地方政府债务融资风险管控思考

□文/裴聪慧 项志刚

（铜陵学院 安徽·铜陵）

［提要］近年来，随着国民经济的发展，各级地方政府建设资金需求增加，地方政府债务规模随之扩大。而地方政府债务规模的增大又推进地方政府政策融资措施得到大力开展。这种融资方式的演化特征，使得地方政府债务的发展出现一种新的态势引人关注。一些落后地区地方政府债务压力比较明显，风险较大。金融是地方政府的融资主渠道，地方政府债务融资出现的各种风险需要从宏观审慎的角度关注，并寻求有效的解决治理路径。

一、引言

2008年金融危机的爆发，使金融机构的弊端逐渐显露，人们对金融机构批判也随之增多，宏观审慎管理随之产生，引起了越来越多人的关注。人们对宏观审慎管理的认识，从一开始的简单认识到逐渐的深入研究，发现宏观审慎不仅能够弥补微观审慎的不足，还能够维护金融体系的安全。2019年《长三角区域一体化发展规划纲要》标志着长三角地区发展进入一个高质量的全新阶段。在长三角一体化发展的不断推进中，地方政府债务融资必须要做好项目的融资相关的配套工作。就区域发展来说，更高质量的发展目标需要更高水平的区域一体化来相对应。在新的时代背景下，顺应经济社会进入发展新时期和现阶段的一个新发展形势和历史要求，我国加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。地方政府债务融资需要密切联系新格局，走在新形势的前端。新的时代背景下，如何将传统宏观审慎管理植入基于地方宏观视角的系统性风险管理体系，从而大大提高对金融风险的有效防范和控制能力，维护国家财政稳定，对地方政府债务融资具有很重要的研究意义和价值。本文基于宏观审慎视角，结合我国地方政府债务融资的发展现状，深入分析其存在的风险和问题，以期为问题的解决寻求最佳治理路径。

二、地方政府债务基本情况

地方政府债务融资和债务风险在金融热点中一直占据高位。2014年，我国修订的《预算法》强调要控制地方债务风险。2018年12月，中央经济工作会议再次重点强调要“稳妥应对地方政府债务风险，做到坚定、可控、有序、适度”。各个地方政府开始有所行动，发出密集的政策信号，充分意识到当前地方政府债务风险的严重性和防控风险必要性。从我国经济增长速度变化来看，我国的经济发展处于有效增长状态，但是自2010年以来，我国的经济增长速度呈逐年下降趋势。2010年中国GDP增长速度高达10.4%，但2015年降至6.9%，2016～2018年分别为6.7%、6.8%和6.6%，2019年上半年降至6.3%。在未来很长一段时间内，这种可能会有望非常稳定，或将成为我国经济发展的“新常态”。

基于以上情况，政府不得不更加注重自身的经济管理。首先，债务风险，仿佛是一个“紧箍咒”牢牢固定在地方政府的头上，无时无刻都在提醒地方政府要谨慎举债，注意防范债务风险。其次，目前经济缓速增长，给地方各级带来的下行压力迫使地方政府举债发展经济。

三、宏观审慎视角下地方政府债务融资现状分析

（一）地方政府债务融资方式改变。经济和时代的发展推动地方政府债务融资方式从间接融资逐渐演变为直接融资。分税制度的改革在财政分权思想理论的支持和指导下，基本明确了我国中央和地方各级人民政府对于收入的归属问题。但与此同时，行政权力的范围不断扩大，收入出不敷出的局面在各级人民政府开始大量发生，融资成为地方政府当前急需的解决方法，融资的形式呈现出多样化。审计署2011年的债务公告中，列出地方政府性的债务融资主要包括四种融资方式，分别为发行债券、银行贷款、向其他单位或个人借款以及向上级财政申请划拔。根据2014年修订的新《预算法》，地方政府利用当前地方政府的存量负债通过公开发行股权债券的形式代替。截至目前，政府性债券已经取代了地方政府的债务储备存量，在过去，地方政府性债务的融资方式以政府向银行贷款的间接性方式为主，现转向以发行国债（直接融资）方式为主。

