公路交通基础设施对城乡收入差距影响的研究——基于山东省面板数据分析

袁 培，付 煜

（新疆财经大学 经济学院，乌鲁木齐 830012）

一、综述

中国发展初期由于总体经济发展水平较低，为有效获得资本积累，当时国内学者普遍主张“重工轻农”发展战略，通过压缩农业以积累工业化发展资金，在当时特殊国情下有一定的实际意义。但是随着我国经济不断发展，加之1958 年来实行的“户籍登记条例”，我国城乡经济发展差距水平不断增大，城乡矛盾不断积累，逐渐形成了中国特有的城乡二元结构。改革开放以来，国内学者逐步认识到城乡隔离发展将带来严重社会问题，但随着工业化进程的加快，农民收入增长幅度远低于城市居民收入增速，我国城乡居民收入差距从80 年代开始呈现出不断扩大趋势，逐渐成为制约我国经济快速增长、长久发展的因素之一。因此，研究城乡收入差距的影响因素，揭示我国城乡收入差距呈现出的新特征、新变化并提出合理建议对缩小城乡收入差距，改变城乡二元结构有重要意义。

梳理相关文献发现，国内外学者对于基础设施拉动城乡经济增长，以缩小城乡差距研究颇丰，特别是对于交通基础设施能否促进地区居民收入水平，加快推进城乡发展进程的研究观念分明，成果丰富。如早在Adam Smith 时就已经指出交通基础设施对于国家经济的增长发挥着基础性作用，国家的交通基础设施建设需与其经济发展程度相适应；Roadn（1943）也在其大推进理论中指出基础设施是社会先行资本的重要组成部分，只有一个国家基础设施发展到一定程度形成规模经济，才能真正实现经济发展。对于交通基础设施可以拉动经济增长，多数学者都持肯定态度，如在罗斯托经济增长理论中就指出在最关键起飞创造阶段将投资用于运输与其他基础性设施可为现代工业发展奠定基础，又如Reardon，Gibson、Olivia，Fan、Hazell、Thorat，Gibson、Rozelle 等国外学者，以及鞠晴江，高颖、李善同，汪三贵、王彩玲，胡文静等国内学者通过对印度、拉美、新几内亚以及我国农村等发展中国家经济发展较差地区，研究发现基础设施、特别是交通基础设施对于拉动农村等贫困地区经济发展有重要作用。

但是国内外研究中对于完善的交通基础设施能否有效缩小城乡收入差距，以及对于产生影响时的作用机理等研究较少。如我国学者杨帆、韩传峰基于协整理论研究我国从1952-2006 年交通基础设施与经济增长数据发现公路交通基础设施促进经济发展的作用效果远远强于其他交通设施，以及康继军、郭蒙、傅蕴英通过我国1998-2012 年省级面板数据发现同样结论，其认为公路交通基础设施对于缩小城乡收入差距作用效果显著，而铁路基础设施需要达到一定规模才能产生正向效应；刘晓光、张勋、方文全通过对城乡收入分配效应发现交通基础设施对于城乡收入水平都有促进作用而对于农村居民收入促进作用更加明显，所以有利于缩小城乡收入差距。

同时对于交通基础设施提高农民收入水平，促进缩小城乡收入差距，部分学者存在质疑。如张学良教授通过构建空间计量模型指出由于交通基础设施存在空间溢出效应，所以忽略其网络性与外部性而简单考虑对于本地区经济的拉动作用，不仅会高估其影响也会因忽视负的溢出效应而得出错误结论；骆永民，樊丽明同年研究发现在考虑交通基础设施空间溢出效应下，交通基础设施对于城乡居民收入提升效应边际递减；Banerjee（2020）等通过对中国20 年来交通基础设施与经济发展研究发现，交通网络对于人均GDP 增长影响较小，而其2012也曾指出由于城市集聚效应而导致交通基础设施使得农村地区发展更加困难。由此根据以往文献研究，利用2009-2018 年山东省17 个地市级面板数据，应用更加成熟的空间计量方法（SDM），在考虑交通基础设施的空间溢出效应下，实证研究公路交通对本地区与其他地区城乡收入差距影响，为进一步缩小城乡收入差距尝试提出相关的可行建议。

