社区自组织能力建设面临的困境与形塑

彭栋梁

〔摘要〕 社区自组织能力建设不仅直接关系到政策意愿的实现程度，而且关系到社会治理的实现形式。因此，社区自组织能力建设是建构国家治理体系的基本要求，是畅通民意表达的重要方式与营造和谐社会的必由之路。在实践中，社区自组织能力建设仍面临着经费短缺、人才匮乏、公信力不足、架构复杂等现实困境。为此，社区自组织需要不断形塑自身的决策能力、吸纳能力、创新能力和教育能力等要素，以夯实完善国家治理能力现代化的基础。

〔关键词〕 社区自组织;能力建设;社会治理;重要意义;形塑路径

〔中图分类号〕C916 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2021）05-0057-05

社区治理是国家治理的基石。社区自组织作为社区治理的重要主体，在促进经济发展、维护社会稳定、更好满足人民群众对美好生活向往等方面发挥着不可替代的作用。党的十九大报告为完善社区治理体系规划了时代蓝图，指出要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动〔1〕。党的十九届五中全会提出了“基层治理水平要明显提高”的战略目标，强调建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，构建基层“群众自治圈”〔2〕。随后，中共中央、国务院印发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，对加强基层治理体系和治理能力现代化建设作出了系统性部署，是新时代社区自组织能力建设的行动指南〔3〕。社区自组织成长与发展的关键在于如何提高社区自组织的能力。社区自组织的能力直接关系到政府政策意愿的实现程度，关系到社会治理的实现形式。所以，如何形塑社区自组织能力，既是促进社区自组织发展的内在要求，也是夯实国家治理能力现代化的应有之义。

一、社区自组织能力建设的重要意义

社区自组织能力建设是国家治理现代化的关键。学界对社区自组织能力进行了深入探讨。陈振明对社区自组织能力的内容进行了明确的界定，认为社区自组织能力主要指当前社区自组织的活动能力、管理能力、创新能力、扩张能力和可持续发展能力〔4〕。郑中玉对社区自组织能力的问题进行了剖析，指出现有社区自治存在能力不足、政企不分、经费不足和法制缺陷等问题〔5〕。目前，尽管学者们对社区自组织能力的概念、特征、属性、问题、路径等方面的认识不同，但都强调社区自组织能力建设对推进社会组织创新与国家治理体系建设的重要意义。作为推进社会治理的重要举措，社区自组织能力建设在社会治理体系中有其特定的意义，主要表现在以下三个方面。

（一）社区自组织能力建设是提升国家治理能力现代化水平的基本要求

长期以来，各级政府都将建立一个全能型政府作为治理现代化的目标，但这也隐藏了国家治理体系内供给与需求之间的脱节，大大降低了公共资源的配置效率，而且严重损害了政府的政治权威〔6〕。社区作为国家治理体系的基础架构，提升其自组织能力将有利于社区组织积极承接政府的服务项目，提高区域内公共服务的水平。同时，社区自组织能利用组织层级低，密切接触社区居民的优势，及时地了解居民的政治意愿与生活需求，清晰地掌握社区居民的思想动态，并能将其纳入国家治理体系之中进行宏观调适。此外，社区自组织同样面临着社区居民的直接监督，能将民主监督深入到日常生活中，从而有效避免资源浪费，真正提升国家治理能力的现代化水平。

（二）社区自组织能力建设是畅通民意表达的重要方式

随着新时代居民对民主政治参与的新期待，公众参与成为社区自组织建设的重点项目。社区自组织在组织管理与机制创新方面的灵活性，形成了社区居民参与社区民主管理、民主决策、自治协商等领域的优势，从而为居民参与社会主义民主政治建设开辟了新的空间〔7〕。社区自组织是居民成立的自发性、民主化组织，其自身的天然属性有利于组织引导居民行使政治参与权、表达权和监督权。同时，社区自组织还有效增强了社区居民的归属意愿，重新将社区治理回归人的精神需求。因此，只有提升社区自组织能力，才能搭建民意畅达的平台与机制，听取和回应居民呼声，了解居民的真实想法或建议，帮助解决居民“急、难、愁、盼”问题，从而及时化解社会矛盾，促进社会和谐稳定，使良好的社区自组织与居民关系得以形成，同时为社区自组织的发展壮大提供强有力保障。