（二）内部与外部因素推动地方政府债务融资。内部因素方面，近几年来，经济发展进入新常态，受动能变化、经济增速放缓等影响，国内经济负重缓速运行。在国家税收体制改革的过程中，减税降费政策的实施给地方政府带来较大的冲击，财政收入减少。外部因素方面，政府举债融资有更大的空间，有效的政策陆续出台，外部供给逐渐加强，推动地方政府债务融资和资金使用。

（三）一些落后地区债务融资压力大，承担的融资压力与融资能力不匹配。2011年，国家统计局将我国经济区域划分为4个部分，分别是东北地区、东部地区、中部地区和西部地区。从省与省的比较来看，一般来说某省的经济程度发展越高，地方财力就越强。以经济四大区域为例，西部地区债务压力最大，负债率最高。相反，东部地区则负债率最低。经济越发达的地区，负债率越低，债务融资压力越小。而经济越不发达的地区负债率越高，债务压力很大。不发达的地区更渴望债务融资来发展经济。但由于经济不发达的地区对债务的承受能力有限，新增债务主要用于偿还和置换现有债务，使得融资能力和偿债能力就相对较弱，也无法承担巨大的债务压力，它脆弱的还债能力和较大的融资压力容易促使债务风险爆发。

四、宏观审慎视角下地方政府债务融资风险感知

发行债券大大缓解了地方财政缺口，但地方政府债务的潜在风险也不容忽视。

（一）体制改革不彻底，债务扩张冲动。地方政府的显性负担和债务规模已经得到了有效的控制，但是隐性负担仍令人担忧。我国已经发布许多关于中央和地方人民银行债务问题的文件，而且发行政府性债券显然也是中央和地方人民银行债务融资的唯一合法途径。然而，债务监管尚存在一些漏洞。一些地方政府为了规避相关制度的监督，使得违规变相举债的方式不断出现，由于隐性债务信息的不透明性和隐蔽性，其风险不可低估。我国政府正在从“综合型”向“服务型”转变。作为中央政府的发言人，它具有债务融资的信息优势。制度建设相对落后，风险管理不足。《预算法》《担保法》以及各部委贷款通则、文件等法律法规都对地方政府债务制度进行了限制，然而，政府债务管理的相关法律制度很少，制度需求大于制度供给。从主要角度分析来看，更多的问题体现在财政部各部门文件形式上对于连续性、稳定性、协调性的重视程度不够，不利于实现预期的控制。在其内容上，对于债务的信息披露、政府的信用评级、对于债务的风险预警等法律规定并没有明确，原则性的法律规定比较多，可以进行操作的法律规定比较少；问责与应急领域并没有真实的案例，系统的有效性需要测试。

地方负债的风险是由融资平台及土地金融等传导的金融风险引起的。由于“新资产管理规定”的出台和“新财务管理规定”的退出，许多影子银行被进一步清理，表外融资大幅减少或缩水，平台的融资链将面临考验，债务违约的风险进一步增加。而且，区域性的融资平台相关度很高，一旦出现违约，很容易蔓延到其他的平台，从而增加当地政府的债务性融资风险。房地产开发行业的新房市场拉动效应很显著，政府资金收入渠道收窄，地方金融、房地产、商业银行的复杂互联网络格局将在短期内完全发生变化。在“土地财政”模式下，地方政府的债务风险将转移到金融业。

（二）显性资产偿付资金债务成本风险虽有明显上升，但短期投资债务成本风险总体仍然保持稳定可控；隐性资产负债债务风险虽然已有所降低，但依旧亟须高度重视。2020年，在专项政府债务负担规模和经济持续性快速扩张趋势的驱使下，我国部分地方政府的显性专项债务负担风险虽然程度有进一步提高，但是总体而言债务风险依旧完全是可控的。2020年，在积极抗击流感疫情、稳定增长的市场形势和政策要求下，专项企业债务管理规模可能会逐步转向扩张，重大的显性专项债务管理风险也有可能会逐步转向上升，但仍处于可控状态。在隐性债务这个领域，近年来在流行病影响下风险有所防范的情况下，隐性债务风险虽然有所减轻，但仍然亟须关注疫情影响下的风险演化。近年来，在严格管理和防控隐性债务的实际情况下，负债比率和其他包括隐性债务的负债比率与往年相比没有明显提高，风险很可能会得到某种程度的降低和控制，但受疫情影响、经济增速下行和地方财政收入有所放缓等因素背景下，更加需要警惕和防范地方政府隐性负债风险。

