利益衡量视域下我国环境优先法律原则的演变与调适

白洋 魏亚

摘要：我国环境法基本原则已经由协调发展向环境优先理念转变。在环境优先法律原则实施过程中，应避免绝对、片面的环境优先所导致的环境保护孤立于经济社会发展的不利后果。问题的解决需要在协调发展的范畴内，运用利益衡量工具来化解。也就是说，环境优先仍需在协调发展中加以优化完善，在普遍环境责任落实、环境主体责任差别化、完善环境磋商制度等利益协调机制保障下，防止环境优先原则出现异化，从而实现经济社会的绿色发展目标。

关键词：环境优先法律原则；利益衡量；协调发展；机制保障

中图分类号：D922文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）04-0095-06

基金项目：山东省社会科学规划项目“习近平‘绿水青山就是金山银山’思想的制度保障：以生态保护红线的统筹推进为研究视角”（18CFXJ20）。

习近平总书记指出：“绿水青山就是金山银山。”[1]环境保护法律法规对绿水青山起着基础性保护作用。而法律原则是法律规范的基础性本原，对于法律的制定与实施起着思想指引作用。环境法基本原则作为指引环境法律制定与实施的思想基础，在环境治理进程中几经变化。目前，我国环境法基本原则已经由协调发展向环境优先进行转变。通过对这种转变的成因及其内在机理加以研究，可以发现利益衡量在环境法律原则的转变进程中起着决定性作用。如何协调好环境保护与经济发展之间的关系，需要运用好利益衡量这一工具，针对环境法律原则的调适展开进一步论证与探讨。

环境优先原则是随着人们对环境保护问题的深化认知、伴随着环境保护与经济社会发展之间关系变化、在环境法制建设的不断完善中对环境保护基本原则的新发展，是用以指导生态法律关系的一项法律准则[2]，其强调经济发展与环境保护相协调，是一种以生态环境健康稳定为前提的新发展理念。环境优先法律原则的确立并非一蹴而就，其经历了从“环境保护与经济社会协调发展”到“经济社会发展与环境保护相协调”的“环境优先”的转变历程。

（一）环境优先原则的历史考察

环境法基本原则由协调发展转变为环境优先，一定程度上也是对中华优秀传统文化，特别是“顺应自然，天人合一”思想精华的传承与发展，强调系统论整体观视域下环境法律制度的协调与统筹，从而避免经济发展与环境保护利益协调过程中顾此失彼现象的发生。然而近代工业革命以来，传统高生产、高消费、高污染的“三高”发展模式对环境造成了严重透支与破坏，20世纪震惊世界的“八大公害”事件①的發生，使得人类开始反思并检视既有发展模式的弊端，寻求经济发展与环境保护的协调发展[3]。1972年瑞典斯德哥尔摩联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》提出“为这一代和将来世世代代保护和改善人类环境，已经成为人类一个紧迫的目标，这个目标将同争取和平和全世界的经济与社会发展这两个既定的基本目标共同和协调的实现”[4]，将环境保护、经济与社会发展加以统筹协调，为后来的各国经济发展模式指明了方向。1982年联合国关于环境问题的《内罗毕宣言》指出：“只有采取一种综合的并在区域内做到统一的办法，并强调这种相互关系，才能使环境无害化和社会经济持续发展”[5]，以及1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》提出“确保在所有级别决策和所有部门内将经济、社会和环境考虑结合起来”[6]，均强调要统筹考量经济、社会以及环境保护的协调性。但遗憾的是，上述国际文件并没有将经济发展与环境保护的逻辑关系给予清晰的界定，未能明确经济发展与环境保护相协调的环境优先发展理念。

就国内而言，环境优先原则在政策层面是渐进式予以确立。1983年召开的第二次全国环境会议提出“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一”，将协调发展的环境保护工作方针予以发布[7]。1994年国务院发布的《中国21世纪议程》指出：“突出经济、社会与环境之间的联系与协调。通过法规约束、政策引导和调控，推进经济与社会和环境的协调发展”[8]，2005年国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出“经济社会发展必须与环境保护相协调”[9]，两个文件进一步明确了环境保护工作的重点从协调发展向环境优先理念的转变。在法律层面，2009年12月修正的《中华人民共和国可再生能源法》第四条规定“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域”[10]，2012年2月修正的《中华人民共和国清洁生产促进法》第十六条规定“各级人民政府应当优先采购节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品”[11]，环境优先法律原则最终在2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第四条和第五条加以明确：“环境保护应坚持保护优先的原则”，“使经济社会发展与环境保护相协调”[12]。自此，环境优先法律原则成为指引我国环境法治建设的思想指引，例如，2021年施行的《中华人民共和国长江保护法》第3条即明确“长江流域经济社会发展，应当坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发”。

