中国医养结合政策的变迁与扩散研究

荆信耀

摘要：我国人口老龄化的程度正在不断加深，给社会和家庭带来的压力和负担也愈发沉重，在此背景下，我国在医养结合领域已经出台了一系列政策措施，推进医养结合发展现已成为政府的重要目标之一。本文尝试运用政策扩散理论，归纳总结了中央和地方医养结合政策的发展历程，并就政策扩散的动因和存在的问题进行探讨，丰富了现有研究领域。

关键词：医养结合;政策扩散;改革

近年来，随着医养结合在上海、青岛、武汉等地的成功试点，我国在医养结合领域已经出台了一系列政策措施，推进医养结合发展现已成为政府的重要目标之一。综观改革开放40年政策变迁之历程，依循渐进式的改革路径和试点先行的改革逻辑，由地方政府主导的区域性、局部性的政策创新业已成为当下推动国家治理体系和治理能力现代化的重要微观驱动力量 ，医养结合政策创新也遵循这一路径和逻辑，但在现实中各地区的医养结合政策执行力度与政策执行效果差异显著。因此，需要对医养结合政策進行政策变迁梳理与政策扩散机制研究，政策变迁的历程、政策扩散的路径是什么？本文就这些问题进行探讨。归纳总结医养结合政策扩散规律，对未来相关政策的颁布和完善也有指导意义，有助于医养结合政策的发展成果真正落到实处，进而维护社会的和谐稳定并推动经济的发展。

一、国家层面医养结合政策演进

为了应对我国进入老龄化社会后医疗服务和养老服务脱节带来的种种弊端，2013年9月13日国家层面发布了《国务院关于加快养老服务业的若干意见》，这也是第一份国家层面针对医养结合的政策。同月28日，《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》出台，与之前文件一起推进了医养结合理念在国家层面的深化，成为医养结合政策创制的第二项国家政策。2015年11月20日发布的《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》为地方政府开展医养结合事业做了具体要求，进一步确保了医养结合事业的有序开展。

二、地方政府医养结合政策扩散

关于医养结合政策在地方政府的扩散情况，笔者使用“医养结合”或者“医养融合”为关键词，在北大法律信息网“北大法宝”法律数据库中的搜索相关政策文本数据，共收集了31个省份和83个地级市的政策文本数据，其发布时间详情见下表。

自河北省于2010年6月6日发布《河北省人民政府关于加快推进养老服务体系建设的意见》这一首个省级医养结合政策文件之后，一直到2012年，只有河北、贵州、河南、辽宁等4个省份出台了相关政策。2013年9月《国务院关于加快养老服务业的若干意见》的发布，意味着国家层面明文要求医养结合作为我国未来养老服务业的主要任务。北京仅在一月后就迅速做出了反应，发布了政策文件。随后2014年一整年，各省份出台医养结合政策文件激增，仅上半年就有15个省份跟进发布。2015年12月吉林省发布了《吉林省人民政府办公厅关于印发吉林省医疗卫生服务体系规划（2015-2020年）的通知》，至此全国共31个省级行政单位全部出台了医养结合的相关政策文件。这一扩散过程总体上来说呈现典型的S型扩散模式，这也与许多社会政策的扩散路径一致。在政策扩散过程的早期，一项创新政策只被少数主体采纳，并且采纳的数量少，增长缓慢;但是随着时间的推移，尤其是在突破政策“瓶颈期”，或者中央政策出台鼓励性政策后，政策采纳者会逐步增加，扩散频率也会逐渐加速;最后随着潜在的政策采纳者数量达到饱和，其扩散速度会逐渐下降，直至结束 。

另外，这种扩散模式也呈现出“地方创新—中央吸纳—中央辐射”的模式，即先地方政府试点成功引起中央政府重视，后由中央政府发动全面号召，再次辐射到各地方政府，各地政府根据具体情况具体分析出台适合本地区的政策，激发政策创新和扩散。

从时间维度来看，医养结合政策在地级市的扩散依然呈现典型的S型扩散模式。而在空间维度，医养结合政策的扩散具有从东部向中部和西部扩散的趋势，这原因部分在于医养结合这种养老服务模式的实行推广实际上对养老和医疗服务水平要求较高，部分中西部城市推行这一模式的硬件实力不足，而东部地区财政收入高、经济实力强，城市发展成熟，思想较为活跃，往往具有改革与政策创新的经济实力和思想准备;再者，东部地区医疗资源更为丰富，资源配置矛盾更为突出，政策创新的动力较强。但另一方面，郑州和广州都为经济实力和医疗资源都属于较为发达地区，但医养结合政策发布时间却相对较晚，甚至整个广东省都对医养结合政策不太热衷，领导人偏好、风俗习惯等可能都是其成因，主要原因可能在于改革牵涉利益广、矛盾多、难度大，医养结合是一个利益重新分配的过程，因此多有掣肘。

三、结语

本文采用政策扩散理论，对医养结合政策的扩散的路径、动因等问题做了阐释。关于扩散的路径，在时间维度，无论是省级政府还是地市级地府，其扩散都呈现S型模式，即中央《国务院关于加快养老服务业的若干意见》的发布使医养结合政策曲线呈现急剧上升的态势。在空间维度，出现中央向地方扩散的趋势;东部地区扩散时间早，速度快，并逐渐向中西部地区扩散。关于扩散的动因，限于笔者水平不能将其一一归类分析，而且地方自主性理论也可引入到本研究中来，希望在未来的研究中进一步完善。

参考文献

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