五、基于宏观审慎视角的地方政府债务治理路径

在稳增长的背景下，从债务化解的长期成效来看，仍需从根本上推进体制改革。同时，在打开融资大门的同时，地方政府应防范专项债务快速扩张所积累的地方政府债务风险，并与金融服务平台的市场化转型进程相结合，逐步有效地化解存量隐性负担。

（一）从根本上改革财税体制，完善债务管理长效机制。从长远看，地方政府债务清算仍需继续推进体制改革和制度完善。一是继续推进财税体制改革。推进债务长期有效化解，必须进一步加强地方政府治理能力建设。加强政府信息公开，实行名单管理和定期公开机制，充分考虑债务方面的隐性债务，评估实际债务水平，继续公开稳定各方预期。二是规范新债管理，完善考核问责机制。加强项目审批、资金来源和财政负担能力审查，坚决遏制隐性债务增长，加强对违法失职官员的问责，减少对债务发展的依赖。

（二）规范地方政府性债务融资渠道，优化地方债务融资平台管理。中央政府需要明确地方政府隐性债务，进一步规范地方政府债务融资渠道，管理好地方政府债务融资的需求侧和供给侧，以减少融资需求，缓解地方政府融资难题。此外，要通过大力推进金融市场化建设、发行市政债券和建立相应的配套设施来优化地方债务融资平台的管理，缓解地方财政压力，充分发挥市场机制和公众监督作用。一方面做好融资平台的分类管理。对于融资平台，政府应该从经营状况、投融资能力、偿债能力等方面对融资平台进行分类，然后根据不同类型的融资平台进行相应的管理，有效防控地方债务风险。另一方面要建立地方债融资平台外部监督长效机制，加强对其外部监督。具体内容包括：明确各级地方财政部门在其债务管理中的主要地位，制定相应的债务管理体系和制度以及实施细则。

（三）预防和控制隐性债务的产生，化解隐性债务存量。政府显性债务（包括一般债务和专项债务）规模得到有效控制，但隐性债务仍令人担忧。一些地方政府为了逃避相关制度的监管，可能会继续采取非法变相举债融资的手段，而由于隐性债务信息的不透明和隐蔽性，其风险不可小觑。解决这一问题，一方面要构建地方政府债务的终身问责和追溯机制，通过加强债务审计和行政问责，从源头上防止隐性债务的产生；另一方面要逐一明确隐性债务的权利和责任，了解隐性债务的真实规模和结构。加强市场监管，使隐性债务显性化，然后通过债券互换和偿还等方式妥善化解隐性债务存量。

（四）实施地方政府财政透明度建设，有效监管地方债务风险。地方政府债务融资存在隐性债务多、融资渠道不畅、信息不透明等诸多问题。而且，地方政府为了追求经济效益，往往放松对融资方式的限制，导致大量融资行为不规范、不透明。因此，必须提高地方政府财政的透明度，规范各种融资渠道的管理，防范地方债务风险的发生。一是建立权责发生制融资机制。二是构建地方政府债务融资责任体系。在责任机制下，地方政府不仅要强化责任意识，积极承担控制地方债务融资和监管地方债务市场的责任，严格控制债务融资乱象，同时也要努力推进地方政府债券的规范化、法制化，减少隐性债务的发生，为地方债务创造良好的发展环境。

六、结语

财政作为地方政府的主要融资渠道，在为地方政府的稳定发展服务的同时，要从宏观审慎的角度关注潜在风险。文章基于宏观审慎的视角，分析了我国地方政府债务的发展现状，分析了存在的风险问题，并寻求治理路径。本文认为应通过从根本上推进财税体制改革、完善债务管理长效机制、规范地方政府债务的融资渠道、优化对地方债务融资平台的管理、防控隐性债务的产生、化解隐性债务存量、落实地方政府财政透明度建设、有效监管地方债务风险等方式促进经济高质量发展。