（二）协调发展与环境优先的关系

协调发展向环境优先理念的转变是人类社会从工业文明向生态文明过渡的必然产物。二者在价值内涵上有着根本上的不同。协调发展原则核心要旨系实现经济、社会的可持续发展，必须在各类发展决策中将环境、经济、社会三方面的共同发展相协调一致，而不至于顾此失彼[13]52。而环境优先原则是指为了实现人类社会的可持续发展，应当以环境利益为优先，在绿色发展理念的指导下，发展循环经济，促进行业清洁生产，使对环境的保护行为优先于对环境的开发利用行为[14]。协调发展原则侧重要素间的利益衡量，在经济社会利益与环境利益之间互相试探，以达到利益平衡的结果。经济社会与环境保护协调发展并非为了争夺发展的优先权，而是意在兼容的环境中，尽可能维护各方的利益诉求[15]，以达到整体利益的最大化。因此，协调发展原则的本质是在发展经济的基础上，衡平经济发展与环境保护的利益关系。而如何对待经济发展与环境保护的关系，还与一个国家的经济发展、社会发展阶段密切关联。在我国改革开放早期阶段，二者关系的处理上由于缺乏明确逻辑顺位，加之政府考核机制不完善，在盲目追求GDP的目标驱动下，政府往往采取“先污染后治理”发展模式，导致了严重的环境污染问题。而同时期的发达国家，经济社会发展相对稳定成熟，社会群体对环境品质的需求较高，政府在环境保护与经济发展关系的衡平处理上则采取环境优先的发展理念[13]52。

综上，环境优先与协调发展有本质上的区别。如果说协调发展原则是在经济发展与环境保护二者之间努力维持平衡，在某种程度上对于二者孰轻孰重“举棋不定”，那么环境优先则是对这种平衡的打破，在经济发展与环境保护之间选择了环境保护。其实，协调发展原则所维持的平衡只是暂时的，需要有打破平衡的契机与正当理由，而环境优先原则的出现正是这个契机。可以说，环境优先原则是对协调发展原则深化与发展的产物。

当前，我国环境法基本原则已经从协调发展向环境优先理念转变。这一变化发生的背后，实际上是经济发展与环境保护利益衡量后逻辑关系厘清的产物。因为，环境之于人类，系生态价值、经济价值、文化价值、美学价值以及科学价值等价值集于一身的综合体，上述系列价值中，生态价值是基础性价值，具有增益其他价值的功能。只有在保障环境要素生态价值健康稳定的前提下，环境经济价值才能持续地满足人类的物质和精神的供给需求。此外，环境优先理念的确立，也揭示了现阶段广大人民群众追求美好物质和精神生活的同时，对良好环境品质，即优美环境的需求日益增长，是社会生产力水平发展到一定阶段的历史必然。

（一）从协调发展到环境优先的利益衡量

如前文所述，协调发展原则的实质是以环境保护和经济发展为基础，要求对发展所涉及的各项利益都应合理的加以考虑，以衡平与人类发展相关的经济、社会和环境这三大利益的关系。因此，协调发展原则是法理上利益衡平原则的体现，即各类开发决策应当考量所涉及的各种利益及其所处的状态[13]53。协调发展涉及经济利益、社会利益、环境利益三方，其出发点是追求经济发展与环境保护的协调发展。从宏观来看，协调发展所涉及的三方利益属于整體利益，在衡量利益时应处理好整体利益与个体利益的关系。就个体利益与整体利益的相互关系而言，双方都有可能对一方有利或不利，尤其是当整体利益占上风时，更倾向于对个别利益产生不利的影响。就微观而言，协调发展涉及的三方利益内部也需要加以衡平，尤其是在环境利益与经济利益的关系协调上[16]。但三种利益中的任何一方都是由极其复杂的原因决定的。协调发展原则在具体适用过程中，难免会因为经济利益的压倒性优势而产生倾向性。众所周知，这个倾向性的结果就是优先发展经济，环境利益靠后。因此，从某种程度上来说，协调发展原则代表了环境利益的边缘化[17]。因此，具有人类主观倾向性的利益衡量的公平性受到普遍质疑。协调发展原则归根结底仍是一种人类主观能动性支配下的意识活动，是人类主动的改造与适应人与人、人与自然的关系的思想产物，在决策者和社会公众对环境保护加以重视后，三种利益的轻重倾向则会发生较大转变，特别是当人类社会生产力与生产关系达到一定水平之后，人类环境利益需求会从其他两种利益中脱颖而出，进而形成环境优先的思想认知。

