媒介融合环境下公共政策风险控制探析

□文/ 徐福林

（广西国际商务职业技术学院 广西·南宁）

［提要］媒介融合环境促进信息传播，并使政府、媒介、资本、公众等方面的关系更加复杂。在媒介融合环境下，信息的裂变传播加速形成社会舆论压力，信息的对抗性解读放大风险，公众的非理性聚焦阻遏政策制定与实施，资本的参与削弱政策的正义性，这使得以促进公共利益为目标的公共政策面临着不同风险。在此环境下，控制公共政策风险，应当坚持开放民主的决策思维，充分协商与对话，理性、包容地引导舆论，及时、准确地促进信息流动。

公共政策是促进公共利益的重要工具，与公众生存、发展密切相关。随着媒介技术的进步和媒介融合的出现，公众在权利意识的驱动下借助不同媒介对公共政策有了更多的关注。媒介融合环境加速了公共政策信息的传播，也强化了公众的利益表达。信息的失真与缺失，公众利益的非理性表达，政府部门、专家等方面的沉默，以及资本的渗透，都会使公共政策面临风险。在社会转型、各种矛盾凸显的特殊发展时期，适应国家治理现代化和促进公共利益的现实需要，在媒介融合环境下，有必要对公共政策风险及其控制作一番探讨。

一、媒介融合环境下多元关系重构

媒介融合的形成得益于数字技术的出现。数字技术消除了不同媒介的界限，把不同媒介联系在一起，促进新的传播平台的形成。在重塑媒介关系的同时，媒介融合还使政府、媒介、资本、公众的关系发生新的变化。

（一）政府、媒介与公众。“大众传媒对政治活动的介入以及它对政治发展的潜在影响决定了政治必须对它施加影响和控制”。在传统媒介环境下，政府对报纸、期刊、电视、广播等不同媒介的影响、约束和控制普遍存在。在媒介融合环境下，政府对媒介的影响和控制依然存在。同时，政府，包括其形象的塑造、政策的传播等，比以往更依赖于媒介。因为媒介融合不仅是媒介内容的融合，而且是媒介传播渠道和媒介终端的融合，文本、图片、影像、声音依托数字技术与网络技术通过媒介终端平台向受众传播。相比之下，政府更容易在媒介融合环境下受益。政府不仅学会了如何转变为公共政策的主动传播者、媒介的主动合作者，而且充分认识到媒介的信息服务功能和媒介融合环境下公共政策传播的重要性。因此，媒介成为了政府通力合作的伙伴。

在媒介融合环境下，媒介的发展与公众的联系更加密切，形成“共生共赢”、“互生互利”的关系。一方面公众借助媒介融合环境获得公共政策信息，增进自身对公共政策的了解，并借助公共政策促进自身发展，同时公众也通过与媒介互动表达自身对公共政策的情绪与期待；另一方面媒介在为公众提供公共政策信息的过程中，与公众建立起互动、信任关系，承担起自身的社会责任，并在一定程度上成为公众利益的代言人，与公众一道促进公共政策完善。也就是说，无论是公众还是媒介，都将在媒介融合环境下得到自身发展的新机遇。当然，在媒介融合环境下，缺乏社会责任感的媒介更容易被公众嘲笑、讽刺乃至抛弃。

媒介融合使得公众与政府的沟通更加容易。在传媒媒介环境下，公众与政府的沟通大多局限于面对面沟通、电话沟通、书信沟通等。在这样的环境下，不仅政府难以有效、及时地回应公众的公共政策诉求，而且公众也难以全面、及时地向政府表达自身的公共政策诉求，在一定条件下还会加大公众与政府的裂痕。而在媒介融合环境下，公众在掌握公共政策相关信息后可以借助微博、微信公众号、网站论坛等媒介与政府沟通，呈现与公共政策相关的诉求，提高互动效率。

