行政事业单位内部控制和全面质量管理整合策略

刘扬东

【摘  要】财政拨款是行政事业单位收入的主要来源，行政事业单位内部控制的有效进行可以提升资金的利用率，同时能够综合提升行政事业单位各项关键工作的效率。论文对当前行政事业单位内部控制存在的问题进行梳理，同时分析内部控制和全面质量管理整合的可行性，在此基础上，提出全面质量管理整合策略，为政府机构改革及行政事业单位管理决策科学化提供参考和借鉴。

【Abstract】Financial allocation is the main source of income of administrative institutions. The effective implementation of internal control of administrative institutions can not only improve the utilization rate of funds， but also comprehensively improve the efficiency of key work of administrative institutions. This paper combs the problems existing in the current internal control of administrative institutions， analyzes the feasibility of the integration of internal control and total quality management. Based on this， the paper puts forward the integration strategies of total quality management， which provides a reference for the reform of government institutions and the scientific management and decision-making of administrative institutions.

【关键词】行政事业单位;内部控制;全面质量管理

【Keywords】administrative institutions; internal control; total quality management

【中图分类号】F810.6                                             【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2021）12-0010-03

1 引言

行政事业单位是行政单位和事业单位的统称。随着社会的发展，社会对于行政事业单位的职能要求以及服务能力有了新的要求，因此，行政事业单位在内部管理和质量控制方面需要进一步改善和升级。本文主要针对行政事业单位社会管理职能的内部控制以及全面质量管理进行分析，为提升行政事业单位管理服务职能提供借鉴。

2 行政事业单位内部控制存在的主要问题

2.1 费用支出缺乏有效控制

体制改革背景下，具有实践性且科学的内部控制是行政事业单位良好发挥职能的重要途径，也是提升管理能力的重要手段。在行政事业单位内部控制当中，财政资金控制是重要工作节点。一般情况下，行政事业单位各项工作经费来源于财政拨款，因此，财政拨款是行政事业单位的主要收入。行政事业单位的费用支出通常采取预算制，按照年初制定的预算支出指标进行分配，但是在实际执行过程中，行政事业单位存在对费用支出缺乏有效控制的问题。问题主要表现为：费用支出审核程序不严格，发票存在超期支付问题;部分发票存在未列或未附明细的情况。例如，报销的发票虽然列出了明细，但明细内容不规范，将不同类属的商品列在一起;部分采购业务未按规定程序通过政府采购平台进行，本该定点采购的未定点采购，甚至存在超标准采购固定资产等问题。除此之外，费用支出超出限额标准的问题也较为严重。

2.2 固定资产管理控制相对薄弱

所谓固有资产是指行政事业单位持有的设备等物品，一般使用期限超过1年，现今行政事业单位固定资产的管理在行政事业单位当中较为薄弱。行政事业单位利用财政预算资金购置固定资产，应按照规定的程序使用和管理。然而在实际管理过程中，行政事业单位在固定资产管理过程中存在以下问题：一方面，管理意识薄弱，人员配备不到位。行政事业单位对固定资产管理不够重视，未配置专门的资产管理人员，对单位资产盘点频率过低导致单位资产账实不符，对固定资产的购置、使用、报废处置未形成一套完整的程序。另一方面，固定资产管理不规范。固定资产使用过程中存在不提成本、不提折旧或者漏提折旧、分类错误等问题，固定资产的采购人和使用人往往不是同一人，对于管理职责的划分不够清晰。由此可以看出，行政事業单位固定资产管理控制相对薄弱，固定资产重购置轻使用的问题依然比较突出。

