自贸试验区改革发展比较及对陕西的启示

宋秦月 李群刚

摘 要：本文对第三批自贸试验区改革发展进行了比较，发现陕西省自贸区的制度创新认识有待提高、政府职能尚未形成建设合力、改革创新力度不够、国际行业规则研究较少、“双区叠加”和联动效应不突出、人才吸引与服务环境亟待改善等问题。认为应加快推进自贸试验区制度保障建设、政府职能转变领域的制度创新、系统集成改革创新、高水平投资贸易自由化、金融领域制度创新、产业差异化发展等方面。

关键词：陕西;自贸试验区;创新发展;制度创新

中图分类号：F752.8 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2021）01（a）--03

设立自贸区是中国最伟大的深化改革开放的一种尝试，是全面实现深化改革的重要路径，是面向世界开放的高地。自贸区与“一带一路”国家战略相结合，是中国在全球贸易保护主义背景下自内向外开放的重要尝试[1]。自贸区是中国深化改革开放的试验田和新探索，2013年在产业基础较强的上海设立，而后分批從沿海城市向内陆城市逐步推进。2013—2019年已有五批自由贸易试验区（港）获批，形成了“1+3+7+1+6”覆盖东西南北中的改革开放新格局。在国家战略框架下，各地自贸试验区有不同的重点建设方向与特色，制度创新的核心优势日益凸显[2]。深化制度型开放，需要加快国内的制度、规则与国际通行规则或先进标准接轨，加强对外开放政策的贯彻与落实，以及提供更多的制度型公共产品。

自贸区以制度创新为核心，在运行中已经为制度型开放开展了一系列先行探索工作[3]。通过扩大开放、深化改革、制度创新，自贸试验区已成为集聚配置全球资源要素的新高地。自贸试验区是中国全面参与、引领经济全球化的重要载体。截至2018年底，除海南外的11家自贸试验区以约万分之二的国土面积，创造了新设外资企业数、实际使用外资、进出口总额占全国比重分别为15.54%、12.12%和12.25%的经济指标。自贸试验区（港）已经成为经济增长的新动力，2019年1—7月，全国12个自贸试验区实际使用外资754.7亿元，同比增长14.6%，占全国的比重为14.2%。陕西自贸试验区于2017年4月正式挂牌，是第三批挂牌的自贸试验区。本文以第三批自贸试验区为样本，对自贸试验区改革发展模式进行比较，梳理陕西自贸试验区发展存在的问题，为陕西自贸试验区制度创新提出建议。

1 第三批自贸试验区发展比较

2017年4月我国第三批7个自贸区试验区开始挂牌，运行3年来各自贸试验区对所在省、市进出口增长、产业聚集、产业升级等方面发挥了促进作用。其中，2017—2018年浙江省进出口总额达到28519.2亿元，遥遥领先于其他六个省市;陕西省2018年进出口增速达到29.3%，在7个省市中居首位;四川自贸试验区新增企业达到5.3万家，新增企业数量位居第一。

（1）制度复制情况比较。制度创新、复制和推广是自贸试验区建设的重要内容[4]。从第三批自贸试验区挂牌两周年数据来看，试点任务总量最多的是陕西省（165项），任务实施率最高的是四川省（95%）。其中，陕西省2017—2019年创新案例累计达到262个，向国务院上报创新案例69个，18项自贸试验区改革创新成果在全省复制推广。浙江省89项试点任务有效实施率达到90%，探索形成了59项制度创新成果;辽宁省123项试验任务已有113项落地，落地率达到91.8%。四川省159项改革试验任务实施率超过95%，形成400余个创新成果，产生多个全国首创。

（2）转变政府职能情况。辽宁省内首创“四合一”综合管理改革在专利、商标、版权、原产地地理标志方面，实行执行化监管执法“16+X”。优化涉税事项办理程序，大幅度提高办税效率。河南自贸试验区郑州片区依照“证照分离”改革部署实行“信用通”服务。开封片区实现“三十五证合一”用减证代替简政，并在全省推广。