（二）资本、媒介与公众。传播媒介的形态变化，通常是由于“可感知的需要、竞争和政治压力，以及社会和技术革新的复杂相互作用”引起的。除此之外，资本的积累与叠加为媒介融合创造了条件。一方面资本的积累与叠加为媒介融合提供了资金的支持，以便应对人才、技术、设备、营销等方面的资金支出；另一方面资本的积累与叠加使媒介变得更加庞大，把媒介的触角延伸到不同地方，使媒介离公众更近。在剧烈的市场竞争之下，雄厚的资本能帮助媒介强化市场地位，而那些缺乏资本的媒介则逐渐走向边缘，甚至为市场抛弃。因此，在一定程度上可以说，正是资本成就了媒介融合。与此同时，媒介融合也为资本扩张与资本再积累提供便利。

不可避免的是，媒介更容易受制于资本力量。如，媒介因资本力量的影响而不得不对某些事件、公共政策、言论视而不见、听而不闻，或者遮蔽真相、歪曲事实、屏蔽言论。媒介因服从于资本力量而丧失自身的职责，或许这不会招致政府部门的厌恶与惩罚，但着实可以激起公众的不安与愤怒，使公众尤其是利益相关的公众意识到自身权利正在受到威胁或者有可能受到威胁。这就造成资本、媒介与公众的紧张关系。一旦这样的紧张关系进一步升级，媒介将难以为公众所信任，而随之浮出水面的资本力量也将面临公众的言论讨伐与抵制。因此，资本的边界、媒介的职业良心极其重要。媒介融合应当促进划清资本边界，守护媒介职业良心，而不是相反。唯有如此，媒介才能摆脱资本力量的左右，行使其社会职责，以专业产品沟通公众，维护社会公共利益。

（三）媒介与媒介。“每一种媒介都包含技术、社会关系（机构）和文化形式的因素，并在它们的交互作用下被塑造。”媒介融合的出现，直接塑造了媒介自身。一方面不同的媒介，如报纸、期刊、电视、广播、网络、手机等不断深入合作，资源重组、流程再造、信息共享、差异化产品生产等造就了媒体集团；另一方面不同的媒介也在此过程中实现转型发展，无论是技术、设备、流程还是人员配备、产品、价值目标等，都与以往有了极大的革新。

同时，不同媒介在市场竞争中依然需要面对生存与发展问题，它们之间的竞争并不因此而减弱。不同媒介的竞争是多方面的：（1）媒介内容的竞争，既有内容来源方面的竞争（使更多的媒介为自身提供内容），也有内容形态上的竞争（提供优质内容以吸引公众，培养粉丝）；（2）媒介技术的竞争，使更全面、更新进的技术服务于自身，借助技术优势占领市场；（3）媒介渠道的竞争，通过采用不同的渠道传播自身产品与内容，以达到在最短时间内传播信息，进而吸引公众、影响公众的目的。媒介竞争具有明显的功利性：如何获得竞争优势是各媒介竞争策略的首要问题。伴随而来的是，部分市场与公众被忽视，一些媒介衰微乃至退出市场。

二、媒介融合带来的公共政策风险

在媒介融合环境下，公共政策的制定与实施备受公众关注。一方面公众期待通过了解公共政策对自身利益做出评估，并在意识到自身利益乃至公共利益受损时通过不同媒介表达诉求；另一方面公众期待借助媒介融合平台行使公民权利，参与公共政策制定、监督公共政策运行。媒介融合环境集聚了政府、媒介、社会机构、意见领袖、资本、公众等力量，在多方面因素影响下容易为公共政策带来风险。

（一）信息的裂变传播加速形成社会舆论压力。媒介融合促进了信息的人际双向、多向传播，扩大了信息传播渠道与空间，呈现出信息的多向流动、信息传播者的互动、媒介与媒介系统的互动情形，形成了裂变式的传播效应。作为备受公众关注的公共政策信息在进入媒介融合环境后，传播的速度加快。一方面公共政策信息经媒介加工、调整后，通过标题、摘要、图片、短视频、声音等要素吸引公众眼球，引起公众注意，促使公众关注相关公共政策信息；另一方面公众基于公共政策认知、社会责任感、利益诉求、情感等因素，对公共政策相关信息进行传播，使公共政策相关信息在短时间内为更多的人悉知。