（三）社区自组织能力建设是营造和谐社会的必由之路

社区自组织是社会治理体系的重要力量。提升社区自组织能力是完善社会保障制度与建设和谐社会的必然要求。在社会治理的整体架构中，社区自组织是其神经末梢，连接着整个社区内的各个成员，已成为社会治理现代化的重要组织。因此，社区自组织既是时代发展的产物，更是塑造和推动时代前进的重要力量〔8〕。社区自组织在关爱弱势群体、提供公共福利方面起到了重要作用。同时，社区自组织能为社区成员提供面对面协商，取得共识的心理场域与空间场域，进而消除社区内成员之间的分歧，调解和化解成员之间的冲突，增进社区信念感和社区归属感，使社区自组织成为领导不同职业、不同习惯、不同阶层居民协力合作、实现共同治理的重要力量。此外，社区自组织能有效地将社区发展、社区建设等自上而下的管理方式与社区活化、社区参与等自下而上的营造方式进行连接，进而形成双向互动的“新社区治理格局”。因此，提升社区自组织能力是构建社会主义和谐社会的有力举措。

二、社区自组织能力建设的现实困境

近年来，国家治理的各个部门将社会自组织能力建设作为培育和管理社会组织的重要工作。各级民政部门采取了“在培育中发展，在发展中规范”的原则对社区自组织的能力进行提升，促使社区自组织能力建设取得了显著成效〔9〕。实践中，社区自组织能力建设仍面临着经费短缺、人才匮乏、公信力不足、架构复杂等現实困境，其根本原因在于国家治理要求的高层次性与社区自组织能力建设的低效率性，两者表现出明显的差异性。

（一）经费短缺

社区自组织是基于城镇化进程中各个社区自发形成的居民社区管理与社区建设的自治机构，具有自发性、组织性、治理性等特征。显然，社区自组织是一个非营利性的组织，其在发展过程中并没有获得其他公共部门的财政支持。因此，社区自组织面临的最大困境就在于经费短缺。虽然社区自组织在承接政府服务项目以及积极参与民间治理、城乡治理的过程中也能获得部分经济来源，但比起自身的运营成本和行政成本，其经费仍旧相当微薄。这与其他社会组织经费来源的多元化是完全不同的。据调查显示，城市中的大部分社区自组织的主要经费来源仅限于物业、出租门面、捐款、政府项目支持等，并没有形成稳定的经费渠道。因而，缺乏经费支持的社区自组织面对激烈的社会竞争与自上而下的行政压力时，往往忽视了自身能力建设的要求。

（二）人才匮乏

人才是社区自组织能力建设的关键因素。它既是社区自组织能力建设的体现，也是社区自组织能力建设的储备。然而，社区自组织在吸纳人才方面措施缺乏。现有社区自组织的岗位偏向于公益性或者志愿性，缺乏必要的保障措施，进而导致社区干部队伍结构不优、能力素质参差不齐、待遇保障跟不上发展水平等，严重阻碍了社区自组织的能力建设。从根本上说，影响社区自组织吸纳人才的原因在于以下两个方面：一是社区自组织无法建立有吸引力的薪酬体系，无法为其成员提供较高的物质待遇，这其中包括社区自组织内部缺乏合理的管理机制和激励机制，难以吸引既有较高文化水平又有工作经验的高层次人才。二是社区自组织无法拥有一套完整、系统的职业晋升体系，无法通过职业技能培训或者业务能力升级的方式来提升成员的职业认同感和荣誉感，更无法提升成员的专业素养和工作技能。因而，社区自组织普遍存在人员流动大、工作积极性差、服务品质低等严重影响社区治理水平提高的因素，从而导致社区自组织无力专注于提升自身能力。

（三）公信力不足

公信力是社区自组织能力建设的生命线。社区自组织依赖社区内部成员之间的对话与协商，取得一种有效的、内生的协调机制，进而消除分歧，达成处理公共事務的共识，并使社区逐步进入“自我维系”状态〔10〕。因而，社区自组织的公信力是靠自身与社区居民的互动而取得的，具有内生性。从现实来看，社区自组织的公信力往往不尽如人意。一方面，社区自组织在发展过程中面临着定位不清晰、结构不健全、流程不完善、行为不规范等问题，进而导致了自身公信力不强〔11〕。另一方面，社区自组织在成立后，成为了街道与居民的连接点，其日常工作大多是处理上级街道交办的行政事务，未能足够重视社区居民的基本诉求，因而在培育社区自组织能力时，忽视了其与居民沟通能力的提升。同时，由于社区自组织公信力不足，导致其在履行社区治理的职能时，特别是在处理群体性事件和应对社会危机的过程中，居民缺乏对其专业化、职业化的信任、认可，他们通常不会积极接受和认同社区自组织对群体事件的处理意见和处理结果，有时甚至会与其进一步激化矛盾，最终使社区自组织的公共服务能力削弱。