二、山东省交通基础设施与城乡收入差距

从统计数据来看，自2003 年山东省交通运输固定资产投资额301.83 亿元增长至2017 年3 955亿元，在全社会固定资产投资占比中也从5.67%上升至7.16%；公路里程来看，2000-2018 年公路里程数不断增加，从7.07 万公里增至27.56 万公里，铁路营业里程从2000 年0.24 万公里增长至2018 年0.63 万公里。近年来山东省越来越重视交通基础设施在拉动地区经济增长因素中的重要地位，对交通基础设施投资力度不断增加，2019 年山东省财政厅发布《山东省省级交通发展资金管理暂行办法》，加大对普通国省道路改建和养护工程、新建道路改线、客运枢纽、县乡交通基础设施奖励支出等投资力度，科学把握补贴投资方向，建立长效管理机制，维护交通基础设施发挥长久效应。从城乡收入差距来看，2000-2018 年山东省城乡收入比变化较小，但绝对人均收入差距逐步由3 754.54 元扩大到23 252.4 元。

图1 山东省公路里程与城乡收入差距变化情况

本文利用ArcGIS 绘制出山东省17 个地级市2018 年公路密度分布图与城乡收入差距分布图（如图2、图3）。由图可以看出，山东省公路密度分布为鲁西地区高、鲁东地区低，呈现出明显集聚状态；而从城乡收入差距来看，鲁西地区城乡收入差距小，鲁中与鲁东地区城乡收入差距较高。据此分析，可以看出山东省公路密度高的地区城乡收入差距小，而公路密度低的地区城乡收入差距大，据此推断公路交通基础设施的完善有利于缩小城乡收入差距。但是根据山东省实际GDP 分析，鲁西地区人均GDP 普遍地区鲁中与鲁东地区，而一般而言，经济发展水平高的地区城乡收入差距高于经济发展水平低的区域，所以公路交通基础设施在影响城乡收入差距占据何种地位仍需通过实证估计进行验证。

图2 山东省公路密度分布图

图3 山东省城乡收入差距分布图

三、假设与模型框架

（一）变量选择与数据来源

1.被解释变量

选取被解释变量为城乡收入差距（Gap/Y），衡量城乡收入差距主要有绝对值法与相对值法两种，根据以往文献多采用相对值法，即利用统计数据求出基尼系数或泰尔指数以求的更加准确的相对值。但由于选取山东省2009-2018 年十年数据时发现在2015 年时统计城乡收入口径发生改变，如继续利用相对值法会在2015 年时出现基尼系数或泰尔指数的突增，所以根据陆铭、陈钊等人研究选择绝对值法求得城乡收入差距指标：2009-2014 年用城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入比值表示，2015-2018 年用城镇居民人居可支配收入与农村居民人均可支配收入比值表示。该比值越大说明城乡收入差距越大。

2.解释变量

本文选择的解释变量如上述为公路密度（Roa），上述可知山东省城乡居民出行首选的交通方式仍是公路出行，根据文献分析法假设公路基础设施的完善对城乡收入差距有重要影响，以往文献中有选择以公路里程数作为解释变量，但本文认为由于各地区地理位置不同、各市面积也不同等原因，选择公路里程数并不合理，所以根据刘世豪等人研究选择公路密度作为交通基础设施代表变量，公路密度越高，表示交通基础设施越完善。

3.控制变量

本文选择的控制变量包括产业结构（Xs），对外开放程度（Xt），城镇化水平（Xu）与政府参与度（Xg），其中（1）产业结构（Xs）参照以往文献将其设定为∑Xs=1*S1+2*S2+3*S3，si 分别表示第一、二、三产业生产总值占地区生产总值比重，通常而言二、三产业工资性收入水平要远高于第一产业，对于山东省而言，二、三产业集中于城市，农村以收入较低的第一产业为主，所以随着城乡居民产业就业结构的改变也会影响收入差距变化，但此控制变量仅表示产业结构变化，并不能完全表示各产业中就业人口发生的变化，但由于数据可获得性限制所以暂以产业结构变化代替产业中城乡劳动力变化；本文将（2）对外开放程度（Xt）设定为以进出口贸易总额占当年GDP 总值表示，对外开放水平的提高即有利于打开城乡市场，增加非农就业机会，吸引更多农村劳动力向城市转移，从而提高农民工资性收入，又有利于引进先进农业技术与先进设备，提高农业生产率，开阔特色农产品市场等，所以开放水平提高对缩小城乡收入差距有正向作用；对于（3）城镇化水平（Xu）以往文献通常使用人口比重法，以非农就业人口与总人口比值来表示，但由于数据可获得性选择城乡人口比值来表示，虽然以此表示的城市化率大概率小于真实水平，但也可以从侧面反映出城镇化水平对城市收入差距的影响；本文选择地方财政（预算）支出占GDP 总值比重来表示（4）政府参与度（Xg），由于基础设施存在部分公共产品属性，所以对于民间资本投资吸引力较弱，通常投资以政府财政投资为主，所以政府参与度对于交通基础设施的完善以及城乡收入水平都有重要影响，而且政府参与有利于构建农村金融市场，扩宽农民金融贷款融资渠道，有利于加大农业机械设备投入与提高农民多样化收入。综上所述，本文所选的四个控制变量根据以往文献分析法可知都对城乡收入差距有重要影响。

