合力与制衡：论监警协助机制的构建

张 阳

(郑州大学 法学院， 河南 郑州 450001)

2018 年3月11日，十三届全国人大第一次会议通过的宪法修正案增设“监察委员会”，确立了监察委员会的宪法地位；3月20日，《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的颁布实施，则标志着国家监察体制改革正式进入实施阶段。这也意味着根据宪法修正案和《监察法》，“我国已经构建了以国家监察为核心的多层次、全方位的公权监督体系”[1]。因此，为保障监察权的顺畅运行，准确厘定监察机关与相关机关的职权关系、科学构建监察权与行政权、审判权和检察权衔接机制成为目前监察体制改革中的关键环节。

学界对规范监察机关和相关机关的关系问题多有讨论，并多集中于从《监察法》与《刑事诉讼法》“法法衔接”的角度，厘清监察机关与权力机关、审判机关、检察机关的配合协助。至于监警关系的处理，相关法律法规并未对公安机关协助配合监察权行使的具体内容予以明示，学界也少见对该组关系的关注，这必然制约实践中公安机关与监察委的职能优化配置，从而影响最大化地发挥监委会监察功能。因此，本文试图从权力合力与制衡的角度，在明确警察权与监委会监察权界限的基础上协调两者相互关系，为行之有效的监警协助关系构建提供思路，以有利于实践中充分发挥监察委监察的实质功效。

一、粗疏与缺失：监警协助法律依据的现状

国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革[2]。2016年12月26日，国家监察体制改革开始进行地方试点，2017年底即在全国全面推开。及至2018年3月，监察制度被写入《宪法》并同时通过《监察法》。这种从“先试点后推开”的确立模式到“试点与完善同步”的推进模式确实体现了监察体制改革的魄力与效率。不过，监察制度迅速、全面铺开是以有限的改革试点经验为基础的，其实际运作中许多方面都有可能面临前所未有的问题，亟须具有可操作性的监察法规予以同步指引，法律规范需求量大；而依据宪法和立法法设置的监察法律法规目前只能由全国人民代表大会及其常务委员会以法律形式出台，虽然2019年通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》增加了监察法规，但“监察立法权的单一配置导致规范供给极为有限”，“监察规范供求之间存在巨大的缺口，而且并无有效的化解机制”[3]。在监察机关同权力机关、审判机关、检察机关的相互关系基本清晰后，其与公安机关的关系问题却依然模糊待解[4]。虽然《监察法》的相关条文也采用高度概括和具体事项相结合的方式规范设定监警关系，但仍然存在法律法规供给不足或不及时的缺漏。

(一)法律依据的粗疏

1.监警协作配合范围的规范设定不明确

《监察法》第四条被认为是监察机关与相关机关协作的规范依据，明示监察机关办理职务违法和职务犯罪案件时，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约，但该原则性规定中未明确提及公安机关。因此，想要涵摄公安机关，只能借助法学解释的方法，而欠缺明确法律规定的凭借。这样一来，势必因解释方案的选择造成公安机关协作配合的内涵和外延的模糊。

2.监警协作中相关法律规定的表述不统一

第一，对于案件必须采用的技术措施，刑事诉讼法一般称为“技术侦查措施”，《监察法》则表述为“技术调查措施”，两者性质是否相同抑或分属不同事项，需进一步明确。第二，对同一法律事实适用原则的表述不同。例如，对刑事管辖交叉案件主办单位，刑事诉讼法的相关解释确定为“主罪为主、分别侦查”原则(1)参见2012年12月26日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会等六部委联合发布的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第一条。，而《监察法》则规定了“监察优先”的处理原则。两者的差别规定也会造成交叉案件管辖难。

