参股企业腐败滋生的“生态链”，已成为一个亟待解决的重要问题。面对国有企业反腐斗争的复杂局面，我国于2018年颁布实施的《中华人民共和国监察法》(以下简称“《监察法》”)第十五条第(三)项将“国有企业管理人员”纳入了国家监察对象之列。按照中共中央纪委、国家监察委法规室编纂的《〈中华人民共和国监察法〉释义》(以下简称“《〈监察法〉释义》”)的解释，“国有资本参股企业和金融机构中对国有资产负有经营管理责任的人员，也应当理解为国有企业管理人员范畴，涉嫌职务违法或犯罪的，监察机关可以依法调查”[1]112。上述释义代表了最高监察机关对国有企业的监察对象范围的理解，即国有资本参股企业的部分管理人员也应被视为监察对象。尽管这一解释并非来自立法机关，但在正式的监察法解释出台以前，该释义对我国的监察实践具有重要的指导意义。因此，本文将以《〈监察法〉释义》对国有企业的监察对象范围的理解为基础展开论述。

毫无疑问，《〈监察法〉释义》将“国有资本参股企业管理人员”纳入监察对象标志着监察体制的创新，但与之相配套的监察理论却并不成熟，对一些存在争议的问题仍有阐释和解答的必要。首先，“国有资本参股企业”与“国有企业”的关系是什么？《〈监察法〉释义》中的“国有资本参股企业”应如何界定？其次，既然国家监察以“公权力”的行使为前提，而国有股东在国有资本参股企业仅属于中小股东，那么对国有资本参股企业的管理人员进行监察的理论基础是什么？最后，《〈监察法〉释义》中的“国有资本参股企业中对国有资产负有经营管理责任的人员”应如何理解？哪些人员属于“对国有资产负有经营管理责任的人员”？对于上述问题，理论界的讨论尚处于“付之阙如”的状态，故本文不揣陋见，拟提出一管之见，以就教于方家。

二、“国有企业”概念之辨析

《监察法》第十五条第(三)项的监察对象为“国有企业管理人员”。从文义解释的角度进行解读，该条意味着只有“国有企业”的管理人员才可能成为监察对象。因此，正确理解“国有企业管理人员”的前提是对“国有企业”作出准确界定。从表面上看，“国有企业”的含义似乎是明确的，即国家投资并拥有所有者权益的企业都可以被称为“国有企业”。但事实上问题远远没有这么简单。国家投资究竟需要占多大的比例时企业才能被称为“国有企业”呢？从我国的法律实践来看，这是一个极具争议的问题。因为我国目前的法律、法规均没有对“国有企业”作出明确界定，而且不同部委对此认识也不尽相同。如果不对“国有企业”作出界定，则国有企业和非国有企业的界限就无法划清。在这种格局下，“国有资本参股企业”究竟是不是“国有企业”的下位概念将难以判明，这势必会使国有资本参股企业监察工作的合法性受到质疑。因此，对国有资本参股企业的监察而言，理性辨析“国有企业”的概念是一项基础性的工作。

(一)“国有企业”概念的由来

“国有企业”的概念最早出现在1993年的《宪法修正案》中。1993年的《宪法修正案》第八条将1988年《宪法》的第十六条“国营企业在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下，在法律规定的范围内，有经营管理的自主权。国营企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理”修改为“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。国有企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理”。尽管“国有企业”与“国营企业”仅有一字之差，但这一字的变动却反映了企业经营理念的更迭。

在1978年以前，我国实行的是计划经济体制，国营企业仅指全民所有制企业。在全民所有制企业的组织形式下，企业的全部财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则将国有资产授予企业经营管理，企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处置的权利。由于全民所有制企业的全部产权都属于国家，企业的经营目标也是为了完成国家计划，因此以“国营企业”的概念指代全民所有制企业实至名归。但随着经济体制改革的深入，国营企业的经营机制发生了深刻的变革。1986年12月5日，国务院作出《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，提出全民所有制小型企业可积极试行租赁、承包经营，全民所有制大中型企业要实行多种形式的经营责任制，各地可以选择少数有条件的全民所有制大中型企业进行股份制试点。1992年，以党的十四大提出的“建立和完善社会主义市场经济体制”为契机，全民所有制企业的股份制开始积极试点。1992年的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第二条规定:“企业转换经营机制的目标是:使企业适应市场的要求,成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位,成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。”此后，除极少数必须由国家独资经营的企业外，大部分全民所有制企业开始按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，逐渐引入民营资本。

