政策跟踪审计在去产能中的作用及问题研究

李 萌

（南京审计大学，南京 211815）

一、引言

《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》指出，在经济稳增长压力背景下，产能过剩企业连年亏损，供过于求矛盾突出，钢铁、煤炭、水泥、石化等几大传统制造业生产价格指数持续负增长，不仅造成大量资源浪费，也使得劳动力、土地、资金成本居高不下。另外，产能过剩呈现出程度高、范围广、时间长等特点，已从煤炭、钢铁等传统行业扩展到了风电、光伏等新兴产业，已成为制约中国经济转型发展的沉重包袱，加之供给侧低效，中低端产品过剩而高端产品供给不足，供需关系结构性失衡极大阻碍制约经济持续增长。因此，进行供给侧结构性改革首先要化解过剩产能，淘汰落后产能，中央经济工作会议也把去产能列为五大结构性改革任务之首。加之改革开放进程的加快，门槛低、投资收益高的钢铁、煤炭等行业在社会需求的拉动下迅猛发展，逐渐成为支撑各地经济的支柱型产业。这些行业不仅创造了大量就业空间，也为各地政府增加了很多税收收入，因此，相关企业运营状况关系着当地国民生产总值的水平和地方政府的发展，这就无形中为去产能政策的贯彻落实增加了阻力，政策措施制定不完善、下达命令不及时、企业追求利润最大化等因素，实施政策过程中可能存在力度不到位、效果不显著的问题，无法充分发挥政策效应，因此亟需对去产能政策执行情况进行持续监督和评估，通过政策跟踪审计发现问题并督促整改，确保政令畅通，落地有声，进而促进经济高质量发展和现代化经济体系的建设。

二、研究背景

（一）供给侧结构性改革和“三去一降一补”的提出

供给侧结构性改革这一概念是2015 年11 月10 日习近平总书记于中央财经领导小组第十一次会议上提出的，旨在调整经济结构，实现要素最佳配置，提高经济增长数量、质量和社会经济生产力。所谓供给侧，是与出口、消费、投资三驾马车的需求侧相对应的，主要包括劳动力、土地、资本、技术创新等生产要素。与之前通过扩大内需、刺激消费的需求侧经济增长方式不同，随着社会经济的发展，居民生活水平逐步提高，单方面强调需求和刺激投资对拉动经济增长的作用已经微乎其微，如今的供给侧是从生产和供给端入手，解放生产力，提高全要素生产率，调整供给结构，减少无效和低端供给，扩大有效和优质供给，更好地满足人民群众的需要，从根本上挖掘经济增长新动力。

供给侧结构性改革主要涉及产能过剩、楼市库存大、债务高等几个方面，为解决这些问题，习近平总书记在2015 年12 月18 日的中央经济工作会议上提出“三去一降一补”五大任务，即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。《三去一降一补：深化供给侧结构性改革》一书阐释了“三去一降一补”对改善结构性问题、促进经济增长具有重要意义，也是供给侧结构性改革的主要抓手和首要任务。

（二）去产能相关政策文件

1.去产能政策

为解决产能过剩问题，国务院和相关部门制定了一系列配套政策和措施，主要有《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发[2010]7号）、《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》（国发[2011]26 号）、《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发[2013]41号）、《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发[2016]6 号）、《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发[2016]7 号）和《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》（工信部联产业[2017]30 号）等。

2.去产能政策跟踪审计

国务院于2014 年10 月发布《关于加强审计工作的意见》（国发[2014]48 号），正式提出通过政策落实跟踪审计推动国家重大政策措施的贯彻落实。审计署于2015 年5 月发布的《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见（试行）》对政策落实跟踪审计的执行作了明确规定，并开始发布审计结果公告，向社会公众披露审计内容、审计过程、发现问题及整改情况等信息。《关于印发稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况跟踪审计工作方案的通知》（国办发明电[2014]16 号）中规定了政策跟踪审计的主要内容和政策依据，其中第16 条提出审计要特别核查地方政府及相关部门，单位对钢铁、煤炭、水泥等重点行业“十二五”化解过剩产能任务完成情况。

表1 去产能跟踪审计工作重点及整改情况

三、去产能政策跟踪审计内容

供给侧结构性改革是我国当前经济政策的主线，“三去一降一补”对于稳定经济增长、改善结构性问题具有重要意义，它是供给侧结构性改革当前和今后一个时期的重点和切入点，在改革持续推进过程中发挥了重要作用。坚持供给侧结构性改革的主线地位，就要在“三去一降一补”这一重点任务上实现突破。去产能即淘汰实体经济的落后过剩产能，产能过剩是全国各地存在的普遍问题，特别是在重化工业和出口导向型产业比重较高的地区更为严重，它带来了大量资源浪费、债务负担和金融风险，已成为各地企业发展的障碍，因此，去产能是“三去一降一补”的首要任务，是重中之重。