3.监警协作机制中有关程序的衔接不顺畅

第一，主体范围不全面。《监察法》中的相关规定并未明确巡察组、督察组、各单位派驻纪检组或中国人民解放军监察部门等在必要时是否有权要求公安机关配合。第二，衔接方式不具体。《监察法》虽然明示了需要公安机关协助配合的具体调查措施，但对协助配合的方式却并未明确。第三，衔接程序不深入，在一些实践操作问题上欠缺法律引导。比如，在衔接时限问题上，对于监察机关提出的配合要求，公安机关应在什么阶段予以衔接，应在何时回复、反馈等；在衔接层级对应关系上，监警配合一般应依据对等原则进行衔接。但监察机关基于案情需要，跨级提出配合要求的，公安机关应如何衔接等问题都没有明确的法律规定；在异地配合衔接上，对本区域公安机关如何应监察机关要求至其他区域外执行调查措施、外区域监察机关如何要求本区域内公安机关配合执行调查措施等具体的衔接，也未见明确规定。这些法律规定的粗疏在一定程度上造成监察法适用操作中的障碍。

(二)实践运作的偏差

监警工作机制中法律规定的不充分，使得刑事案件处理过程中不同机关基于自身立场的理解，而造成执行上的偏差。比如，对协助内容的限缩理解会造成案件管辖的片面化，即认为只要有“受贿”“行贿”等字眼的罪名都由监察机关管辖[5]。相反，基于对协调事项的扩大化理解，可能会出现监察机关因非办案需要或超出权限范围而要求公安机关提供协助配合。又如，对检察院做出的拘留、逮捕、取保候审或者监视居住等刑事强制措施，基于各自的立场而做法各异。有些单独由公安机关执行，有些根据职责分工，由监察机关和公安机关各自承担执行任务；有的则将执行权分配到监察机关、检察机关和公安机关来共同执行。这种基于主观理解来分配刑事强制措施执行权限的做法显然太过随意。又如，刑事强制措施与留置措施的转换衔接也没有对应的法律规范明确。监察机关是否有权要求公安机关释放已被采取强制措施的犯罪嫌疑人，而移交至监察机关予以留置审查以及如何移交等实践问题也难以完成。

二、平等与合力：监警协助机制构建的基础

如上所述，目前监察机关与公安机关在相关刑事案件办理过程中，无论在法律依据还是在实务操作中，都存在不少障碍。这势必对正确理解和准确定位两机关的地位和关系提出要求。根据《宪法》第一百四十条和《监察法》第四条规定，在刑事案件的办理过程中，监察机关和公安机关应当定位于“互相配合、互相制约”的工作关系。在办理职务违法和职务犯罪案件的过程中，监察机关不能仅凭一己之力，需要和审判机关、检察机关、执法部门形成合力。这就要求监警机关在根据法律规定履行各自职责时，不能各行其是，而是应予相互支持与配合。因此，互相配合是以遵守宪法和法律为前提、以各司其职为基础的工作程序衔接。

(一)工作目标的一致性是监警协助配合的基础

首先，监警机关能够互相配合是因为本质目标是形成反腐合力，实现国家权力的有效运转，监察权抑或侦查权的行使都以规制权力、保障公民权利为宗旨。因此，在遵守宪法原理、遵守相关法律规定的前提下能够实现不同机关的工作协调：在诉前阶段，监察机关和公安机关能够通过集中司法资源，形成惩罚犯罪的合力，以便迅速收集违法线索、固定犯罪证据、及时查明犯罪事实、准确查获犯罪嫌疑人，有效惩治犯罪、保障人权，实现监警配合的直接目的；在前期调查、侦查的基础上，后续的公诉和审判阶段得以顺利实现，公诉、审判活动的质量和效果得以确保，从而实现监警配合的间接目的。