（3）改革系统集成方面。陕西省西安市推出2043项“最多跑一次”事项，创立“自贸驿站”“24小时自助信包箱”服务企业新模式。河南省检疫局原产地证书“信用签证”获全国十佳创新案例，郑州航空口岸全面实施“7×24小时”即查通关。四川自贸试验区不断创新监管形式，做到7×24小时随到随检随放，推行第三方结果采信服装抽检结果5日内完成。重庆自贸区推动“单一窗口”对接国际贸易链实现航空、水运、铁路业务信息协同应用和物流信息共享。重庆江北国际机场为保证生鲜、农副食品快速进入市场，实施“7×24小时即到即查即放”，并开通生鲜、农副产品绿色通道。

（4）国际行业规则衔接方面。陕西省优化投资项目在线审批监管平台，从项目立项到施工许可证办结，西安市和西咸新区自贸片区实现了50个工作日办结。浙江省为口岸通关便利，率先开展“4+1”功能实现国际航行船舶进出境通关无纸化和口岸港航通关服务一体化，船舶通关时间缩减至2小时，处于全国领先水平。辽宁省全面上线货物申报、运输工具等七项主要业务国际贸易“单一窗口”，实施异地加工贸易备案改革，开展归类智能导航试点，完善出口退税综合服务平台。

（5）特色发展方面。浙江省构建油气全产业链，舟山液化天然气（LNG）接收及加注站第一个民营企业投建，新奥LNG项目一期年接卸能力达300万吨，目前已经正式运营，进一步强化了长三角地区气源保障。连续两年举办世界油商大会，通过油商大会累计签约重大项目45个，协议涉及金额2230亿元。辽宁省开创了国资国企改革新路径，如沈阳片区沈阳机场集团以“内创业”模式设立小微企业，提升了国有企业管理效能。辽宁自贸区以大连港发挥口岸优势向韩日2018年中转500多万吨铁矿石，东北亚矿石分拨中心大连地位得以奠定。

2 陕西自贸试验区发展存在的问题

陕西自贸试验区自成立以来取得了突出成绩，进出口贸易得到了长足发展。陕西自贸试验区在激发市场活力、商事制度改革、金融创新、人文交流等方面取得了显著进步，也培育了一些创新案例[5]。然而，与第三批其他自贸试验区发展成就相比，仍有短板需要补齐。

（1）对自贸试验区的制度创新认识有待提高。自贸试验区创新改革不能只是商务部门、自贸办关起门的自己改革，不能单是自贸片区内的改革。自贸区的改革需要相关部门的配套改革进行联动才能更具可操作性，只有参与度更广的创新才能得到更好的复制推广。

（2）建设合力不明显，以制度创新促进自贸区建设的合力尚未形成。陕西自贸区建设虽然在省级层面设立了领导小组，自贸区三大片区9大功能区由西安市、西咸新区、杨凌示范区内9个开发建设主体的管委会实施，多层交错管理。陕西自贸区各片区政务服务系统数据与省级部门业务系统数据尚未实现共享交换。自贸区内空间、资源、平台等共建共享机制尚未建立，9个功能区和传统行政管理部门之间尚未形成相互促进的体制机制。

（3）改革创新力度不够，系统集成性还未显现。当前，陕西自贸试验区复制上海自贸区的经验多，自主创新改革的少，对改革创新的系统集成不够。制度创新突破较少，对国家西部大开发战略支持陕西的利好政策综合应用不够充分。相关部门改革创新服务自贸区建设的思想意识还没有形成，“放、管、服”改革特别是投资项目审批改革力度还需加强。各功能区建设速度相对缓慢，特殊功能作用发挥不明显。陕西自贸区建设以政府和各功能区管委会投资为主，自贸区调动社会力量，特别是吸引社会资本、社会组织的制度体系还没有建立。

（4）课题项目少，助力国际行业规则衔接不明显。根据陕西、河南政府采购网和陕西自贸区、河南自贸区官网公开数据，2017—2019年陕西自贸区设立课题类项目17个，涉及课题24个，预算经费投入1206.5万元;河南自贸区设立课题类项目10个，涉及课题42个，预算经费投入1810万元。从课题项目内容来看，两省在2017年、2018年主要课题集中在重大项目规划和创新案例评估方面;2019年在课题研究细分上有了明显差异，2019年陕西自贸区课题为11个，而河南自贸区2019年课题猛增为37个。

