浅析山西省人工造林存在的问题及对策

常向东

（山西省林业和草原资源调查监测中心，山西 太原 030012）

开展大规模国土绿化行动，是党中央的重大战略决策，是建设生态文明和美丽中国的重要举措，是贯彻习近平生态文明思想的生动实践。山西省严格按照中央及省里的决策部署，开展大规模造林，取得了不凡的成绩。但从最近几年的全省营造林工程综合核查中，也发现了造林工程中存在着不少问题。

1 核查概况

山西省从2017年启动全省营造林工程综合核查，列入的造林项目有：新一轮退耕还林工程、太行山绿化工程、“三北”防护林建设工程、天然林资源保护工程、京津风沙源治理工程、中央财政造林补贴项目、中央财政森林抚育补贴项目等7项国家级工程和5.0a～8.0a生人工造林成林、第4年人工造林保存项目。每年分两个批次对全省所有县（市、区）进行综合核查，笔者通过连续4年的外业核查和后期数据汇总，剖析出了山西省人工造林项目中存在的问题，并提出了相应对策。

2 存在的问题

2.1 造林投资少，管护力度小

一是全省造林工程项目种类多、时间跨度大、投资标准不一。大多数项目投资不高，亩投资只有两三百元，除去劳务费后，工程投资款所剩无几，高规格、高质量的容器苗木无力购买。因此，在整个造林工程中，只能使用低价苗木，造成苗木成活、保存率低，遇到自然灾害无抵抗力，难以保证造林工程质量。

二是牛羊践踏严重，林牧矛盾尖锐，缺乏有效的解决办法。根据核查结果，在不合格原因中人畜破坏高居首位。同时畜牧业也是很多县里脱贫攻坚的重要手段，越是生态脆弱、经济落后的地方，林牧矛盾越是突出，存在政府一手抓林业、一手抓畜牧的现象，对林牧矛盾缺乏有效的解决办法。

三是管护经费缺乏，每公顷150元的管护费多用于人员巡护和设置围网标牌等，缺乏足够资金开展抚育和补植补造，导致苗木成活率逐年下降，严重制约了未成林造林地的成林转化。

2.2 立地条件不好，施工质量不高

经过多年造林施工，大多数县（市、区）立地条件较好的宜林荒山荒地都已绿化，现在都多多少少出现了“找地难”的问题。为了完成任务，在造林地块的选择上未考虑立地条件，将一些造林困难地块甚至传统的牧坡纳入造林范围。这些地块，土层薄、岩石裸露、坡度大、土壤保水性差、管护难度大、交通不便，对运苗、施工以及后续管护影响很大。一是部分单位在容易作业的地块或小班可视范围内工程实施效果较好，在施工难度大或看不见的地方就会出现苗木规格不高、栽植密度小，甚至无作业痕迹的现象。二是部分单位存在管理不严，导致整地规格不高或不整地；容器苗木整体质量差，良种苗木使用率低，或者在施工过程中随意改变设计树种，不沿等高线品字形布穴，栽植过程中不脱袋等问题。

2.3 档案管理混乱，自查流于形式

项目档案管理混乱，原始资料缺失严重。综合核查涉及的工程项目多、年度跨度大，部分县存在作业设计、实施方案、检查验收等资料丢失现象，无专人管理，特别是市县工程项目资料缺失严重，有些作业设计、小班图等无处查找。

同一类型的造林绿化工程名目繁多，不利于统一管理。根据省林草局提供的年度生产计划文件，全省每个年度工程项目名称多达20余项，除国家工程项目名称相对固定和有延续性外，省、市、县工程项目名称命名随意性大，即使是技术人员都很容易混淆，更别说基层经常调换的领导干部。如涉及干果经济林的项目名称，有巩固退耕还林成果干果经济林项目、国家造林补贴干果核桃林项目、国家木本粮油核桃基地建设、现代农业示范干果园区建设、省级财政专项核桃造林项目、省级干果经济林专项，等等。

部分市、县对核查工作重视程度不够，大多数实施单位未认真对待县级自查，普遍流于形式，未进行现地调查，只是简单将作业设计小班整理上报，存在虚报现象。有的自查材料不完善，有的甚至未开展县级自查，而且自查报告质量参差不齐。

2.4 作业设计不合理，审核审批不严格

基层技术力量薄弱，普遍存在缺乏掌握和应用前沿技术的技术人员。部分单位仍然采用手工调绘地形图、网点板求算面积等传统方法编制作业设计，未纳入多年来全省一直倡导的地理信息系统和林地资源管理“一张图”中；缺乏矢量化数据，容易出现小班位置不准确、面积测量不准、重叠等问题。

普遍存在现地调查区划不准确，地块、树种选择不合理现象。对现地调查不够详细准确，简单以明显地物区划，未考虑立地条件，将一些不宜造林的难利用地甚至农田、森林等纳入造林小班；作业设计趋同，缺乏特色，未做到因地制宜、分类施策；树种选择不合理，未做到适地适树；种类单一，景观、防火效果差。

3 应对策略

3.1 提高投资标准，加强后期管护

一是项目管理部门要创新资金投入机制，拓宽林业投资渠道，广泛吸引社会资金投入，加大金融扶持林业力度，不断提高投资标准。允许资金整合，合理安排任务，完善配套措施，集中物力财力精准造林，做到造一片成一片。二是疏堵结合，加强禁牧。①可以优先吸收有管护能力的牧民为护林员，使其由放牧毁林逐步转化为生态护林；②严格落实《山西省封山禁牧办法》和《山西省未成林管护工程管理办法》，层层压实管护责任，对护林员和相关护林单位实行绩效考核，对毁林单位和个人严肃处理；③设立补植补造专项资金，在摸清底数后，规范编制补植补造作业设计，对造林成效不达标的地块进行补植补造，进一步巩固和提高造林绿化成效。

3.2 加强质量管理，实行科学造林

要加大对工程质量和种苗规格的监管力度。各级工程管理单位和监理单位要严格督导检查，实现对规划设计、种苗选择、整地造林、抚育管护等全过程的质量管理；各实施单位要选派懂业务、责任心强的技术人员现地跟进，严把施工质量；禁止擅自变更树种和更换地块，确需变更时按程序履行相关手续。

创新造林机制，出台相关政策。鼓励市场化造林、工程化管护、自主化经营；鼓励向技术实力雄厚的第三方设计、监理、验收等公司购买服务，不断提高造林工程质量和管理水平；优化考核考评办法，建立健全造林施工队的竞争退出机制。

要加大科技支撑力度，积极研发、推广和使用先进技术、模式，尤其是困难立地条件的造林配套技术，不断提高造林成活率与保存率。

3.3 搞好作业设计，严格审核审批

一是积极引进掌握新技术的人才，不断扩充一线技术力量。加强作业设计、营造林技术和信息化应用等方面的培训，逐步提升基层单位的技术力量，培养一批懂政策、懂技术的实用型、全能型技术队伍，为林业生态建设提供人才和智力保障。

二是建立统一化、标准化、信息化造林作业设计规范。设计人员依靠平板电脑参考卫星影像、地形图等数据对现地进行区划调查，采用“乡土树种、混交造林”原则，适地适树，合理规划造林树种；应用地理信息系统编制作业设计，造林地块要与各地国土空间规划充分衔接，小班纳入林地资源管理“一张图”。

三是市级林业主管部门要严格作业设计审批；开展作业设计跟踪指导和评比活动，对较差的编制单位要进行通报；严格落实作业设计审批备案制度，每年对各工程办公室作业设计备案情况进行汇总通报，使作业设计能够高效地指导林业建设。