随着全民所有制企业改革的推行，企业原有的国家经营方式逐渐被股份制经营所代替，“国营”的概念已经难以与企业改革的要求相适应。在这一背景下，1993年的《宪法修正案》将原《宪法》第十六条中的“国营企业”改为了“国有企业”。

(二)“国有企业”概念的争议与分歧

随着“国有企业”的概念被《宪法》所采纳，一个新的问题又浮出水面。全民所有制企业的全部财产属于国家，因此全民所有制企业无论是被称为“国营企业”还是“国有企业”都是当之无愧的。但是，在股份制改革后，国家以控股的形式参与企业经营管理，企业股东既包括国有投资主体，也包括民资背景的投资者。这种混合所有制的企业还能称作“国有企业”吗？国有资本的比例达到多少时才能称为国有企业呢？由于宪法和其他法律都语焉不详，导致理论界和实务界对于“国有企业”的界定产生了巨大的争议。囿于篇幅，本文仅列举几种代表性观点：

1.全民所有制企业说。1998年，国家统计局、工商总局制定的《关于划分企业登记注册类型的规定》(国统字[1998]200号)第三条规定：“国有企业是指企业全部资产归国家所有，并按《企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的经济组织，不包括有限责任公司中的国有独资公司。”值得注意的是，国家统计局、工商总局于2011年9月30日颁布《关于划分企业登记注册类型的规定调整的通知》(国统字[2011]86号)未对该项规定作出任何修改。依据这一观点，国有企业仅包括未完成股份制改革的全民所有制企业，而不包括采取公司制的国有独资公司、国有资本控股公司和国有资本参股公司。

2.国有资本控制力说。在2003年，公安部曾发函征求财政部和国家统计局关于如何认定“国有企业”的意见(1)参见中华人民共和国公安部《关于征求对国有公司企业认定问题意见的函》，2003年4月10日。。财政部在复函中认为应从以下两个方面认定“国有公司、企业”(2)参见中华人民共和国财政部《关于国有企业认定问题有关意见的函》，2003年4月23日。：(1)从企业资本构成的角度看，“国有公司、企业”应包括企业的所有者权益全部归国家所有,并属《企业法》调整的各类全民所有制企业、公司(指《公司法》颁布前注册登记的非规范公司)，以及《公司法》颁布后注册登记的国有独资公司，由多个国有单位出资组建的有限责任公司和股份有限公司。(2)从企业控制力的角度看，“国有公司、企业”还应涵盖国有控股企业。其中，对国有股权超过50%的绝对控股企业，因国有股权处于绝对控制地位，应属“国有公司、企业”范畴；对国有股权处于相对控股的企业，因股权结构、控制力的组合情况相对复杂，如需纳入“国有公司、企业”范畴，须认真研究提出具体的判断标准。按照这一观点，应从资本构成和控制力两个角度来界定国有企业，即所有者权益全部归国家所有的企业、国有股权超过50%的绝对控股企业、国有股权虽未超过50%但国有资本具有控制力的企业均属于“国有企业”范畴。我们可以将财政部的观点概括为“国有资本控制力说”，即国有资本实际控制的企业均属于“国有企业”。

3.区分说。针对前述公安部的征询函，国家统计局亦曾复函答复(3)参见中华人民共和国统计局《关于对国有公司企业认定意见的函》，2003年4月18日。，认为国有企业有广义、狭义之分:“广义的国有企业是指具有国家资本金的企业，可分为三个层次：(1)纯国有企业。包括国有独资企业、国有独资公司和国有联营企业三种形式，企业的资本金全部为国家所有。(2)国有控股企业。根据国家统计局《关于统计上国有经济控股情况的分类办法》的规定，国有控股包括国有绝对控股和国有相对控股两种形式。国有绝对控股企业是指在企业的全部资本中，国家资本(股本)所占比例大于50%的企业。国有相对控股企业(含协议控制)是指在企业的全部资本中，国家资本(股本)所占的比例虽未大于50%，但相对大于企业中的其他经济成分所占比例的企业(相对控股)；或者虽不大于其他经济成分，但根据协议规定，由国家拥有实际控制权的企业(协议控制)。(3)国有参股企业。是指具有部分国家资本金，但国家并不控股的企业。国有与其他所有制的联营企业，按照上述原则分别划归第二、三层次中。狭义的国有企业，仅指纯国有企业。”依据这一观点，狭义的国有企业仅指国有独资企业、国有独资公司和国有联营企业，而广义的国有企业还包括国有控股企业和国有参股企业。