综上所述，环境法基本原则转变的根本原因是利益角逐，并不是法学家或决策者通过作为程序性规定的决策机制造成的。正是环境利益与经济社会利益在长期的发展中，不断角逐博弈，最终使决策者、研究者意识到环境利益才应该是人类追求的终极利益，也正是这种利益博弈过程，使得统治阶层意识到只有确立环境优先保护理念，维护好公众环境利益，才能有利于自身统治的巩固[18]。因此，利益衡量才是环境法律原则转变的根本原因和动力源泉。

（二）环境法律原则演变的利益衡量要素

如前所述，环境法基本原则的转变主要涉及三方利益：经济利益、社会利益、环境利益，利益冲突主要集中在经济利益与环境利益之间。经济利益是全社会共同追求的利益，是显性利益，获得的回报具有及时性、感知性较强的特点，例如，工资收入的提高对从业者的即时满足感。环境利益相对而言则属于隐性利益，虽然应该是全社会追求的共同利益，但就其获得的回报性而言，具有长远性、感知能力弱等特点。二者相比，经济利益更能凸显与个人关系的紧密性，环境利益则与个人的距离感更强。因此，在某种程度上，经济利益代表的是个人利益或是当代人利益，环境利益代表的是整体利益或者是后代人利益。每个人都有自己的个人利益，这无可厚非，但每个人除了作为独立的个体存在，还是社会这个整体的一份子，还应该考虑整体利益的发展。要实现人类社会的长远发展，就必须协调好个人利益与整体利益的关系。此外，经济利益和环境利益协调的过程中，需要考量当代人利益与后代人利益的衡平问题。当代人为了自身的发展，优先考虑的是眼前利益、短期利益，但人类发展何其漫长，我们作为当代人，何其不是前人的后代人。因此，我们作为相对意义上的当代人，在考虑眼前利益的同时亦应该为后代人利益做打算，不能为了眼前利益损害长远利益，真正实现人类社会的可持续性发展，就必须正确处理当代人与后代人之间的利益协调问题[19]。综上，环境法基本原则由协调发展向环境优先理念转变，利益衡量在其中起到了决定性的作用。

基于利益衡量考虑，环境法律原则从协调发展演变为环境优先，并不意味着这种转变的绝对性和不可变性，环境优先理念依然需要在社会发展变化中统筹协调各方利益，进而加以调适，以避免环境保护孤立于经济社会发展的矫枉过正现象的发生。

（一）“限塑令”视域下绝对性环境优先的困局

环境优先原则与经济社会发展二者间应该是相互配合、相辅相成的关系，但就目前而言，我国环境优先原则在与经济社会发展的矛盾协调过程中，由于环境利益、经济利益以及社会利益间缺乏科学的利益衡平考量，片面追求绝对性的环境优先，会导致环境保护孤立于经济社会发展的不利后果，“限塑令”制度的失败就是很好的例证。