(二)权力职能的类同性是监警协助配合的基础

从权力来源分析，监察机关对职务犯罪案件的调查权源于检察机关职务犯罪侦查权，因检察机关转隶而形成，因此，与公安机关侦查权有一致的价值追求；从权力性质上分析，调查与侦查虽然有不同的法律用语表述，但监察机关的调查也是依法实施的专门性调查工作，所采用的法律手段也是一种法定的强制措施，完全符合法律对侦查概念的阐释；从权力功能上分析，无论是监察机关的调查权还是公安机关的侦查权，其诉讼功能均表现为严格按照刑事司法程序收集和审查证据，为后续检察机关公诉、审判机关的审判提供证据支持，两者具有同等的法律效力；在行使方式上，监察机关所采取的各项调查措施(留置措施除外，留置本质上是一种剥夺人身自由的措施)，其内容与实施方式均参照刑事诉讼法的规定，与刑事诉讼法对侦查措施的规定无实质区别。因此，有学者认为，“调查中采取的讯问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施，在性质上都类似于公安机关的职权”[6]。正是基于调查权和侦查权的权能类同性，监察机关与公安机关才能更好地在司法实践中衔接融合，从而形成更加强大的反腐败合力。

(三)权力的独立、平等是监警协助配合的保证

监警机关的配合机制建立在平等基础之上，是一种地位独立的互相协作。监察机关与公安机关是因为法律的规定而在职责内容、权限分工等方面存在差别，两机关法律地位平等、并无高低之分，也不存在领导与被领导、服从与被服从的隶属关系。只是根据《监察法》相关规定(2)《监察法》第四条第一款规定：“监察机关依法独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”同时第四条第一款规定：“监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据检察机关的要求依法予以协助。”另外，第三十四条第二款规定：“被调查人既涉嫌严重职务违法或职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”，监察机关在职务违法和职务犯罪案件的办理过程中根据需要提出协助请求的，公安机关应当依法予以协助。也就是说，监察机关依据工作需要启动和决定监警协助程序，并且在案件管辖有交叉重合情况时，也应以监察机关管辖为主。相比之下，公安机关的协助行为便具有辅助性和被动性。公安机关只能根据请求予以配合，而不能进行干预。但由此形成的以监察为主、公安为辅的格局，旨在明确两机关在职务违法、职务犯罪等刑事案件的配合工作中，在程序具有主次关系，不是一种平行状态，是为了防止没有原则的、随意的配合，也为了避免出现互设障碍、故意刁难的工作局面。但这并不是监察机关和公安机关的法律定位。因为，监警两机关的配合是相互的，不存在谁迁就谁、谁服从谁的问题，它们共同服从且只服从于《宪法》和法律，监察机关也不具有超然于公检法等国家机关的地位，因此也不能干涉公检法等司法机关独立行使职权和开展正常工作。

三、分工与制衡：监警协助机制构建的必然要求

基于形成反腐合力的共同追求，监察机关和公安机关首先应在平等协作的基础上互相配合。但是要真正做到分工负责，提升办理职务犯罪案件的司法效率，关键在于实现两机关之间的互相制约。权力制约是中外共通的原理。在我国，国家机关之间的权力制约以人民代表大会制度为基础和背景，以维护公民基本权利为价值取向，受《宪法》(3)《宪法》第三十三条第三款规定:“国家尊重和保障人权。”该条款确立的人权原则便是国家权力“互相制约”关系的宪法规范指引。如果某种公权力之间的制约关系或制约方式不利于维护甚至侵犯公民的基本权利，那么这种制约方式就会被认定为无效甚或是违宪。和法律的约束。通过合宪、合法和有效的制约，审判权、检察权、侦查权、监察权等公权力得以规范、公正地行使而不被滥用。“如果没有这种制约功能，所谓的分工负责就失去了意义，互相配合也会严重变质。”[7]

因此，作为监警机关关系协调的核心原则，互相制约的确立目的不在于制衡与限制，而在于通过制约来保障法律适用的公正性，最终体现保障公民权利的宪法价值(4)从宪法原理分析，“互相”所体现的“双向”性首先要排除制约关系的绝对性、单向性，当然也不是制约权能的等量齐观，更侧重于强调各机关基于职能和分工所形成的制约关系的对向性和交互性。。因为“互相”一词体现的是一种双向关系，即“每一机关都对其他机关形成一定制约，同时它也成为其他机关制约的对象”[8]。根据《宪法》与《监察法》的规定，监察委员会被赋予监督、调查、处置三项职权，调查权则是三项职权的核心。作为监察体制改革后新成立的一项权力，调查一词绝非信手拈来，是法律语言百翻推敲和斟酌而成[9]，既不同于以前行政监察机关的调查处理权，也区别于公安机关的侦查权，“是集合了纪委监察部门的党纪调查权、行政监察部门的行政调查权以及人民检察院刑事侦查权于一身的，三种性质的权力为一体的、综合性的“反腐败调查权”[10]。因此，调查权和侦查权虽然都属于发现、揭露和查证事物真相的职能活动，但同时存在明显的区别：