与此同时，政府部门作为公共政策的制定者，逐渐进入社会舆论中心，成为公众普遍关注的焦点。公众则借助不同的媒介发表言论，表达立场或者诉求，宣泄情绪。实际上，公众更多地是在关心自身的利益。也就是说，一旦公共政策不能兼顾部分公众利益，或者损害了部分公众利益，或者有可能损害公共利益，相关公共政策将得不到公众的普遍认同，面临着巨大的社会舆论压力。与传统媒介环境下的情形不同，媒介融合环境为公众提供了更加便捷、更加多元的表达渠道与机会，同时也加速了社会舆论压力的形成。此时的社会舆论压力指向公共政策及其制定者，媒介融合环境及相关媒介是推波助澜的中介。

（二）信息的对抗性解读放大风险。媒介融合环境为公众获取信息提供了便利。同时，不同的风险信息也在这一环境中呈现。这些风险信息来自于公众对公共政策带来的风险的认知，既包括公众对风险的正确认知，也包括公众对风险的不正确认知——扩大或低估风险。在媒介融合环境下，这些风险信息为公众（尤其是网民）、专家、意见领袖等主体共同建构。如果相关风险信息具有明显争议，不同主体就容易形成对信息的对抗性解读。这样的信息对抗性解读，实际上放大了公共政策带来的风险。因为“争议”的存在，意味着当前公众（包括专家、政府部门、意见领袖）对相关风险的认知尚未取得基本共识，意味着公共政策带来的风险具有明显的不确定性。

在传统媒介上，公众的意见表达空间十分有限。而在新媒体，公众则获得了更大的自由表达的空间。因此，信息的对抗性解读鲜见于传统媒介，而信息的对抗性解读则在新媒体屡见不鲜。“对某一个传播媒介的过于信赖是不可靠的”。在媒介融合环境下，公众逐渐减少对传统媒介的依赖，甚至不再依赖于传统媒介，而对新媒体持有更多的关注。新媒体也因此成为对抗性信息传播的源头。

对公共政策带来的风险信息的对抗性解读并不必然导致相关风险的扩大，其前提是信息的对抗性解读保持低烈度，专家、政府部门、意见领袖在建构信息的过程中逐渐形成共识。但实际上，这并非易事。一方面专家被“污名化”——缺乏社会责任感、职业操守的专家引发公众的集体“厌恶”，以致专家的信息解读难以为公众接受；另一方面政府部门的公信力缺失——源于公共政策相关信息的控制与不透明、官员的贪污腐败、工作人员的官僚作风等，加上新媒体言论的集体“渲染”，公众对政府部门的相关信息解读同样持不信任态度。就意见领袖而言，由于其活跃于新媒体，在意见立场、言论表达方式、情绪与情感等方面与公众（尤其是网民）有着更明显的亲近感，他们对相关信息的解读更容易为公众所认同。而他们在专家被“污名化”、政府部门公信力缺失的情况下，通常会选择站在公众的一边，成为公众的代言人。

（三）公众的非理性聚焦阻遏政策制定与实施。媒介融合把不同媒介联结在一起，构成了媒介联盟。这不仅加快了媒介联盟内部相关媒介的发展，而且使得整个媒介联盟得到发展。媒介的发展实际上为公众提供了更多的获取不同信息的渠道，也为公众提供了更多的利益表达渠道、情绪宣泄渠道。

公共政策的实施意味着对公众利益的调整，一方面是对部分群体利益的“分配与落实”；另一方面是对另一部分群体利益的“调整与剥夺”，其结果是造成“一部分人受益而另一部分人受损”。在媒介融合环境下，公众借助不同媒介对公共政策的制定与运行进行不同程度的关注，而重点则是涉及自身利益的公共政策。也就是说，公众关注的焦点是自身利益是否受损而非其他。一旦公共政策（比如环境、食品、教育、医疗、财税等方面的公共政策）的实施导致部分公众利益受损，他们的非理性情绪便通过不同媒介尤其是新媒体表现出来。在媒介融合环境下，他们的非理性宣泄被不同媒介叠加传播，影响广泛——同是利益受损者逐渐发声，其他非利益受损者也难免会因同情而逐渐加入其中进行声援。作为公共政策制定方和颁布实施者，政府部门面临巨大压力——既有来自外部环境的压力，如舆论的压力，也有来自内部的压力，如机构内部的压力，以及维稳压力。这样一来，公共政策的制定与正在实施的公共政策将被暂时搁置。