本文认为，由于观察视角的差异，不同的国家机关对“国有企业”的理解不同在所难免。但如果要探求“国有企业”的法律含义，绝不能脱离《宪法》对“国有企业”的定位。当《监察法》第十五条第(三)项中的“国有企业”存在多种解释可能，应尽量择取与《宪法》不相抵触的解释方案。尽管《宪法》并没有直接对“国有企业”的概念作出界定，但其对“国有经济”的界定却具有重要的参考价值。1993年的《宪法修正案》将原《宪法》的两个条文中的“国营”改为了“国有”：一处为上文所提到的原《宪法》第十六条“国营企业”被改为了“国有企业”；另一处则是原《宪法》第七条中的“国营经济”被改为了“国有经济”。《宪法修正案》将上述两个条文中的“国营”改为“国有”的原因是一致的，都是为了确认国家对全民所有制经济从直接经营管理到实行所有权和经营权适当分离的这一实际情况。因此，这两处被修改的《宪法》条文中“国有”的含义是完全相同的。1993年《宪法》第七条规定：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”显而易见，《宪法》中的“国有”是指“国家(全民)所有”。由此可以推知，《宪法》中的“国有企业”是指全部资本归国家所有的企业。在中共中央、国务院于2015年发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》中，也曾开宗明义地指出“国有企业属于全民所有”。因此，《〈 监察法 〉 释义》对“国有企业”的解释与《宪法》存在一定的衔接障碍。

(三)立法重心的转移：由“国有企业”到“国家出资企业”

尽管国有企业在我国的政治、经济生活中发挥着十分重要的作用，但除了1988年的《全民所有制工业企业法》以外，我国没有制定任何以“国有企业”为调整对象的专门立法。这是因为在国有企业股份制改革的背景下，大多数国有企业的单一资本结构已被打破，形成了国有独资企业、国有控股企业、国有资本参股企业并存的局面。如果继续将立法重心放到“国有企业”特殊地位的塑造上，不仅是对立法资源的浪费，也是立法重点的偏失。因此有学者提出，出于体现国有资本保值增值、体现政企分开的目的，应对国有企业进行再定义，用“国资企业”替代“国有企业”[2]。2008年的《企业国有资产法》显然是采纳了这一建议，该法并未直接定义“国有企业”，而是对“国有资产”进行了界定，并以此为基础提出了“国家出资企业”的概念。《企业国有资产法》第二条规定：“本法所称企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。”该法第五条规定：“本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。”由此可以看出，国有企业立法的重心已经由“管企业”转移到“管资本”上。因此，国企立法的重点应该是确保国家规范地行使其对企业资本的控制权。

《〈 监察法 〉 释义》在对“国有企业管理人员”进行解释时，将“国有企业”分为“国有独资企业”“国有控股企业”“国有资本参股企业”。这显然是借鉴了《企业国有资产法》对“国家出资企业”的分类方式。严格来说，“国有企业”与“国家出资企业”的内涵并不完全一致。正如前文所述，“国有企业”强调企业本身的国有属性，《宪法》中的“国有企业”仅指全部资产归国家所有的企业。“国家出资企业”则强调企业资产的国有属性，所有存在国家出资的企业都可以被称作“国家出资企业”，所以国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司都属于“国家出资企业”。因此，对《监察法》第十五条第(三)项中的“国有企业”应作广义解释，即该条中的“国有企业”是指《企业国有资产法》“国家出资企业”，其范围比宪法意义上的“国有企业”更为广泛。