其一，行使主体不同。国家监察体制改革后，监察机关作为独立于行政机关、司法机关的政治机关，对职务违法和职务犯罪案件独立行使调查权。监察机关通过开展调查活动、收集完整证据材料，以查清被调查人违反党纪、违反政纪的事实以及对被调查人的犯罪事实作出认定。与之相对应，公安机关是侦查权的行使主体之一，也是由法律明确规定的特定主体，其法律定位则是行政机关，因而公安机关的侦查权本质上属于行政权。所以，作为行使调查权和侦查权主体的两机关的属性存在本质区别。

其二，法律依据不同。监察机关的调查权由《监察法》赋予，受《监察法》规范。“在案件调查过程中，既要严格依法收集证据，也要用党章党规党纪、理想信念道德做被调查人的思想政治工作，靠组织的关怀感化被调查人，让他们真心认错悔过，深挖思想根源”[11]，体现了惩戒与教育相结合的价值取向。公安机关的侦查权则主要来源于刑事诉讼法，主要是围绕刑事犯罪案件展开，其目标是惩治违法犯罪，维护社会和谐稳定。监察机关调查权行使的目标则主要是反腐倡廉，建设廉洁政府，维护公权力的廉洁性和公正性[12]。因此，在适用阶段上，监察机关调查相关案件适用《监察法》，待案件调查完毕移送检察机关后才会涉及刑事诉讼法的适用。

其三，行使对象不同。根据《监察法》规定，调查权行使的对象包括涉嫌职务违法和职务犯罪的一切公职人员和有关人员(5)《监察法》第三章明确规定，调查权的适用范围包括受公务员法约束的公职人员以及参照公务员法管理的人员；法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务组织中的从事公务的人员；国有企业管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；村委会、居委会中从事基层管理的工作人员；其他依法履行公职的人员。。这其中当然也包含监察机关自身。公安机关行使侦查权的范围则是涉嫌刑事犯罪或经济犯罪的人员，涵盖了涉嫌刑事犯罪和经济犯罪的公职人员，军人违反职责的犯罪和军队内部发生的刑事案件以及其他依照法律和规定应当由其他机关管辖的刑事案件的例外[13]。公职人员既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的案件，由监察机关与公安、检察机关等协商解决管辖问题，一般应当由监察机关为主进行调查，其他机关予以配合。

其四，行使范围不同。监察委员会的调查权虽然组合了部分行政调查和部分司法调查，可以针对一切公职人员和有关人员行使调查权，但启动调查程序的根据仅限于其职务违法和职务犯罪行为。因此不同于行政机关的违法调查，也不同于司法机关的犯罪调查。相比之下，公安机关侦查权的行使范围则不受案件性质的限制。

其五，行使方式不同。鉴于监察机关调查权范围的广泛性，其权力行使的方式也相应具有多样性特征。从调查权行使的强制性与否上看，监察调查权既包括如查封、扣押等具有强制性的调查，也包括如谈话等非强制性调查；从调查权针对的内容上看，调查权包括如留置、限制出境等方式的人身调查，也包括如冻结等方式的财产调查。相比之下，公安机关在刑事案件的追诉过程中，侦查权的行使方式就相对单一，比如不包括针对人身的拘传、取保候审、监视居住、留置等强制措施。