研究发现，作为一种新常态背景下的审计类型，通过揭露政策措施实施中的问题并进行问责，督促进一步整改，政策跟踪审计可以起到保障宏观调控政策措施顺利落实和重点项目平稳推进的作用。从2016 年8 月起，审计署开始发布“三去一降一补”政策跟踪审计结果公告，聚焦五大任务落实情况，围绕每个季度政策落实跟踪审计基本情况、取得成效、主要问题、整改情况等进行披露。现将去产能政策跟踪审计结果公告含量作为研究主题，以2016 年第二季度至2018 年第四季度政策跟踪审计结果公告为研究样本，综合分析去产能政策落实情况、审计发现问题及整改情况，阐释去产能政策落实跟踪审计可以帮助推动供给侧结构性改革进程，找出去产能政策跟踪审计存在的问题，并从两种作用路径的角度提出改进建议。

根据审计对象不同，去产能政策跟踪审计主要分为政策落实、财政资金两大类，围绕中央专项奖补资金使用效益、政策措施贯彻落实情况、相关配套政策制度健全性以及以往审计发现问题的整改情况等进行全面跟踪审计。

2016 年第四季度到2018 年第一季度的审计结果公告中均披露了去产能政策跟踪审计查出的突出问题，主要是中央专项奖补资金使用效益低下、政策措施贯彻落实不到位、相关配套政策制度不健全、以往审计发现问题整改情况，所反映的违规形式可概括为行为违规、制度缺陷、信息虚假与绩效低下四种。

四、去产能政策跟踪审计存在的问题

（一）发布时间存在滞后性

审计署于2016 年8 月3 日发布的2016 年第28 号：2016 年第二季度国家重大政策措施贯彻落实跟踪审计结果公告首次提及重点关注“三去一降一补”五大任务落实情况，推进供给侧结构性改革，其发布时间与审计结束时间跨度为1 个月。除此之外，10 份审计结果公告中还有1 份发布时间与审计结束时间跨度为1.5 个月，3 份时间跨度为2 个月，3 份时间跨度为2.5 个月，还有2 份分别跨了3 个月和3.5 个月。我们发现，去产能政策跟踪审计结果公告发布时间主要集中在每季度审计工作结束后的2-2.5 个月，说明审计结果公告发布还不够及时，存在滞后性，这在一定程度上会减弱政府信息公开的信号传递效应和政府审计透明度，从而限制了政府审计对政策的监督、评价和鉴证作用发挥，影响了对供给侧结构性改革的推动力度。

（二）对政策制度健全性关注不足

从表1、表2 可以看出，去产能政策跟踪审计工作的重点领域集中在政策措施贯彻落实情况和中央专项奖补资金使用效益方面，主要关注行为是否违规，财务、业务信息是否真实，相比之下忽视了制度健全这一审计主题，对相关配套政策制度的健全性侧重不够，仅2017 年第二季度审计结果公告指出了这一问题。实际上，政策跟踪审计不应只着眼于政策执行本身，注重政策实施结果，而更应该强调全过程跟踪，其中就包括定期对相关政策文件进行清理，及时废止陈旧过时的制度，并帮助相关地区和部门出台、修订、完善新政策和制度，此举可以有效规范政策执行行为，提高财政资金使用效率，对于完成去产能任务，推进供给侧结构性改革具有十分重要的意义。

表2 去产能跟踪审计内容

（三）整改情况披露较少且未一一对应

随着理论与实践的发展，审计工作不再局限于查错防弊，纠偏功能日益突出，体现在通过处理处罚、提出建议、督促整改等方式，纠正不规范行为，抑制经济社会运行中的各种“病害”，保障政策平稳落地，促进制度健全和体制机制完善，充分发挥抵御作用；以及采用结果公告的方式，配合有关部门处理地方政府违规违纪行为，通过政治威慑力发挥预防作用。审计准则中规定政府审计机关应在审计结束后对被审单位整改情况进行检查核实，但在审计结果公告中只有2017 年第一、二季度，2018 年第一、二、三季度披露了以往去产能政策跟踪审计发现问题的整改情况，且仅2017 年第四季度发现的云南省违规新增水泥熟料产能问题整改情况于2018 年第二季度的审计结果公告中予以披露，对去产能政策相关问题的整改情况披露较少，除此之外，上一季度的审计发现主要问题与下一季度的问题整改情况无法一一对应，对整改相关的信息披露不足、不及时，审计整改反馈存在缺失在一定程度上限制了审计成果利用的功效，使政府审计对去产能政策效果的推动作用大打折扣。