根据数据可获得性与科学性，本文选择山东省17 个地级市，从2009-2018 年共170 个数据指标为研究对象，相关数据均来自于《山东省统计年鉴》以及各地级市统计年鉴。变量统计性描述如下表1。

表1 变量描述统计

（二）假设与模型

1.假设：交通基础设施对影响城乡收入差距存在空间溢出效应

根据文献分析法了解以往学者研究认为可能的原因是：一是交通基础设施存在网络性与外部性，完善的交通影响作用不仅仅限于道路建设地区，对周边地区都会形成网络效应。首先对于周边地区企业与居民而言，产品商品运输成本显著降低，生活生产成本下降，完善的交通基础设施形成正的空间溢出效应，带动周边地区快速发展；其次交通设施加强各市间、城乡间互联互通能力，有效降低资源流动成本，经济发达地区完善的交通会形成外部效应，吸引周边地区资金、资源、劳动力不断聚集，有效提升自身发展的同时对其他区域经济发展动力形成负的空间溢出效应。二是根据缪尔达尔循环累计因果理论，便捷的交通使得地区空间距离被打破，工业企业与城乡居民劳动力转移成本降低，在表现为聚集力的“市场接近效应”与“生活成本效应”共同作用下要素与居民从经济落后地区向经济发达地区不断聚集，发达地区产业结构不断优化，交通基础设施形成负的空间溢出效应，逐步形成地区间的非均衡发展，后在表现为分散力的“市场拥挤效应”作用下发挥发达地区扩散效应，工业企业在发达地区与落后地区自由流动，资源合理配置，交通基础设施形成正的空间溢出效应，带动落后地区经济发展。

2.计量经济学模型

根据上述分析，交通基础设施与产业结构、对外开放水平、城镇化水平、政府参与度共同对城乡收入差距产生影响，参考STIRPAT 模型构建计量经济模型如下：

式中roait、xsit、xtit、xuit、xgit作为独立指标与上述t 年i市的公路密度、产业结构、对外开放水平、城镇化水平、政府参与度等一一对应。

3.空间经济模型

空间计量模型就是将空间权重引入计量经济学模型中，分别表示出不同地区空间距离下，经济变量产生不同地区间的相互联系。对于本文而言，公路基础设施对于不同地区影响效应随着空间距离的变化而变化，而不断完善的交通基础设施使得时空距离不断缩小改变地区间经济联系，所以参考Lesage、Pace 等人对因变量与自变量的空间依赖性、空间滞后性研究，发现空间杜宾模型对无论是空间误差模型还是空间滞后模型都能实现模型的无偏估计，所以选择SDM 模型构建交通基础设施与城乡收入差距的空间计量模型，如下：

对于空间权重（W）矩阵，参考王火根，沈利生，阮培成，李谷成等人研究选择空间地理距离矩阵与经济距离矩阵构建，空间权重矩阵与相应变量乘积表示该变量空间滞后项，即其他地区变量对本地区影响效应。对于地理距离矩阵参考以往文献设定为两地根据其经纬度求出实际距离后并求倒数，即：

对于经济距离矩阵参考以往文献选择为两地区人均GDP 平方的倒数来表示，即：

由此可以发现对于空间杜宾模型中空间权重表示为两地区间地理距离越近、经济差距越小，其赋予权重越大，权重的大小表示其他地区交通基础设施对本地区空间溢出效应的影响程度，此假设符合现实逻辑，越相近的地区相互影响可能性越大。

