网络直播平台政府监管研究

□文/ 倪港丽

（湖南师范大学公共管理学院 湖南·长沙）

［提要］近年来，网络直播逐渐发展成为一种新型的信息传播方式，直播行业得到井喷式发展。在网络直播行业空前繁荣的同时，衍生出数据造假、侵权行为严重等一系列问题。为此，我国政府致力于整顿并规范直播平台的发展，监管意识日益提高、监管思路逐渐理性以及监管手段不断完善，但也存在执法力度不强、问题处理不及时、平台建设不规范等问题。因此，提出完善法律法规、行政监管体系、建立技术监测系统、推动行业自律等建议，为网络直播平台的政府监管提供思路具有重要意义。

互联网是信息时代的产物，近年来我国网络强国战略蹄疾步稳，互联网基础设施加快建设，自主创新能力不断提高，互联网已经成为国家发展的重要推动力。根据中国互联网络信息中心数据显示：截至2020 年6 月，中国网民数量达9.40 亿，普及率达67.0%，网络直播用户规模达5.62 亿，较2020 年3 月增长248 万，占网民整体的59.8%。

网络直播因其爆炸式的访问量，带来了巨大利益，受到市场的青睐，加上各种资本的注入，更是促进了直播平台的发展。在网络直播平台稳健发展的同时，也暴露出来很多问题，对网络直播领域的政府监管提出了挑战。本文通过对网络直播平台的政府监管现状进行分析，分析其主要成就及存在的问题，提出完善政府网络直播平台监管的建议，希望能够对网络直播平台的发展做出一点贡献。

一、网络直播平台政府监管的主要成就

2016 年9 月26 日国家新闻出版广电总局下发《关于加强网络视听节目直播服务管理有关问题的通知》，11 月4 日国家互联网信息办公室发布《互联网直播服务管理规定》。2020 年6 月5 日，国家网信办、全国“扫黄打非”办等8 部门宣布启动为期半年的网络直播行业专项整治和规范管理行动。政府治理网络直播平台乱象的脚步从未停止，经过最近几年的实验和探索，我国在网络直播平台的监管方面，无论是监管意识、监管思路还是监管手段，都取得很大进步和成效。

（一）监管意识逐步提高。与微博和微信等自媒体有所不同，网络直播自诞生之日起就受到政府的特别重视，政府对于网络直播平台监管意识逐步提高表现在两个方面：一方面政府不断出台法律法规和相关文件，使得各省各地区不断提高管理意识，认识到对网络直播平台进行监管的重要性；另一方面政府对各种网络直播平台出现问题的回应力逐步提高，能够迅速采取措施处理和解决网络直播平台出现的问题。

政府对于网络直播的监管并没有经历“头痛医头、脚痛医脚”阶段，而是在网络直播发展之初，政府就出台相关文件，对网络直播服务提供者、互联网直播发布者进行约束，防止出现偏差行为。2016 年11月国家互联网信息办公室发布《互联网直播服务管理规定》，对网络直播平台、用户、行业资质等做出明确规定，使政府对于网络直播平台的监管变得有法可依，为监管提供了法律依据。该规定不仅仅成为政府对网络直播进行监管的依据，还拉开了政府监管网络直播的序幕。

（二）监管思路日益理性。在服务型政府建设的背景下，建设服务型政府的理念也逐渐深入人心，政府对市场的监管也改变了原来的旧思路，尤其是对于自媒体的管理，已经从单纯管制走向多元治理，利用正面疏导等方式逐步代替原来单纯的以罚代管，监管思路日趋理性。一方面政府将维护网络精神文明作为监管目标，取代了原来的仅仅只是为了打击网络违法行为的目标。网络直播作为一种生动灵活的文化形式，监管过严势必会使其丧失活力，失去创新发展动力，但对于依靠违法行为博人眼球、伺机敛财等行为，政府监管部门予以严厉打击，对于违法行为严厉制止，而对尚未构成违法犯罪的庸俗行为，政府相关监管部门开始以社会、媒体、家庭等为突破口，有意识地对不良行为进行正面疏导，在保持网络直播行业创造性的同时，督促网络精神文明建设的发展。另一方面监管和鼓励相结合，积极促进网络直播正面效应的发挥。政府作为监管网络直播的主导力量，不仅担负着维护网络环境的责任，而且还肩负着推动网络直播市场有序发展的重任，因此政府在强化正面疏导的同时，也积极致力于对有益网络直播产品的政策扶持。