(四)“国家出资企业”下位概念的界定

《〈 监察法 〉 释义》虽然将“国有独资企业”“国有控股企业”“国有资本参股企业”解释为“国有企业”的下位概念，但却并未对这几个概念的含义作出界定。因为《〈 监察法 〉 释义》中的“国有企业”与《企业国有资产法》中的“国家出资企业”是同义词，所以我们可以借鉴《企业国有资产法》的配套规定对《〈 监察法 〉 释义》中的“国有独资企业”“国有控股企业”“国有资本参股企业”作出界定。国务院国资委、财政部联合颁布的《企业国有资产交易监督管理办法》对国有独资公司、国有资本控股公司作出了如下界定:

1.国有独资企业是指政府部门、机构、事业单位直接或间接合计持股为100%的企业；

2.国有控股企业分为两类：第一类是政府部门、机构、事业单位合计拥有产(股)权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；第二类是国有独资企业或一级国有控股企业再次对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业。

从国务院国资委、财政部的上述规定可以看出，国有股东的持股比例是否超过50%是国有独资企业、国有控股企业与国有资本参股企业的分水岭。因此，“国有资本参股企业”可以界定为“政府部门、机构、事业单位、国有及国有控股企业合计拥有产(股)权比例未超过50%的企业”。

三、国有资本参股企业监察的理论基础

(一)国有股权的公权力属性

《监察法》第三条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员(以下称公职人员)进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”依据上述规定，是否行使“公权力”是识别监察对象的核心标准。对国有资本参股企业开展监察工作的前提性问题是：国有资本参股企业属于混合所有制企业，为什么会存在“公权力”的行使呢？要对这一问题作出解释，就必须先对“公权力”作出界定。

按照《〈监察法〉 释义》的解释，“公权力是指国家权力或公共权力的总称，是法律法规规定的特定主体基于维护公共利益的目的对公共事务管理行使的强制性支配力量”[1]106。从上述解释看，公权力应该符合以下三个特征:行使目的的公益性、权力内容的公共性、权力性质的强制性。国有资本参股企业作为非公有制的市场经济主体，其自身组织架构和运行规则中并不具有公益性、公共性、强制性的元素，但这并不意味着国有资本参股企业中没有公权力的存在。本文认为，在国有资本参股企业中，国有股权具有公权力的属性，理由如下：

国有股权是国家以公共财产向企业投资形成的权益，公共财产的保护则强调对处分权的限制，对抗的是“任何组织或个人”的恣意使用，从而实现附着于其上的公共目的[3]。有学者指出，“所有公共财产的形成、运作、消灭、保护等各方面，都是依据公共权力的，在民法意义上可以成为权利，以宪法意义而论，现代公法上或政府无权利，政府对于公产的所有和管理，是政府对人民应负的责任，是一种公法上的义务，但绝非权利。进一步说，国家财产本质上根本不是一种权利，而是国家活动的一种形式即一种权力表现”[4]。如果认为国有股权是一种纯粹的私权利，则应遵循“法无禁止皆可为”的私法逻辑。如果认为国有股权是一种公权力，则应遵循“法无授权即禁止”的公法逻辑。国有股权尽管在权利内容上并无特别之处，但其行使却须受到必要的约束，不能任性妄为。因为国有股权的行使属于对公共财产的运用，其蕴含了某种义务或者职责。从这个角度看，国有股权符合公益性、公共性、强制性的特征，具有明显的公权力属性，因此需要从权力制衡的角度对其进行必要的规制。

(二)党政权力的委托代理

国有股权的主体是国家，而国家作为全体社会成员的联合产物，更多地被作为政治学、社会学的概念来研究。“我们可以更清楚地看到国家的真实特征，它是全面调节的源泉和维持由各种集团组成的负责等级制度的精神力量；尽管我们很想把它等同于统治者或者‘政府’或地方机关，但它本身并不是像它们那样一种可分的事物。”[5]实际行使国有股权的往往是各级政府，而各级政府又将国有股权交由其委派的国有参股企业的人员行使。因此，国有股权的行使看似简单，背后却存在着党政权力的委托代理关系。国有股权行使所涉及的委托代理的链条是“国家─政府─国有资本参股企业─政府委派的管理人员”。在政府将国有资本参股企业的股权委托给派驻的管理人员行使的过程中，中国共产党又通过政党人才输送的方式对国有资本参股企业的基层党组织完成了权力委托。因此，在我国的政治体制下，国有资本参股企业中事实上存在着党政权力的双重委托代理关系。