正是由于调查权与侦查权的上述差异，监察机关和公安机关在查证案件事实中的职责范围便具有了限度，其各自的独立地位也得以凸显，两机关才能在各自相对独立的制度环境中、明确的职责范围内通过发挥各自的功能来保障公民权利。那么，要妥善处理两者关系，形成监警关系的有效制衡，就应当严格遵守宪法规定、遵循宪法精神，在合乎司法规律的前提下，坚守各自的独立地位、保持明确的权责分工、严格履行监督制约。

四、限制与明确：监警协助机制的细化与完善

监察机关鉴于职能手段的缺失以及调查权与侦查权的内在差异，在职务违法和犯罪的调查活动中，需要公安机关在自身的职权范围内予以协助，力图完整地获取和及时固定证据、提高司法效率。这就需要构建有序、有效的监警协助配合机制，以保障公安机关的协助于法有据，同时防止出现协助过度或不作为的情况发生。

立足于监察法的条文设置，监警协助的法定事项采用了“概括+列举”的立法技术予以规范，不仅以“总则”的形式高度概括了两机关在办理职务违法和职务犯罪案件的配合制约关系(6)《监察法》第四条第二款和第三款规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约。监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。，还具体明示了搜查协助、技术调查协助、通缉追逃协助、限制出境协助、线索移送协助和调查协助、留置协助(7)参见《监察法》第二十四条第三款、第二十八条第一款规定，第二十九条、第三十条、第三十四条、第四十三条第三款的规定。等几类协助事项。不过，与之前公安机关对于行政监察机关的协助配合制度相比，这些事项范围没有明显增减，内容没有实质性变化，甚至提请方式也基本保留(8)参见中央纪委法规室、监察部法规司编：《〈中华人民共和国行政监察法〉及相关法律法规》，中国方正出版社2010年版。。而监察机关不同于以前的行政监察机关，它在宪法上具有独立地位，并且监察体制改革的目标是整合行政监察权(含党的纪律检查权)和检察机关的职务犯罪侦查权[14]。因此，应对现有配合协助事项依不同标准、从多种角度设置更为周密的范围、明确权力的界限，以使检察机关既能保有相对完整的执行权能，又能有效防止监察权的“过于强大”。

(一)监警协助机制的比例原则

监察委员会设立的宗旨是为了“增强权力制约和监督效果”，从而进一步加大对腐败犯罪的打击力度。因此，如前文所述，根据《监察法》的规定，公安机关应对监察委员会关于职务违法和职务犯罪案件的调查工作予以配合。但是，公安机关协助执行的相关措施从本质上并不是司法活动，自身并未分享到相关案件的调查权，不能因负责侦查任务而升格为司法机关，因此这不是监察权独立行使的例外，也就意味着不存在监察程序和司法程序的拆分问题。

但是，从宪法地位上来讲，公安机关并不是监察委员会的附属部门，监警两机关地位平等，它们之间是相互合作、相互监督的关系。因此，公安机关的协助配合不能无限度、无原则，否则，既不能发挥公安机关的优势和积极性，也会因工作范围存在争议而出现相互推诿责任的情况。因此，有必要首先确立监警协助的原则，为构建法治化的协助配合机制奠定基础。

当然，为确保实现监察机关和公安机关在反腐败工作中的有效合作，就必须明确包括机制构建与依法治国相统一、坚持机制构建与党的领导相统一、坚持机制构建改革与司法改革相统一的原则[15]，等等。不过，回归到最大化实现监察委员会反腐败职能的功能进路上，监警协助中所涉监察权与警察权的配置还需遵循比例原则(9)比例原则是借用了行政法学领域的一项法律原则，包括适当性、必要性和平衡性三个方面。。比例原则在对行政行为是否合理的评价中，“要求行政机关所采取的行政措施必须符合合法的目的，对利害关系人权益的损害最小，且所谋求的公共利益不得小于给利害关系人造成的损害。”[16]由此看来，比例原则能有效防止行政权损害私权益，其使用不应局限在行政权，任何公权力的行使都应当遵循这一原则。