（四）架构复杂

社区自组织的先天不足促使其在提升自我能力时，必须要有良好的外部条件作为支撑。其中，最为关键的在于保持自身组织的独立性架构。这不仅表现为社区自组织内部各个下属活动小组与工作流程之间的独立性问题，即公共事务与组织机构等分工的清晰，还表现在社区自组织与其他党政部门在公共事务的顶层、逻辑层等任务上的明确〔12〕。社区自组织架构复杂主要具体体现在以下两个方面：一是部分社区自组织的组织结构混乱。有些社区自组织没有对其所属团体进行合理有效的管理，使得社会团体未能有效发挥其作用。导致这一现象存在的根本原因在于社区自组织在资源整合能力、组织发育程度以及自我教育、自我约束等能力建设方面的局限。二是部分社区自组织自身定位错误。一些社区自组织在管理过程中采取“一刀切”的方式来处理各种行政事务，甚至将自身定位为政府组织及其派出机构的社区治理，其治理主体唯一，管理方式单一，再加上一些政府行政机构的“政社不分”“政社混淆”“以政代社”，导致了社会组织的独立性不强〔13〕。这使得社区自组织与政府一些部门保持着一种或强或弱的依附关系，其行政事务具有很强的政策倾向性，日常工作往往是唯上而不唯下，这就难以保证社区自组织真正将社区的公共利益置于首位，最终脱离了社区自组织成立之初的本意。

三、社区自组织能力建设的形塑路径

社区是社会的基本单元，也是社会治理的“最后一公里”，更是党和政府联系群众、服务群众的神经末梢。因此，社区治理在整个社会治理工作中占有举足轻重的地位。只有不断提升社区自组织的能力，其发展才能有更加广阔的空间。鉴于此，我们应当从决策能力、吸纳能力、创新能力、教育能力等方面探索社区自组织能力建设的形塑路径。

（一）提升社区自组织的决策能力

正确的决策直接关系到公共资源的使用效率与使用效益，影响着公共服务的质量与效果。因此，社区自组织要充分重视决策的重要性以及带来的声誉影响。事实上，在“官本位”思想的影响下，社区自组织的决策往往偏向于公共部门的利益，未充分考虑社区居民的实际需求。此外，社区自组织负责人作出的决策往往不具有综合性、系统性和全面性，因而难以保证在公共事件处理中形成效益性与公平性的有机统一，公共利益与个人利益的有机统一。因此，社区自组织能力建设的关键在于提升其决策能力。首先，社区自组织需要成立一个决策调研小组。决策调研小组可在充分掌握信息的基础上，经过充分的调查研究，并利用有效的方法对这些信息加以分析、整合和整理，从而帮助自组织制定出优良的决策方案。社区自组织要充分利用决策调研小组成员较了解社情民意，与各个阶层的社区居民联系广泛密切，工作经验和生活阅历丰富等优势，使其深入社会事务、公共服务的关键环节，社会各群体的实际利益点与利益需求环节，为决策的拟定提供充分的信息支撑〔14〕。其次，通过增强技术赋能对社区自组织决策能力进行提升。要不断完善决策支撑系统和决策预测系统，通过引入社会学、心理学等研究框架，运用博弈赋权法、观察实验法等预测技术，对拟关注的社区公共问题、对社区事务的发展态势进行科学的预判，包括对社区民情监测、社区安全防范等，以期做到“全息式”掌握背景和事实，为科学决策提供支撑，进而形成可靠的决策方案〔15〕。