（5）“双区叠加”优势不明显，联动效应不突出。陕西自贸试验区同时拥有国家自主创新示范区和自由贸易试验区两大政策红利，但叠加效应不明显，还未产生“1+1>2”的效果。政策互动、优势叠加、制度创新等多维度整合机制还不完善。如高新区主要依靠自创区基础与自贸区政策联动不明显，尚未凸显叠加优势;其他片区发展相对靠后，还主要依赖于传统企业发展经济，与自贸区同步发展融合度不够。

（6）吸引高端人才不足，服务环境有待改善。陕西自贸区创新建设需要高端人才，但受本省经济社会发展的水平制约，陕西自贸区各功能区所在的西安市、西咸新区、杨凌示范区住房、教育、医疗卫生等公共服务保障方面仍存在不足。虽然通过人才引入机制，大量人口落户西安市，但吸引的高端人才不足，特别是对陕西自贸区建设需要的高端金融人才、外贸人才和创意设计人才吸引有限。

3 陕西自贸试验区的制度创新建议

在推进自贸区制度创新中，解决推进制度创新过程中遇到的难点问题和制度性障碍是关键。

（1）加快推进自贸试验区制度保障建设。允许自贸试验区在法无明文禁止的情况下，开展先行先试、改革创新活动，为其他部门进行突破性探索提供保障。同时，对自贸试验区内制度创新项目在同等条件下优先给予支持。建立对自贸试验区领导小组各有关单位的考核激励机制和容错纠错机制，督促各成员单位化压力为动力，倒逼改革顺利进行。充分利用自由贸易试验区的制度优势，夯实陕西外向型经济发展的商品流通基础[6]。

（2）加快推进系统集成改革创新。继续加大简政放权的力度，最大化激发功能区改革创新的积极性和创造性。对已经明确的任务举措和改革内容抓紧推进落实，结合机构改革工作步伐，理顺内部工作职责分工，根据各功能区实际情况对承接事项清单进行调查调整。与此同时，完善机构设置，通过加大现有人员培训工作力度、引入第三方的形式，积极培育和完善社会中介组织，为有序承接政府职能转移创造良好条件。配备专业人员，积极与省级业务部门对接，完成事权下放的承接工作。

（3）加快推进高水平的投资贸易自由化。投资贸易自由化可以实现生产要素更加自由的跨境流动，促进国际经济更加高效、安全与稳定发展。对照国家赋予的战略定位和发展目标，陕西自贸试验区需要进一步增强自主创新能力，从政府职能转变、投资领域改革、产业转型升级、金融领域开放、人文交流和法治保障等方面，加快自贸试验区战略与“一带一路”倡议的深度融合[7]。陕西可以依托欧亚经济论坛，发挥自由贸易区内产业园区的引领作用，加快西安成为国家中心城市的建设路程，充分发挥西安在“一带一路”的贸易功能。进一步完善“单一窗口”对接国际贸易链方面的推进工作，创新自贸区内文物和文化艺术品的进出境监管模式。

（4）加快推进金融领域制度创新。应结合自身产业实际，充分发挥金融开放创新服务于实体经济的作用，开展与经济生态环境相匹配的金融制度创新。加快推动文化金融合作建设，推进文化和金融融合发展，为试验区内重大文化項目及文化企业的发展需求对内成立专项金融产品，对外鼓励和配合文化企业通过境外市场进行融资。探索在自贸试验区内设立“一带一路”国际资本交易中心，加快促进人民币国际化，构建人民币在“一带一路”沿线国家的交易体系。同时，建立金融创新评价机制及风险预警机制，完善金融风险管理措施，为金融制度创新提供安全屏障。

（5）加快推进产业差异化发展。陕西自贸试验区应以政策为引导，深入推进差异化改革，突显特色战略定位，完善产业链发展布局，培育优势产业集群。鼓励企业“走出去”，通过对外直接投资来发挥出口带动效应，扩大市场范围。围绕深化互联互通，国际产能合作、支持科技创新平台建设、军民融合等特色试点任务，深入推进“一带一路”经济合作和人文交流。

参考文献

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