2007年12月，国务院办公厅发布《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（以下简称“限塑令”），规定从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋，并实行塑料购物袋有偿使用制度[20]。“限塑令”发布后，得到了社会各界的积极响应。例如，在中央层面，商务部等三部委发布《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》，明确塑料购物袋的具体含义，即塑料购物袋是指由商品零售场所提供的，用于装盛消费者所购商品，具有提携功能的塑料袋。但不包括商品零售场所基于卫生及食品安全目的，用于装盛散装生鲜食品、熟食、面食等商品的塑料预包装袋，并要求商品零售场所对塑料购物袋应当依法明码标价。国家标准委和轻工业联合会也制定并实施了《塑料购物袋的环境、安全和标识通用技术要求》《塑料购物袋》《塑料购物袋的快速检测方法与评价》等规定，通过标准化举措规范塑料购物袋生产和使用。国家发改委等六部门则联合发布了《关于集中开展限制生产销售使用塑料购物袋专项行动的通知》，在全国开展限制生产销售使用塑料购物袋专项行动，加大对集贸市场经营户、市场开办者违规行为的处罚力度。在地方立法层面，《陕西省循环经济促进条例》《山西省循环经济促进条例》等地方性法规规定产品及其包装物设计，应当符合国家和省市有关标准，优先选用生态设计方案和易回收、易拆解、易降解、少污染的材料[21][22]。《海南经济特区限制生产运输销售储存使用一次性塑料制品规定》则要求，自2008年10月1日起，在该经济特区内禁止生产、运输、销售、储存、使用厚度在0.030毫米以下（含0.030毫米）的塑料购物袋和一次性塑料餐盒、碗、盘、碟、杯等餐具[23]。《河北省发展循环经济条例》也规定：自2017年1月1日起，禁止生产、销售超薄型一次性塑料袋，商品批发、零售场所的经营者应当销售或者提供可降解的塑料购物袋[24]。上述政策法律的制定实施，一定程度上保障了“限塑令”的执行，但是实际制度效果并不理想。这不得不令人反思这一制度设计失效的深层原因。

“限塑令”之所以效果不彰，是因为其在制定与实施过程中并未充分统筹考量各方利益，片面追求绝对性的环境优先，脱离了社会发展的实际情况所导致。在没有合适替代品的情况下，盲目追求环境优先发展，不仅不会达到应有的治理预期，还会严重影响人民群众的正常生活，导致社会公众对“限塑令”的漠视。即使在社会倡导“重拎布袋子、菜篮子”，或者推出“纸袋子”等替代产品举措下，忽视社会群体及其消费结构差异的“限塑令”，实际上是一种“一刀切”似的绝对性环境优先，必然导致环境保护孤立于社会经济发展的尴尬境地，环境治理效果不彰的同时，还会导致法律威信受损的社会后果。

（二）环境优先理念的调适与校正

“限塑令”背后所折射出的绝对性环境优先所导致的不利后果值得警惕。应当说，环境优先法律原则的确立是针对以往偏重环境经济价值忽视其生态价值保护所导致的不可持续性的法律纠偏，最终目的是实现环境健康稳定前提下经济社会的可持续性发展。也就是说，“既要绿水青山也要金山银山。绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念是环境优先法律原则确立的根本初衷。然而，实践过程中缺乏有效利益协调的环境优先，则极易走向另外的极端。为避免环境保护与经济发展两极化发展，则需要运用好利益衡量工具，协调处理好环境利益、经济利益与社会利益之间的关系，杜绝发展进程中三者顾此失彼现象的发生。

1.环境优先仍需在协调发展中优化完善

如前文所述，协调发展原则是经济利益、社会利益、环境利益三者之间的协调与发展，三方之间是一种相辅相成的辩证统一关系。其中，健康稳定的生态环境所给予人类的利益（也就是环境利益）是其他经济利益、社会利益的前提性条件，环境优先正是基于如此利益衡量所确立。然而，利益衡量的关键在于各方利益间的协调优化，缺失该环节的环境优先必然会走向另外一种错误极端。可以说，环境优先法律原则并非对协调发展原则的抛弃，而是源自于协调发展原则，是对协调发展原则合理承继基础之上的理论升华。因此，在环境法律制定与实施过程中，应在保障整体环境利益安全前提下，从“人”“自然”“社会”有机整体视域出发，统筹考量整体利益与个体利益、环境利益与经济利益、环境利益与社会利益等因素，科学论证进而加以有机协调，从而避免环境优先极端化发展理念使环境保护孤立于经济社会发展，造成环境保护与经济社会发展甚至是社会生活的脱节，阻断经济发展作为环境保护资金支撑功能等不利性后果的发生[25]。因此，环境优先是对协调发展的升华，是从协调发展中脱离出来的，但仍然离不开协调发展的讨论范围。所以，我们仍然需要在协调发展原则的范畴内讨论、研究环境优先原则。