（二）提升社区自组织的吸纳能力

提升社区自组织能力建设的根本在于如何吸纳人才往基层单位就业。因而，建构一套社区自组织工作者职业体系成为提升社区自组织能力的首要选择。为此，首先，要推动社区自组织建构职业化的框架体系。社区自组织应按照“进出有通道、履职有目标、考评有标准、待遇有保障、发展有空间”的基本原则，实行统一身份、 统一员额、统一招聘、统一使用、统一考核、统一待遇“六统一”的社区人才管理体制改革，进一步提升社区工作者岗位吸引力，从而培养造就一支高素质的专业社区工作者队伍，为推进基层治理体系和治理能力现代化打好坚实基础。其次，要规范社区人才的选拔机制。社区自组织应该全力实行“社区自组织工作者任职资格联审+社区党组织书记上级备案”管理制度，明确社区自组织内的成员应按照法律法规或者社区约定制度通过选举或任命产生。再次，要建立严格的考评机制。在考评结果的运用上，要提高时效性和针对性，做到精神奖励与物质奖励的有机结合，为民服务与促进工作的有机结合，把工作考评的结果与评先评优相挂钩，提高奖励标准。最后，要制定负面清单制度。设立社区自组织的退出“杠杠”，明确退出影响因素，全方位多角度确保社区自组织工作人員结构优、素质高、能力强。同时，实行动态管理，明确不适宜继续作为社区自组织工作者培养的标准和条件，建立运行科学、进出通畅的优胜劣汰机制。最好能做到每2到3年对社区自组织工作队伍进行一次调整补充，淘汰不合格的工作人员，增加新的成员，使社区自组织人员能保持一定的常数和合理的结构。

（三）提升社区自组织的创新能力

创新是个人、民族乃至国家不断发展的不竭源泉与动力。创新不仅能提高组织的办事效率，而且能为组织的发展与壮大提供更多的活力。对社区自组织而言，为保证其可持续发展，提升创新能力是不可或缺的能力建设要素之一。社区自组织所要处理的公共事务往往是复杂的、多变的，常受到其他行政主体、社会主体等多方面的制约，具有不稳定性。因此，不断提高社区自组织的创新能力便尤为重要。社区自组织在城乡治理体系中扮演着政府与人民群众之间沟通联系的中介和桥梁，只有不断发展其创新能力，才能推进其社会适应力与居民凝聚力，促使其在面对复杂多变的环境时，调整组织结构，调配社区资源，维护社区的稳定与安全。提升社区自组织创新能力需要从以下两个方面着手：首先，社区自组织要以培养创新型人才为重点。社区自组织主要是围绕社区居民来开展社区工作，需要着力培养一批有创新思维、创新能力，善于沟通，善于总结的创新人才，并引导其创新一套系统性的工作方法，使得社区自组织能结合实际工作，作出有价值的创新成果，进而有利于社区自组织在处理突发问题时，运用这些创新成果形成处理公共事务的新方案〔16〕。其次，社区自组织要建立完善创新机制与创新体制。特别是要建立系统的创新型人才激励机制与奖赏机制，以技术创新和技能创新为重点，从而营造起良好的社区创新氛围，不断构筑多层次、立体化的社会治理体系。

（四）提升社区自组织的教育能力

信息时代的迅猛发展以及社会分工的不断精细化对居民的知识和能力提出了新的要求。倡导社区居民树立终身学习的理念已逐渐成为社区自组织建设的核心业务。作为社会治理体系的基础，社区自组织所涉及的社会公共事务是方方面面的，不仅包括常规的日常行政事务，还包括维稳、治安、信访等非常规事务，这就使社区自组织的工作具有复杂性与综合性的特点，从而要求其工作人员不仅具备扎实的专业基础和专业技能，而且具备处理复杂事务的敏感性和应变性，特别要求具备通过经验和专业将复杂的事务简单化的能力〔17〕。因此，对于构建完整的社区自组织能力建设体系，加强人才队伍的培训便尤为重要，具体可从以下三个方面来进行：首先，要优化人才培训队伍，邀请资深的行政能人和学界精英成为社会组织的兼职培训人员。其次，要构建有效的培训系统。要对培训计划、培训课程、培训时间等根据科学依据进行设置，并建立培训效果的评估、反馈、考核、应用等机制，从而形成闭环式的教育链条。最后，社区自组织要通过网络课堂、科教频道、学术讲座、学术交流、在职进修等方式，辅助社区自组织工作人员不断提高专业技能与通识技能来适应社会发展的需要。

〔参 考 文 献〕

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责任编辑 徐 芳