四、公路基础设施对城乡收入差距实证研究

（一）空间相关性检验

全域莫兰指数（global Moran’s I）通常用来检验某一指标在空间不同位置上的空间自相关性，从而判断其是否具有空间溢出效应。Moran’s I 指数取值范围为[-1，1]，当指数取值显著为正时，说明该指标在区域间存在正向空间自相关；取值显著为负时，说明存在区域间空间负相关。基于2009 年至2018年山东省城乡收入差距与公路密度数据做全域Moran’s I 指数发现结果如下表2。公路密度全域Moran’s I 指数在5%显著性水平下显著为正，说明公路密度存在着正的空间自相关性，即山东省各市公路基础设施建设不断完善，不仅对本市城乡收入差距有重要影响，对于其他地区产生的空间溢出效应也不可忽视。而城乡收入差距全域Moran’s I 指数为负但皆不显著，所以认为山东省各市城乡收入差距空间自相关性较弱，可以暂不考虑城乡收入差距的空间溢出效应。初步验证上述假设成立，即交通基础设施对城乡收入差距影响存在空间溢出效应。但这种检验仅为统计性简单检验，还需根据实际情况与其他控制变量结合做进一步的实证研究，利用空间杜宾模型继续验证公路基础设施对城乡收入差距是否存在空间溢出效应。

表2 城乡收入差距与公路密度全局Moran’s I 指数

（二）模型估计与分析

1.相关性检验

在做空间杜宾模型前首先应考虑估计选择固定效应模型还是随机效应模型，随对数据做Hausman 检验，结果如下表3，F 值=48.65 在1%显著性水平下显著拒绝，所以选择固定效应模型进行检验估计。做联合显著性检验后，本文认为选择时空固定效应的空间杜宾模型最为合适。

表3 固定效应相关检验结果

2.空间杜宾模型检验

根据以往文献分析，依据上述构建模型利用STATA15.0 对各变量做空间杜宾模型（SDM）估计。首先利用地理矩阵W1，对固定效应条件下因变量、自变量与控制变量进行估计，结果如下表4 第2列。结果表明，在时间与空间固定效应下，公路密度与城乡收入差距在1%的显著性水平下显著负相关，即公路密度每提高1%，城乡收入差距缩小0.4%，所以可推断出完善交通基础设施的确有利于缩小城乡收入差距。但可以看出在地理矩阵模型下，周边地区公路密度与本地区城乡收入差距负相关，但结果并不显著。

上述结果中完善的公路交通基础设施对本地缩小城乡收入差距效果显著，但对其他地区缩小城乡收入差距效果不显著，并不符合利用文献分析法得出的预期假设，所以为进一步验证结果，改为利用经济距离矩阵进行重新估计检验，在控制时间与空间的固定效应模型下，发现本地区公路密度与城乡收入差距依然在1%的显著性水平下显著负相关，即公路密度每增加1%，本地区城乡收入差距缩小0.477%。同时可以看出公路密度与其他地区城乡收入差距相关性也在1%水平显著为负，由此可推断在经济距离矩阵下某地区交通基础设施的完善对缩小其他地区城乡收入差距有正向作用，进一步验证出交通基础设施建设的不断完善对影响城乡收入差距会产生空间溢出效应。

表4 空间杜宾模型估计结果

由此可知，加大对山东省交通基础设施投入，不断完善公路、铁路建设，对提高农民收入水平、缩小各地区城乡收入差距有重要影响。首先，完善的交通基础设施缩短了城乡间的空间距离，增强城乡间互联互通能力，促进资源更加合理配置，为农民提供更多非农就业机会，有利于提高农民工资性收入；其次，完善的交通有利于各领域要素快速流动，促进农业先进技术与信息知识传播，农村引入先进农业机械设备，既提高农业生产率又有利于农产品更好地进入消费市场，增加农村家庭多样化收入；最后，完善的交通基础设施有利于打破城乡分配壁垒，促进山东各市城乡一体化发展，发挥城市扩散效应，提高农村公共服务水平，有利于城乡收入分配更加公平。综上所述，充分验证上述假设成立，加大发展交通基础设施有利于提高农民收入水平，以及消除收入分配不均现状，进而缩小城乡收入差距，加速推进城乡一体化进程。