2.环境优先需建立有效的利益协调机制

如前所述，实现绿色发展是环境优先理念确立的根本初衷。所谓绿色发展是指将生态文明理念融入经济社会各方面的新发展思路[26]。在践行绿色发展的进程中，建立有效的利益协调机制是避免环境优先法律原则片面化与极端化的防火墙。

首先，环境整体利益的维护离不开个体环境责任的落实。保护生态系统整体性就是保护人类整体利益，所以人类应当保护大自然，这点在逻辑上是没有问题的。生态系统的安全、稳定与平衡，对人类生存利益而言是具有价值性的。可以说，正是出于人类生存利益的需求，所以“保护自然”是一种应当性的道德选择。然而，法律不可能规定人类整体性地去做什么或不做什么，所以要保护大自然，只能通过对人类个体的行为加以规范。从系统关系论来分析，整体由一个个部分所组成，整体功能的形成需要部分原有的功能整合与协同；部分对整体而言则具有制约的功用，甚至在一定时空背景之下，某一關键部分的性能会对整体性能及其状态产生决定性的作用[27]。“个体从共同体的存在中获得好处，从共同体的强大中获得更多的好处。但是，共同体的存在与强大，离不开个体对共同体的维护。个体对共同体的维护则是个体对共同体的一种责任。可以说，是个体为了得到‘成为共同体中的一员’的好处而必须付出的代价。”[28]因此，要想实现人类整体利益，就必须在尊重生态系统整体性这一事实面前，对个体的环境行为加以约束与限制。所以，在环境利益共同体这一事实面前，保护好自然生态系统的健康完整，是人人所应承担的普遍责任和义务[29]。

其次，环境主体责任的差异化区分。环境保护作为一种普遍责任，并不意味着责任分配的平均主义。“大锅饭式”的责任分配不仅是对环境正义的严重违背，还会导致环境治理效果的严重不彰。因此，环境责任的落实应当采取差别模式，基于主体特性（政府环境责任、企业环境责任、公众环境责任）加以科学安排。其中，对于满足公众基本生计需求的环境行为应以权利保障为重心，对于获取商业利润为主的企业环境行为则需要实施严格责任，确保企业环境行为不超越环境承载力。此外，作为环境监管者的政府，则需要以“环境总量考核”与“环境质量目标考核”相结合的方式来督促政府环境责任的实现。只有在有效保障公众环境权利前提下，以环保督政为抓手，严格企业环境责任，在污染者治理、开发者养护、主管者担责、受益者负担的普遍环境责任理念指引下，确保环境优先法律原则不偏离正常轨道，实现环境保护、经济利益与社会发展协调优化的绿色发展之路。

再次，还应建立完善的生态补偿与环境磋商机制。环境优先法律原则本质上是要将各类主体的环境行为限定在环境资源承载力允许的范围内。该原则的确立必然要压缩一定人群的环境利用行为，这就意味着传统环境从业者面临行业退出的抉择[25]。因此，建立完善的生态补偿制度尤为关键。未来，应改变我国既有补偿制度仅关注损害赔偿的狭隘理念，将补偿的受偿者主体范围扩至“弃家”“弃业”“降产”“转产”的人群以及其他的生态建功者、环境保护牺牲者等主体，使其在经济上、政策上以及精神上获得补偿，从而更好地调动公众对环境保护的积极性。此外，针对各类主体环境责任的公平分配问题，可通过建立完善环境磋商机制来加以落实，重点围绕磋商主体、磋商组织、磋商内容、磋商程序、磋商结果以及评估验收等关键性环节，建立系统完整的环境磋商制度，可以有效避免环境管理中存在“搭便车”（我无需做，他人会做）以及“攀弱”（别人做，我就做）现象的发生[30]。

①20世纪“八大公害”事件，分别是比利时马斯河谷烟雾事件、美国多诺拉镇烟雾事件、伦敦烟雾事件、美国洛杉矶光化学烟雾事件、日本水俣病事件、日本富山骨痛病事件、日本四日市气喘病事件、日本米糠油事件。

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责任编辑陆莹