（四）存在屡审屡犯问题

审计查出问题虽不是我们重点研究的内容，但是我们可以发现每年每季度审计查出的问题具有高度重复性和集中性，如应依法关闭煤矿未按时关闭、违规为产能置换指标未落实的项目办理备案手续、违规新增产能、违规发放电费财政补贴、奖补资金闲置或未按规定用途使用、去产能任务未达国家标准问题等，反映出审计整改不到位、预防功能未能充分发挥等问题，要求政府审计机关对相关责任主体和责任人严肃问责，定期检查，持续监督，探索破解“屡审屡犯”问题的办法，使政府审计对政策落地、落细、落实的推动作用最大化。

五、政策跟踪审计在去产能中的作用途径

（一）直接传导

1.领悟供给侧改革内涵，加大政策跟踪审计力度

去产能政策面临很多矛盾和压力，如职工安置、僵尸企业清理、企业破产清算或重组、经济发展暂时减缓等，各地政府及相关部门可能会出现推诿塞责、不情愿、不作为等问题，这就需要政府审计机关把握供给侧改革核心思想和发展方向，紧抓扩大有效供给这一目标任务，厘清改革中的难点和重点，发挥全国审计一体化优势，加大相关政策的跟踪审计力度，充分发挥“督战”作用，综合评估重大政策措施贯彻落实情况，从体制机制层面提出高质量的审计建议，从而推动改革进程。

2.统筹整合审计资源，提高审计效率效果

供给侧改革审计是经济新常态下一种新的审计模式，政府审计机关要提高对这项审计必要性的认识，同时将供给侧改革审计与其他审计类型相结合，共同部署安排，如与经济责任审计、绩效审计、财政预算执行情况审计、投资审计等一同实施，节约审计资源，实现优势互补。

3.提升审计队伍专业素养，提出高质量的审计建议

供给侧改革审计综合性强、任务繁重、涉及行业多，对政府审计人员的能力提出了更高要求，提高政府审计人员的综合素质尤为重要，既要提高专业胜任能力，又要鼓励他们学习其他学科的知识，还要提高他们汇总分析、梳理总结、综合评价等各方面能力，培养复合型的审计人才。

4.完善审计工作制度，健全政策法规体系

紧跟供给侧结构性改革的要求，制定统一完善的标准和制度，明确审计重点和方法，使供给侧改革审计有据可循，保障审计质量。因此，政府审计人员要坚持依法审计但不生搬硬套法规制度，辩证地看待新情况、新事项，客观反映问题，而不做必改项，从而为改革发展留足空间。

5.与相关单位协调合作，加强全过程的跟踪审计

供给侧改革审计事项重大，范围较广，涉及单位较多，目前的政策跟踪审计更侧重于对政策执行效果的审计，研究认为应适当关注政策制定合理性，加强与相关部门的协调配合，积极进行事前控制与事中监督，将事后审查结果与政策制定目标相比较，为后期的政策出台和完善提供更多有效的建议。在问题整改方面，为了加强问责和反腐力度，要建立完整实用、权威科学的审计整改长效联动机制，审计机关要与纪检、监察等各部门和单位密切配合，协调联动，强强联手，“借力打力”，打好“组合拳”，严肃问责整改，全面履行审计职责，提高审计监督水平，切实保障政策全面顺利实施。

（二）间接传导

1.增强公告发布时效性，提高政府审计效能

审计信息的及时披露可以更好地彰显其信号传递功能，帮助实现即审即改、边审边改、持续整改，有利于改善审计透明度，发挥审计监督作用，提高整改效率和审计效能。

2.加大审计信息披露力度，优化整改反馈机制

首先，要提高审计信息公开力度和透明度，建立审计成果共享平台，将审计监督与其他监督相结合，形成监督合力。其次，针对目前审计揭示问题整改力度不足，对整改情况的披露不及时，反馈的整改情况无法与问题一一对应的现象，应加大整改披露力度，优化整改反馈机制，进一步强化对审计结果的利用，使政策跟踪审计更好地发挥作用，推动政策贯彻落实。

3.建立审计整改清单，破解屡审屡犯难题

针对各季度审计结果公告中披露审计发现问题较重复、集中的问题，研究认为可以进一步建立审计整改清单，细化清单内容，明确问题定性、整改对象、整改内容、整改时间、整改目的、整改标准等，要求被审计单位逐条逐项限期整改，对短期内无法整改和整改不到位的情况进行记录说明，以便审计“回头看”，根据档案留底进行清理检查。