对其他控制变量分析，首先产业结构（Xs）对本地区而言，无论是以地理距离矩阵为模型还是以经济距离矩阵为模型，都在1%显著性水平下对城乡收入差距影响显著为正，所以二、三产业所占比重越高，越不利于缩小城乡收入差距。分析可知，二、三产业主要集中于城市地区，随着国有企业改革与二、三产业发展速度加快，城市居民工资性收入与其他收入增长速度加快，而主要依靠第一产业的农村地区居民收入增长速度较慢，所以城乡收入差距不断扩大。而产业结构在经济距离矩阵模型下对其他地区影响显著为负，分析可知某地发达的二、三产业对其他地区产生空间溢出效应吸引城市劳动力流动，使得其他地区城乡间资源配置更加合理，城乡居民收入分配更加公平，有利于缩小其他地区城乡收入差距。

山东地区贸易出口多为劳动密集型产品，对外开放水平（Xt）的提升有利于缩小城乡收入差距，虽然根据实证结果发现对于本地作用效果并不显著，但在地理距离矩阵下某地对外开放水平提高，对其他地区城乡收入水平影响显著为负，说明可以为周边地区农村剩余劳动力提供更多非农就业机会，换言之周边地区对外开放水平提高可以显著缩小本地区城乡收入差距。

根据上述实证结果，本地区城镇化水平（Xu）提高对本地区城乡收入差距影响显著为负，而其他地区城镇化水平提高对本地区城乡收入差距影响较小，说明城镇化水平提高打破城乡人口流动壁垒，农村人口在城乡间自由流动，既有利于改善城乡产业结构，充分发挥城市扩散效应，扩大城市公共服务的覆盖范围，使得更多农村居民可以享受到城市公共服务的便利，又有利于激发城市居民乡村旅游热情，发展农家乐绿色经济，以及当地特色农产品运输与销售与交易，更好融入城市市场与外部市场，综合提高农村居民收入，缩小城乡收入差距。

本地区政府参与度（Xg）的提高既有利于显著缩小本地区城乡收入差距，又对其他地区城乡收入差距产生显著影响，表明加大政府参与力度，有利于科学把握补贴投资方向，政府更好引导企业对城乡各领域投资方向，加大“民生设施、绿色设施”投资力度，调节好农村正规金融与非正规金融充分发挥互补作用，有利于显著缩小本地区与其他地区城乡收入差距水平。

3.直接效应与间接效应

由于空间杜宾模型（SDM）估计参数并非各变量直接影响与间接影响溢出效应的大小，所以对SDM 作进一步偏微分处理，在经济距离矩阵模型基础上对溢出效应进行分解，结果如下表5 所示。总效应可以分解为直接效应与间接效应两个部分：直接效应为本地效应，表示本区域变量对城乡收入差距的影响；间接效应为溢出效应，表示变量对其他区域城乡收入差距的影响。首先对于公路密度在1%显著性水平下直接效应与间接效应都显著为负，即公路密度每增加1%，本地城乡收入差距其他地区城乡收入差距分别缩小0.496%与0.375%，且两种效应分别所占总效应的57%与43%，可见交通基础设施的完善在区域间的溢出效应与区域内的本地效应同样重要，所以在考虑交通基础设施对于缩小城乡收入差距影响时，如忽略了对其他地区的空间溢出效应将会大大低估其影响效果。本文间接效应影响估计结果远远低于阮培成，李谷成（2019）研究的97.17%，可能原因是本次研究选择山东省17个地级市为研究对象，在各市区间交通基础设施的完善对其他市区城市与农村劳动力有一定的吸引力，但是由于山东省传统观念影响以及各地经济发展水平差距较为平均，农村劳动力在各市间转移动力较弱，远不如以往研究中以“县域级”为对象产生的经济联系密切，所以空间溢出效应没有那么显著。但是可以看出即使是市域间的研究充分考虑交通基础设施的空间溢出效应也对得出结论、建议启示、政策制定的准确性与科学性有至关重要的作用。

表5 直接影响与间接影响结果

由此综上所述，可以明显得证假设成立，即交通基础设施对城乡收入差距存在显著的空间溢出效应，在考虑交通基础设施对本地经济影响分析中，如忽略其他地区交通基础设施对本地的溢出效应则会影响实证结果准确性。