因此，在监警协调机制的构建过程中，应始终坚守比例原则，严格规范合作规则。在职务违法和职务犯罪案件的协助调查(侦查)过程中，监察机关和公安机关应综合分析行为的严重程度、行为人的主观恶性及人身危险性大小、案件的影响力大小等因素，区分违法、违纪行为，采取不同种类、不同程度的调查(侦查)措施，调查手段应具有适当性。“监察委员会在办理案件行使调查权时，也应当遵循比例原则，调查权行使必然应当符合其查明涉嫌违法事实的目的。”[17]在监察机关提请公安机关配合的事项范围方面，应遵循必要性原则。公安机关的协助配合不是无界限、全方位的，监察委员会的请求也不能是无规则、随意性的。即法定配合的事项如监察机关有关技术调查、通缉或限制出境等措施的请求，公安机关应及时执行。除此之外，由监察机关根据案情需要，自行裁量提请公安机关协助的事项就应当坚持必要性原则，非有必要不得随意启动公安机关的协助机制。

至于监警协助机制中的平衡性原则，则需要通过赋予公安机关一定的知情权和异议权来实现。即对于监察机关依法必须请求公安机关配合的或者依案情裁量请求协助的案件，公安机关有权参与监察机关关于此案件的讨论研究等工作，也应有权对于监察委员会做出的需要公安机关进行即时强制、技术侦查等决定提出异议。监察机关对之应该充分重视，并在重新研究后及时将结果反馈于公安机关。若双方还不能达成一致，监察机关可提请上一级公安机关裁定。这样，公安机关在充分了解案件情况之后作出协助行为，不仅有利于后续法律责任的承担，也能有效保障公安机关对监察机关调查权进行监督，形成有效的平衡与制约。

(二)监警协助机制的类型化完善

目前监察法所规定的监警协助事项，依据不同的标准大致可以分为两类：一是以监警协助启动事由的属性为标准分为法定协助和酌定协助。换言之，监察机关提请协助的事由是由法律明确规定的，还是可以根据案件具体情况自主决定是否提请协助的。二是以协助事项是由监警机关共同配合还是由公安机关单独完成，分为单一协助和双方协助。对于不同的标准所进行的协助分类，由此产生的法律关系不同、对应的责任内容有别，因此，需要具体分析各类别的内在需求，力求把监警协助事项落到实处。

首先，基于《监察法》的规定，在法定协助和酌定协助的分类标准之下，监察机关在办理案件过程中，有关技术调查、通缉追逃、限制出境、问题线索移送和调查的四个方面，限于自身权能范围，必须依赖公安机关的法定职权，因此，这些事项在协助条件、主体、范围等方面都有明确规定，应予保留。但也应注意将其严格限定在办理职务违法和职务犯罪案件的范围内，不得随意增加公安机关的协助配合义务。相对而言，酌定协助事项的规定则过于概括，这是目前包括未来一段时间内亟须进一步限制和明确的类型。第一，逐步限缩酌定请求协助的事项范围：其一，对专门性问题鉴定的协助应逐步限制，可以通过设立和加强监察机关内部的技术力量自主完成；其二，信息的查阅、调阅协助在现阶段包括将来很长一段时间，对于大部分案件而言仍需依赖公安机关的职能，但信息的搜集、管理和使用应限制在公安机关职权范围内，不能越权越线。第二，明确酌定协助的启动事由。实践中，基于案件的多样性和复杂性，监察机关请求协助的事由不能穷尽，并且会不断出现新问题新情况，因此，酌定协助事项的启动具有灵活性，但提请启动协助的事由均应“具有正当理由”。比如，监察机关受特定条件限制、不能独立开展调查；再如，监察机关提请公安机关协助相比单独行使调查权，更能节约司法资源，提高效率，等等。第三，规定拒绝酌定协助的抗辩事由。这主要是从被请求协助一方即公安机关的立场，来明晰监警两机关的权利义务关系。对于法定协助事由，公安机关非因法定情形不得提出抗辩。相比之下，酌定协助事由本身就是监察机关基于对案件情况的分析判断自行作出的请求，具有一定的灵活性。相应地，作为被请求一方的公安机关也相应具有较大裁量权，只要能够提出“合理的、正当的事由”，就可以拒绝协助请求。更为周全的做法是根据监察机关请求协助的性质，对应规定出公安机关“应当拒绝”“可以拒绝”等不同效力、等次的抗辩事由。同时需规定因拒绝监察机关提出的协助请求而导致相关案件不能完成的后果。如，不能在法定期限内调查终结、调查手段不能穷尽致使证据不能有效固定等，公安机关应承担的相应法律责任。