1.政府权力的委托代理关系。国有股权具有公权力属性，因此政府向国有资本参股企业委派董事、监事、高级管理人员的行为并不是私权利的代理权授予行为，而是基于《企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》而作出的公权力的代理权授予行为。在现代企业制度下，政府权力的行使需要借助国有股权的行使来实现，因而国有股权代表实质上就是政府在国有资本参股企业中的代理人。由于国有股权代表肩负着政府权力的行使职责，因而这类人员当然属于监察对象。

2.执政党权力的委托代理关系。《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》(以下简称“《国企基层组织工作条例》”)第九条规定：“国有企业在推进混合所有制改革过程中，应当同步设置或者调整党的组织，理顺党组织隶属关系，同步选配好党组织负责人和党务工作人员，有效开展党的工作。”由此可见，尽管国有资本参股企业属于混合所有制企业，但也需要同步设置党的基层组织并选配好党组织负责人和党务工作人员。《国企基层组织工作条例》第七条规定：“国有企业党组织书记、副书记以及设立常务委员会的党委常务委员会委员，一般由本级委员会全体会议选举产生。选举结果报上级党组织批准。中央企业党委(党组)认为有必要时，可以调动或者指派直属企业(单位)党组织负责人。”尽管这一规定是针对国有企业的，但同样适用于国有资本参股企业。在计划经济时期，企业党委巩固党的领导权和执政权的主要方式是传递和执行政府的行政命令，其实质是作为政府的延伸存在。在市场经济时期，企业党委的领导制度已由全面领导转向了“三重一大”事项和政治领导工作，领导方式也由集中化管理转向民主基础上的集中。无论领导方式如何演进，企业党委始终是作为政党权力的代理人出现的，其主要职能是在企业中巩固党的经济领导权和执政权。上级党组织批准或指派企业党委成员的过程，实际上就是执政党权力的代理权授予过程。由于国有资本参股企业的党委成员肩负着执政党权力的行使职责，而执政党权力也是一种公权力，因而这类人员也属于监察对象。

四、国有资本参股企业的监察对象范围

(一)企业控制权对监察对象范围的影响

任何一个国家对企业进行投资的首要目的都不是盈利，而是为了推行经济政策和实施经济战略。正如中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》中所言，“在推动我国经济保持中高速增长和迈向中高端水平、完善和发展中国特色社会主义制度、实现中华民族伟大复兴中国梦的进程中，国有企业肩负着重大历史使命和责任”。

在国有企业进行股份制改革以前，只有全民所有制企业可以承担经济社会的调控职能。而在国有企业进行股份制改革以后，国家拥有控制权的国家出资企业也可以承担一部分经济社会调控职能。早在1997年，党的十五大就正式提出公有制的实现形式可以且应当多样化，“不能笼统地说股份制是公有还是私有，关键看控股权掌握在谁手中。国家和集体控股，具有明显的公有性，有利于扩大公有资本的支配范围，增强公有制的主体作用”。由于国家拥有控制权的企业需要承担更多的经济社会调控职能，所以基于党政权力的委托代理而行使“公权力”的人员相对较多，其监察对象范围也更为广泛。

《〈监察法〉 释义》在对《监察法》第十五条中的“国有企业管理人员”进行解释时，将“国有企业管理人员”主要分为了两类：一类是国有独资企业、国有控股企业的管理人员；另一类则是国有资本参股企业中对国有资产负有经营管理职责的人员。这显然是考虑到了企业控制权对监察对象范围的影响，认为国有独资企业和国有控股企业属于国家拥有控制权的企业，而国有资本参股企业则属于国家缺乏控制权的企业。这一分类方式看似合理，但却忽视了国有实际控制企业的存在。如果国家直接或间接持股的比例超过了50%，国家固然可以拥有企业的控制权。但即使国家直接或间接持股的比例未超过50%，这也并不意味着国有股东绝对无法拥有企业的控制权。例如，《企业国有资产交易监督管理办法》第四条第(四)项中的“国有实际控制企业”就属于国有股东拥有企业控制权的国有资本参股企业。因此，依据国有股东是否对企业拥有控制权，国有资本参股企业可以分为两类：第一类是“国有实际控制企业”，即政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。第二类是国有股东没有获得企业控制权的国有资本参股企业。为了表述方便，本文将这类国有资本参股企业称为“非控制型国有资本参股企业”。在下面的论述中，本文将分别对这两类国有资本参股企业的监察对象进行讨论。