五、结论与建议

（一）结论

本文利用山东省2009-2018 年17 个地级市面板数据，通过SDM 模型检验交通基础设施对于本地城乡收入差距影响，以及由于空间溢出效应所引起的对其他地区城乡收入差距的影响，通过在SDM模型基础上做偏微分处理后分别得到直接效应与间接效应估计结果。

综上结论如下：第一，交通基础设施对于城乡收入差距影响有显著的空间相关性以及负的空间溢出效应，其直接效应与间接效应比重分别为57%与43%，所以在考虑地区交通基础设施对城乡收入差距影响时，不可忽略对其他地区的空间溢出效应，否则会低估总效应。第二，交通基础设施的完善不仅有利于缩小本地城乡收入差距，也对其他地区城乡收入差距的缩小产生正向作用。第三，控制变量中本地城镇化水平提高说明非农就业人口比重增加，农民更多非农就业机会提高了其工资性收入水平，对缩小本地城乡收入差距影响效果显著。由于二、三产业在城市中发展速度快于农村地区，随着产业结构调整城市居民收入水平提高也快于农村居民，所以产业结构改变对于本地而言会不断拉大城乡收入差距；对外开放水平与政府参与度的提高为农村长远发展做出合理规划，因地制宜引导加大对农村民生设施投资力度，建立长久有效的管理机制，建立完善的农村金融市场等都有利于实现城乡资源更加合理配置，增加农民多样化收入，改善城乡收入分配不公平问题，从而不断缩小城乡收入差距，最终实现城乡共同富裕的伟大目标。

（二）建议

第一，从上述分析中可以明显发现交通基础设施对于缩小本地区城乡收入差距都具有正向作用，本文分析了公路交通对于城乡收入差距的影响作用，而根据实际交通客运量可以发现山东省公路交通的主体地位处于逐年下降状态，而铁路交通重要地位不断提升。所以政府应继续加大对于交通基础设施投资力度，建立长远规划机制，合理区分好对各项交通基础设施投资偏重，严防不合理的过度投资产生对其他资本的挤出效应。

第二，注重交通基础设施的空间溢出效应，注意地区交通基础设施建设对其他地区城乡收入差距的影响作用。要求山东省各级政府进一步做好统筹规划、根据各地资源要素禀赋不同，科学制定投资方向，地方政府发挥好因势利导与指导性投资功能，城乡间与各区市间明确划分交通基础设施责权范围，加快形成“自下而上”与“自上而下”相结合的供给模式，防范出现地区间恶意竞争、重复投资与无效投资等现象。充分发挥交通基础设施正向外部效应，加强城乡间与各区市间互联互通能力，加速资源要素自由流动，提高各地区各领域劳动生产率。同时加大对外开放力度，开拓农民市场的同时为农民提供更多非农就业机会，以及充分发挥城市扩散效应，扩大城市公共服务覆盖范围，提高农民多样化收入水平，不断缩小城乡收入差距，最终实现共同富裕的伟大目标。

第三，对山东省交通基础设施整体规划的同时，应更加注重山东省农村地区交通基础设施现存问题。首先，山东省城市交通基础设施无论是公路、铁路还是民航客运投资力度都远高于农村地区，农村地区投资总量小的问题一直存在；其次，农村地区以公路交通投资为主，但存在建设标准低、规划执行差等问题，山东省难以满足客运标准的低等级公路全部集中于农村地区，现有规划依然存在“重城轻农”倾向，农村地区交通基础设施公共服务能力较弱，难以充分发挥其集聚效应与福利效应；最后，农村地区管理水平落后、行政协调不完善突出，由于交通基础设施具有部分公共产品性质，导致其投资多数来源于政府财政。而山东省政府财政投资偏向明显，部分地区特别是部分农村地区，政府财政投入入不敷出，孤木难支，从而导致“重建轻管”现象频发，以及多数农村农民参加设施规划与建设程度低，农民积极性较弱等问题都使得农村交通基础设施没有充分发挥其对缩小城乡收入差距的正向作用。总而言之，从上述分析中也可以看出政府参与度对缩小城乡差距的关键作用，提高政府管理水平，加大政府参与力度建立长效管理机制，鼓励社会资本进入基础设施建设，政府发挥政策引导与扶持功能，即吸引庞大社会资本，满足资金需求，又实现多方共赢。