（四）资本的参与削弱政策的正义性。资本与媒介融合有着密不可分的联系。一方面资本为媒介融合的形成创造条件，使媒介融合成为可能；另一方面资本为媒介联盟的技术、设备更新和改善管理、人员配置提供条件，推动媒介联盟的进一步发展。可以说，媒介融合渗透着资本力量，这需要警惕。因为在资本的驱动下，“媒介组织总的来说也变得重视利润了，它们具有更广泛的利益了……它们改变了批评性监督的方向以适应他们的私人目的。”也就是说，媒介在资本冲动的影响下逐渐弱化了自身的批评监督功能，淡化社会责任感。这就使得公共政策的制定与实施缺乏批评与监督，使公共政策失去纠正、调整的机会而沦为损害公众利益的工具，并丧失其本有的正义性，这是其一。其二，资本的参与，容易使媒介或媒介联盟成为商业利益、资本集团的工具，以致资本借助媒介舆论绑架公共政策的制定与实施，使公共政策偏离公共利益轨道，成为资本获利或资本集团实现非法目的的工具。

三、媒介融合环境下公共政策风险控制

公共政策具有分配社会资源、规范公众与组织行为、解决社会问题、促进公共利益和社会发展等功能。面对媒介融合带来信息流动格局，适应公众利益诉求和公共利益取向，应当在决策思维、舆论引导、信息流动与政策调整等方面对公共政策风险进行有效控制。

（一）决策思维：开放与民主。公共政策关乎公共利益，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。“成功的政策是民之所愿、民之所选或民之所爱。”为了降低公共政策风险，就要使公共政策满足人民的诉求与期待，使公共政策真正成为人民自觉的选择。因此，在媒介融合环境下，政府部门在决策思维上要坚持开放与民主，将不同媒介尤其是新媒体纳入决策过程，发挥媒介广泛联系公众、传播公共政策信息的优势。

公共政策决策要坚持开放性思维，不能局限于政府部门的单独决策，而应当“开门决策”，把不同主体尤其是利益相关方纳入决策程序，既要向政府内部开放，又要向政府部门外部开放。就前者而言，可以把相关的同级部门、上级部门、基层部门等纳入决策程序。这些部门熟悉工作业务，了解工作流程，能把握相关工作规律与发展趋势，是确保公共政策大方向的关键。就后者而言，可以把相关领域的专家、行业企业和社会组织相关人员、社区普通群众、意见领袖等纳入决策程序。公共政策决策坚持开放性思维，有利于增强决策主体的代表性和广泛性，为不同主体尤其是利益相关者提供表达诉求和意见建议的空间。

公共政策决策要发扬民主。政策制定是“一个极其复杂的过程”，“它没有开端或结尾”。虽然采取非民主的形式能使公共政策决策过程简单化，大大缩短决策时间，但是这并不能使公共政策集中民意，相反，使得公共政策充满“长官意志”。这必将使公共政策受到社会舆论的普遍反对。因此，公共政策决策要充分发扬民主，引导不同主体尤其是相关利益群体发声表达诉求和意愿，并充分听取吸收公众的意见建议，使公共政策最大限度地体现公众意志和公共利益。