(二)国有实际控制企业的监察对象范围

在国有实际控制企业中，国有股东对企业具有实际的支配力，所以其运行状态与国有独资企业、国有控股企业并没有本质区别。因此，对国有实际控制企业中监察对象的判断可以参照适用《〈监察法〉 释义》对国有独资企业、国有控股企业的规定，具体可以分为以下几类：

1.企业领导班子中由国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事，总经理、副总经理，党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等；

2.由国有股东委派的企业中层和基层管理人员，包括部门经理、部门副经理、总监、副总监、车间负责人等；

3.由国有股东委派的在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，包括会计、出纳人员等。

(三)非控制型国有资本参股企业的监察对象范围

1.“国有资产管理职责”标准的局限性

相对于国有独资企业、国有控股企业和国有实际控制企业，非控制型国有资本参股企业的国有股东仅仅只是作为中小股东参与企业经营，因此只能向部分岗位委派公务人员。在《〈 监察法 〉 释义》中，国有资本参股企业监察对象的识别标准为“对国有资产负有经营管理责任的人员”。本文认为，《〈 监察法 〉 释义》以是否“对国有资产负有经营管理责任”(简称“国有资产管理职责”)作为监察对象范围的识别标准值得商榷，理由如下：

第一，“国有资产管理职责”标准仅适用于竞争性国有资本参股企业监察对象的识别，而不适用于公益类或特殊功能类国有资本参股企业。国有投资主体向非控制型国有资本参股企业投资的目的主要有两种：一是对一些效益较好的竞争性行业进行投资，增加国有资产收益。国有股东委派到这些公司的公务人员的主要职责是对公司的经营管理进行监督，避免国有资产流失，实现国有资产的保值增值。二是对一些公益类或特殊功能类的行业进行投资，实现提供公共服务、执行国家政策、推动技术创新等目的。国有股东是以战略投资人的身份出现，其所委派的公务人员的主要职责是推行经济政策和实施经济战略。例如，在负责杭绍台城际铁路运营的杭绍台铁路有限公司中，民营投资联合体持有51%的股权，而国有股东的仅持有49%的股权。在杭绍台高铁建成通车后，如果将杭绍台高铁项目的定价权完全交给民营资本主导，可能会使沿线居民被迫承受垄断性的高价。因此，国有股东委派到杭绍台铁路有限公司的公务人员最主要职责是确保该公司向当地居民提供物美价廉的铁路交通服务，而不是国有资产的保值增值。如果对国有资本参股企业统一适用“国有资产管理职责”标准，可能会导致监察对象范围的识别错误。

第二，“国有资产管理职责”标准仅适用于政府委派到国有资本参股企业中的公务人员，而不适用于党组织委派到企业中的公务人员。前文已述，国有资本参股企业中存在两种“公权力”的委托代理人。第一种是基于政府权力的委托代理关系而行使“公权力”的公务人员。第二种是基于执政党权力的委托代理关系而行使“公权力”的公务人员。“国有资产管理职责”标准仅适用于政府基于国有股权的行使而委派的公务人员，而不适用于上级党组织基于执政党权力的行使而委派的公务人员。

2.“党政权力委托授予”标准的优越性

鉴于“国有资产管理责任”标准的上述缺陷，本文建议用“党政权力委托授予”标准代替“国有资产管理责任”标准。“党政权力委托授予”标准是指以是否接受党政机关对“公权力”的委托授予，并代表党政机关在企业中行使权力作为国有资本参股企业监察对象的识别标准。本文提出此项建议的主要理由如下：