（三）管理手段逐渐完善。从既有经验来看，政府在行使监管职能的过程中，经常运用到行政强制手段，而忽略市场与社会的作用，但在对网络直播的监管中，政府不仅运用行政强制力，同时逐步开始利用社会以及行业内的资源，提升监管效果。首先，鼓励社会参与网络直播监督。针对网络直播中乱象丛生的情况，政府开始利用社会教育的方式逐步加强管理和引导，促进网络直播正常秩序的建设，引导网络直播平台正能量的发挥。的确，信息时代的发展离不开网民的支持，而政府提倡鼓励社会公众和社会各个方面积极主动参与、群策群力，自身采取完备的措施和方案，从全方位、全过程保护客观的、真实的、健康的信息传播。其次，落实多种手段综合监管。目前，网络直播平台的注册、直播内容的分级、网络主播实名制等手段均已经开始落实，虽然执行力度还有待进一步加强，但多管齐下的工作思路也值得肯定，对于网络直播违法利益的控制仍然能发挥一定作用。

二、网络直播平台政府监管存在的问题

我国网络直播行业的法律法规明显落后于时代发展的要求，网络直播行业问题不断，造成严重的负面效果。虽然政府出台了多个文件，用来解决网络直播市场上出现的无序现象，但网络直播平台的政府监管仍然存在一些问题。

（一）监管执法力度不强。在法律法规、行业自律等制度还不健全的情况下，行政监管在维护网络直播的发展中扮演着重要的角色，但是，与传统媒体的监管相比，政府对于新媒体的监管逐渐弱化。首先，行政监管困难重重。自媒体的出现和发展使政府对信息无法进行有效的筛选，信息传播渠道没有了监督人，使行政监管和舆论引导困难重重。政府对于网络直播间中有损社会文化建设和道德选择的行为，在没有引起恶劣社会影响的情况下，执法力度弱化，甚至视而不见，导致越来越多的平台和主播为了追逐利益铤而走险，网络直播间发展世风日下。其次，行政监管缺乏预警。当前网络直播平台的政府监管，主要是通过过程管理以及事后处理，却忽略了预警机制的建立，而且目前无法对弹幕、互动等进行实时监测，不能及时发现大量信息中的危机源头，导致行政监管特别重视事后处理。最后，监管执行力度不强。目前对于网络主播的违法行为，主要采用封号的形式进行规范，对于网络直播平台的违法行为，也只有在情节严重时才给予停业整顿的处分，违法成本十分低廉，导致违法违规行为不断发生，最终给管理带来更大的挑战。

（二）问题处理不及时。由于互联网技术的突飞猛进，监管难度也随之增加，对于网络直播平台的监管往往表现出滞后的情况，一些突发的问题不能得到及时的处理或解决，因此监管效率的提升成为网络直播监管所面临的重要议题。首先，网络直播的实时性需要监管机构迅速做出反应，面对突发状况，普通的监管手段无法快速、全面地进行控制和反馈，违法违规内容一旦播出，就会迅速产生影响，监管部门如果错过“黄金时间”，就只能采取事后删除等管理手段，届时违法直播间早已人去楼空，消极内容所产生的消极影响也无可挽回，因此行政机构对于突发的违法行为或者违规行为的回应效率需要进一步提升。其次，到目前为止，被相关部门所了解到的违法违规行为只是冰山一角，网络直播中涉黄、涉暴、谣言等违法现象频频出现，难以杜绝。唯有加快监管效率，找到违法犯罪根源，大面积打击违法违规行为，才能有条不紊地促进网络直播健康发展。最后，重复监管的现象不仅造成了资源的浪费，也降低了监管的效率。一来政府各机构间职权职责交叉导致出现了“监管留白”或“重复监管”的现象，监管效率亟待提升；二来在监管过程中由于执行力度不够等因素，出现监管不能直击要害，导致针对同一问题需要反复介入的情况，造成行政资源的消耗。

（三）网络直播平台建设不规范。对于网络直播平台的监管主要包括准入和退出两个方面，在准入方面的监管中，我国对网络直播平台的准入门槛规定比较严格，但是对于网络主播的准入门槛比较低，虽然对于网络直播要求实名制，但是实际落实情况不尽如人意。主要原因是，在一些直播平台上，只要上传身份证，完成银行卡信息认证，任何人都可以用一台电脑或者一部手机进行网络直播，而对于网络主播是否与身份证的真实主人相符则不闻不问。在退出方面的监管中，我国目前缺乏完善的退出机制，导致许多网络直播平台无法通过合法程序进行市场退出。网络直播平台的运营涉及到方方面面的主体，退出市场也必然会牵扯到多方利益，但是由于对退出的监管仍处于真空状态，导致退出后对投资人、公司员工、主播和观众都造成较大的精神或者物质损失。因此，建立健全网络直播平台的退出机制将成为一个不可避免的问题。