其次，根据协助事项的完成程度而划分出单一协助及双方协助，旨在明晰两种协助所引起的法律关系以及要对应承担的法律责任。虽然在这两种监警协助方式下，监警机关参与调查、侦查的分工、程度有差别，但“不可否认的是监察机关和警察机关都与被调查人或相关人发生了特定的法律关系，都应当为自己实施的特定行为承担法律责任”[18]。只是在不同程度的协助模式下，两机关的责任应进一步明确：在公安机关单独完成协助请求事项的案件办理中，公安机关应对自身协助范围内的行为承担法律责任，其余则由监察机关负责；在监察机关、公安机关共同完成协助事项的情况下，两机关则应承担相应的连带责任。权益受侵害的一方可以向监警任一机关提请救济，由其中任一单位承担责任后，可考虑参照行政程序追责原则，进一步划分、追究两机关各自的责任。

在具体责任的划定上，如果因为公安机关不当行使拒绝协助的权力，导致案件进展受限、妨碍调查；或者因协助不力，如提供信息不实、鉴定结论不当等影响监察调查的合法性与正当性等，除了权益受侵的被调查人或相关人可以向相关部门提请救济外，同时可以考虑参照《监察法》第六十二条规定，“由其主管部门、上级机关责令改正，对单位给予通报批评；对负有责任的领导人员和直接责任人员依法予以处理”。如果违反《监察法》相关规定构成犯罪的，依据《监察法》第六十六条和第六十七条的规定应依法追究刑事责任，并依法对受侵害人予以国家赔偿。

余论：监警协作机制的程序补给

在监察机关的工作推进中，处理好与相关机关的协助配合关系迫在眉睫。当然，从根本上解决这一问题有赖于出台专门规范各机关协助的程序立法如监察程序法(10)我国台湾地区就通过机关间订立“职务联系办法”来解决机关之间的相互协调问题，避免任务过重以及浪费行政资源。我国大陆地区也有学者提出制定监察程序法，形成高效完备的协助配合机制。参见赵祖斌：《检务督察与监委会监察权力关系勘定及协调》，载《北京理工大学学报(社会科学版)》2021年第3期第127-137页。。但是，一部法律的出台不在一朝一夕，在现阶段首先宜在职责密切配合的有关机关之间联合发布行政协助的规章，规定工作实践中的案件管辖权限、协助配合的范围、组织方式、争议纠纷的解决机制等。比如建立协调联席会议制度，加强部门协调，及时有效解决一些复杂的酌定协助、酌定事项在具体操作中面临的问题。通过联席会议沟通协调，明确协助的范围、在执行法律中存在理解分歧的事项、衔接协调的文书及其填写要求；根据案件难易程度、涉案数据数量的大小、调取信息条件的难易等合理设定反馈时限，等等。接下来，将规章上升为更高位阶的行政法规加以调适、规制，或者对《监察法》和《刑事诉讼法》进行相关调整。比如，统一协助事项名称、对同一法律事项统一处理原则、设定监察留置措施与刑事强制措施的转换条件及程序规则等，逐步完成法律体系的对接。最后，待时机成熟时，出台统一的监察程序法，在专章设置具体的程序规则，明确参与监察协助的主体范围及其职责分工、监察协助的层级及具体对接方式、科学设定监察协助的时限及法律责任等等，以从根本上保障和促进与监察机关有关的协助配合机制的有序、有效地实施，进一步完善国家反腐败体系的现代化。