第一，“党政权力委托授予”标准体现了国有资本参股企业监察对象的本质特征。依照《监察法》第三条的规定，是否行使“公权力”是识别监察对象的核心标准。“国有资产管理责任”标准只关注到了竞争性国有资本参股企业中监察对象的外部形式，无法体现监察对象的本质，容易造成认识上的混乱。无论是竞争性的国有资本参股企业的监察对象，还是公益类或特殊功能类国有资本参股企业的监察对象，其本质都是“公权力”的行使主体。之所以要将国有资本参股企业中的部分管理人员纳入监察对象范围，是因为他们是党政机关在国有资本参股企业中的“代理人”。由于监察对象所行使的“公权力”来自党政机关的委托授予，所以需要通过国家监察的方式对其“公权力”行使行为进行监督。以“党政权力委托授予”标准作为监察对象范围的识别标准能够更准确地概括监察对象的本质特征，有利于监察对象范围的准确识别。

第二，“党政权力委托授予”标准能够与刑事法律中的国家出资企业职务犯罪标准相衔接。最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》第六条第二款规定：“经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、监督、经营、管理工作的人员，应当认定为国家工作人员。因此，刑事法律对国家出资企业中“国家工作人员”的判断依据为“经过负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定”。本文认为，“负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定”的过程实际上就是党政机关将其在企业中的“公权力”委托授予给监察对象的过程。在实践中，“负有管理、监督国有资产职责的组织”主要有两类：第一类是代表人民政府履行出资人职责的机构，这类机构有权代表政府进行公权力的委托授予；第二类是国家出资企业的上级或本级企业党委和党政联席会，这类组织有权代表党组织进行执政党权力的委托授予。因此，《国家出资企业职务犯罪意见》中的职务犯罪标准本质上就是“党政权力的委托授予”标准，两者能够无缝衔接。

综上，非控制型国有资本参股企业的监察对象应为接受党政机关对“公权力”的委托授予并代表党政机关在企业中行使权力的公务人员。非控制型国有资本参股企业的监察对象主要有两类：一是经代表人民政府履行出资人职责的机构批准，或研究决定派驻或推荐到国有资本参股企业中任职的人员；二是经国有资本参股企业的上级或本级企业党委和党政联席会批准，或研究决定派驻或推荐到国有资本参股企业中任职的人员。

五、对《监察法》及《〈 监察法 〉 释义》的完善建议

(一)将《监察法》第十五条中的“国有企业”改为“国家出资企业”

“国有企业”有广、狭二义。狭义的“国有企业”仅指全部资产归国家(全民)所有的企业，《宪法》和《刑法》中的“国有企业”都是采狭义说。广义的“国有企业”则是指“国家出资企业”，《监察法》第十五条第(三)项中的“国有企业”就是采广义说。在实践中，监察机关会依据《监察法》去理解“国有企业”的含义，而检察机关、审判机关则会依据《宪法》和《刑法》去理解“国有企业”的含义。《监察法》与《宪法》和《刑法》对“国有企业”界定的差异可能会导致监察机关与检察机关、审判机关的沟通障碍。正如前文所述，“国有企业”在我国并不是一个十分明晰的法律概念，极易引起理解的混乱。为了改变这种局面，我国的部分法律和司法解释已经逐渐开始用“国家出资企业”的称谓来代替“国有企业”。例如，《企业国有资产法》和《国家出资企业职务犯罪意见》均是如此。因此，本文建议将《监察法》第十五条第(三)项中的“国有企业”改为“国家出资企业”，以利于《监察法》与《宪法》《刑法》的衔接，避免理解上的偏差。

(二)以“党政权力委托授予”标准代替“国有资产管理职责”标准

《〈 监察法 〉 释义》在识别国有资本参股企业监察对象时所采取的“国资管理职责”标准在适用范围上具有明显的局限性，其不适用于对公益类或特殊功能类国有资本参股企业的监察对象和经党组织委派的监察对象的识别。本文建议通过“党政权力授予”标准来识别国有资本参股企业的监察对象，即监察对象的识别以是否接受党政机关对“公权力”的委托授予，并代表党政机关在企业中行使权力作为标准。因为，“党政权力授予”的标准不仅能更准确地概括监察对象的本质特征，也有利于《监察法》与刑事法律的协调衔接。