三、网络直播平台政府监管完善建议

（一）完善法律法规，加强法律法规的宣传和教育。法律法规对于维护一个社会的秩序具有重要的作用，它可以告诉人们什么是可以做的，什么是不可以做的，哪些行为是合法的，哪些行为是非法的。在网络直播领域，法律法规也同样发挥着重要的作用。当前，我国法律法规滞后于时代发展的需求，并没有完善系统的网络监管法律。为了有效地应对网络直播平台出现的问题，必须建立健全网络直播领域的立法，使网络直播平台的政府监管变得有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

除非得到有效利用，否则法律很有可能变成一纸空文。为了发挥法律法规的效用，增大其附加值，需要加强法律法规的宣传和教育，使法治观念深入到每一级政府中、深入到每一个社会成员中。这样不仅有利于从源头上控制网络直播平台的问题，而且有利于在全社会营造一个全民监督的氛围，使民众懂得利用法律的武器，来监督网络直播平台，进而营造一个良好的网络秩序，形成良好的社会风气。

（二）完善行政监管体系，加大行政执法力度。在网络直播领域，行政监管系统包括对于网络直播平台的前置审批、过程监督、事后追责以及采取主体行动。通过在前置审批中完善申请报批、备案制度、许可制度，在过程监督中提升监管人员的技能和技术监控的能力，在事后问责中严格追究相关人员的法律责任、罚款和关停，在主体行动中定期进行专项活动和年检巡检，来强化政府对于网络直播平台行政监管的效果。

行政监管体系是政府发挥网络直播平台行政监管职能的基础，在行政监管体系中决策和执行体系扮演着重要的角色。现阶段应该完善决策体系，利用政府智囊团和思想库，发挥相关方面专家的集体智慧，提高决策的科学性和可行性。另外，要通过完善网络直播平台的预警体系来使行政监管发挥更好的效果，完善行政执行体系，提高行政执行力度，从而使网络直播平台乱象得到有效治理。

（三）建立技术监测系统，提高监测的效率和质量。技术监测系统是政府对网络直播平台进行监管的技术支持。除了法律监督和网络直播平台的自我监督，政府的技术监测也显得尤为重要，它是政府对于网络直播平台监管的最后一道防线。一方面应该运用现代信息网络和通讯技术，推行网络信息实名制，提高主播的准入门槛，对用户实行“后台实名，前台自愿”的原则，建立起以电子计算机为核心的追踪技术，对网络直播平台上出现的所有内容进行技术设定，建立并完善网络直播平台的电子信息资料库和关键词库，从而能够快速识别网络直播平台上的不法内容，防止不良内容的传播和扩散。同时，追踪技术要随着科学技术的进步不断完善和更新，以便提高监测的效率和质量。另一方面应该完善网络直播的技术监管体系，分别从内容方面、平台和用户数据安全方面进行管控，利用现代信息技术，建立预警机制。

（四）推动行业自律，引导社会监督。网络直播市场的健康发展离不开行业自律公约。政府可以借鉴发达国家的经验，采取措施加强网络直播行业的自律精神，推动行业自律机制的建立，促使网络直播平台签署行业自律的相关规定，使其承担起自己应该肩负的社会责任。但是在巨大的经济利益面前，仅靠行业自律是不够的，积极引导社会监督也十分重要。同时，在“小政府，大社会”理念的指导下，发挥各种社会组织、民众的监督也逐渐成为一种趋势。一方面可以利用人们熟知的大众传媒向民众介绍与网络直播相关的法律法规，增强人们的法律意识，在全社会形成保护和倡导健康信息，自觉抵制不良信息的良好社会氛围；另一方面为了提高社会监督的能力和效果，可以通过学校、家庭、大众媒介等方式，提高公众的网络素养，引导公众树立正确的价值取向，在网络中塑造公民精神，营造社会监督的氛围，从而使社会监督实现更好的结果。

主要参考文献：

［1］徐国冲，张晨舟，郭轩宇.中国式政府监管：特征、困局与走向［J］.行政管理改革，2019（01）.

［2］王莉莉.政府监管下网络直播平台的发展研究［J］.新闻传播，2018（03）.

［3］彭晓薇.政府监管网络直播的对策研究［D］.南京：南京航空航天大学，2018.

［4］贾伟.我国网络直播规制问题研究［D］.郑州：郑州大学，2019.

［5］中国互联网络信息中心官网.第46 次《中国互联网络发展状况统计报告》［R］.https：//www.cnnic.net.cn，2020.