（二）舆论引导：理性与包容。在媒介融合环境下，社会舆论“两个舆论场”（主流/主导舆论场与网络/民间舆论场）现象突出，也即“政府官方和主流媒体发出的主流舆论引导的内容和价值”，与“普通民众所持有的观点、所相信的信息、所表达的态度”容易出现分歧。因此，在公共政策制定与实施的过程中要坚持理性、包容，减少“两个舆论场”的分歧与对抗，引导好社会舆论。公共政策服务于公众生产生活，一旦实施，将对公众的生产生活产生深远影响。因此，要理性看待公众在不同媒介上对公共政策的反馈，以包容的态度对待公众在不同媒介上宣泄的情绪。由于媒介在社会转型期向公众呈现过较多的矛盾冲突，公众对政府部门（官方）、城镇、富裕阶层、资本集团等有着不同程度的“偏见”与“误读”。当公共政策出现瑕疵或者实施的过程中出现偏差，这些瑕疵和偏差无一例外将被媒介融合环境传播乃至放大，而公众的情绪就容易走向对抗，“两个舆论场”的分歧与裂痕就会增大。公共政策风险在这样的环境下异常突出。是打压公众的声音，还是对公众的声音听而不闻，就成为政府部门、媒介需要面对的问题。显然，唯有理性看到公众的反馈，包容地对待公众的情绪，才能正确引导舆论，减少公众与政府部门的情绪对抗，为公共政策的进一步调整提供条件。而打压媒介与公众，屏蔽公众声音，虽然能听取一片“赞成”之声，但于公共政策施行与造就良好的政府—公众关系实无补益。

（三）信息流动：公开与准确。公共政策制定与实施的过程，是不同信息在不同人群、不同媒介流动的过程。政府部门是公共政策的制定者，与公众相比较而言，其掌握着更多的信息。“绝大多数人关于政策的信息源于大众媒介，大众媒介已经成为政策传播的主要渠道。”信息的严格控制将使公共政策面临风险。一方面就信息供给量而言，信息的严格控制意味着减少了信息供给，降低了信息流动，无法满足公众的信息需求，与此同时，非正规渠道信息将融入媒介，并在媒介融合环境下向公众加速传播，形成虚假信息占优势的局面；另一方面就信息供给时间而言，信息的严格控制意味着正确、科学、全面的信息不能及时供给，也即公众无法在第一时间获得与公共政策相关的信息，这也无法避免虚假信息的形成以及虚假信息向公众流动。显然，这都将使公共政策的制定与实施处于不利地位。因此，唯有合理调节信息流动，及时公开公共政策信息，准确解读公共政策信息，才能更好地满足公众的信息需求，减少公众对公共政策制定与实施的疑虑。一方面要借助媒介融合环境通过不同媒介向公众及时公开公共政策相关信息，以权威信息占领媒介，控制虚假信息传播；另一方面相关信息的解读要准确。公共政策是政府文件，在语言运用、表达方式、结构体例等方面与文学作品、艺术作品、学术论文等有着很大不同。政府部门要做好相关公共政策的解读，既要把相关的背景、意义、要点等讲清楚，又要把涉及的专业术语、操作流程、工作要求等讲准确，减少公众疑惑，以促进公共政策实施。

（四）政策调整：协商与对话。政策调整是政府部门基于公众的公共政策反馈而作出的积极回应。政策调整意味着公共政策内容的改变，至少包括删除不合时宜的一方面，以及增加适应当下、面向未来的一方面。无论是删除内容还是增加内容，都以公共利益为落脚点。因此，公共政策的调整也可以看作是进一步维护公共利益，增进人民福祉的内在需要。在媒介融合环境下，公共政策的调整要坚持协商与对话。一方面媒介融合为充分协商与对话提供了条件。媒介融合不仅加强了媒介之间的联系，还促进了公众与媒介的联系、公众与公众的联系、公众与政府、媒介与政府的联系。在媒介融合环境下，公众的表达空间更大，表达的渠道更多，公众的声音传播更快、更精准，而同样地，政府部门也能借助媒介融合平台及时知晓、回应公众的诉求。另一方面充分协商与对话能减少政府与公众的误会、冲突，降低公共政策成本。公共政策的调整以政府为主导，公众与行业企业、社会机构等主体是参与者，同时也是利益相关者。政府部门应当充分利用媒介融合环境的优势，通过不同媒介沟通各相关主体，围绕公共政策的调整进行充分协商与对话。

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