2.3 内部控制制度有待完善

行政事业单位的资金来源渠道主要是财政拨款，但其对资金利用效率监督控制的职能发挥相对薄弱。财政部出台的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）为行政事业单位内部管理提供了依据，然而在实际落实过程中还存在一系列问题亟待解决。行政事业单位当中公务人员，特别是领导具备良好的内部控制意识是管理工作良好开展的前提和关键，但在实际的工作中，一些单位领导对内部控制的重要性认识不足。同时，一些行政事业单位当中的财务人员内部控制意识不强，导致其在财务方面的资金控制能力不足。在现实工作当中，一些行政事业单位虽然制定了内部控制管理制度，但是其所设定的内部控制范围未能包含所有人员和内部环节，缺乏全面性，而且对制度的执行缺乏有效的考核和评价制度，导致内部控制成效不够理想。除此之外，行政事业单位在内部控制岗位设置上没有实现会计岗位和内部控制岗位的有效分离，很多单位没有专门的内部控制管理人员，往往是单位的会计或者审计人员从事内部控制的管理执行工作，导致内部控制工作的条理不清晰、效率难提升。

3 内部控制系统和全面质量管理体系整合的可行性

3.1 二者最终目标一致

内部控制与全面质量管理体系可以实现整合的原因在于二者的目标一致。内部控制的主要目标为：保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。而全面质量管理体系建设的主要目标是坚持以市场需求为导向，建立稳定的质量管理体系，营造全员参与的质量管理氛围，逐步降低各类质量问题的发生概率，从而提升行政事业单位职能实行能力以及服务能力。从二者的目标来看，内部控制和质量管理的目标具有一致性，都是以提升公共管理和服務效率为中心而实施的制度，因此，二者的整合可以有效地提升行政事业单位的服务能力。

3.2 二者制度建设思路相似

内部控制与全面质量管理体系建设的思路较为相似，这也为二者的整合奠定了基础。首先，行政事业单位在内部控制体系和质量管理体系建立之前，通常会通过培训教育等方式进行体系建立的宣传，二者在前期准备方面完全可以实现整合。这样不仅可以提升宣传效率，还能让全体员工更好地理解内部控制和质量管理的关系。其次，内部控制和全面质量管理在流程上具有相似性，都按照“现状调研—范围确定—风险评估—流程编制—手册编写—制度修订”的思路进行建立。由此可以看出，在宣传方式以及制定流程方面具有极高相似度的2种制度可以实现整合，从而实现行政事业单位内部结构的优化，更好地促进行政事业单位的管理能力和服务能力提升。

3.3 二者管理手段相近

内部控制和质量管理在管理手段方面具有相似性，主要体系在管理表现形式、管理方法和管理责任3个方面。首先，内部控制和质量管理通常是通过文字、流程图、表格等形式展现，以管理系统与规章制度的形式发挥作用;其次，二者在管理方法上都是以过程控制为核心而进行管理的，通过对单位各项工作流程、规范、风险等进行评价，实现各自管理和控制职能;最后，二者在管理责任方面都强调了领导的作用。由此可以看出，内部控制和全面质量管理整合的实现可以让控制过程更加简洁，合二为一的内部控制和质量管理可以提升工作效率，同时，能够实现各项工作的有效开展。

4 内部控制和全面质量管理整合的策略

4.1 关键控制点整合策略

4.1.1 人力资源控制的整合

人力资源管理是行政事业单位重要的工作节点，明确各部门人员职能、权限不仅可以提升工作效率，明确服务任务，而且能让行政事业单位更好定发挥职能，提升服务能力。具体做法为：将内部控制手册中的“内部控制职能部门设置与岗位职责制度”与质量管理体系文件中的“职责与权限”相结合，将内部控制手册中的“关键岗位工作人员岗位轮换与培训制度”与质量管理体系文件中的“人员管理程序”和“行业培训管理程序”相整合，明确人力资源权限、工作范围等内容，在工作的过程当中进行监督，使具体工作有据可依，有质量标准可以衡量，从而实现科学有效的人力资源管理工作。

4.1.2 资金业务控制的整合

首先，资金业务的控制机制中，实现内部控制中的预算内部控制制度与质量管理中的预算决算管理程序的结合，可以使得资金业务控制机制更为完善，从而实现资金流向的透明化、明确化，加强资金预算控制，最终达到提升内部资金管理能力和资金使用质量的管理目标。资金管理和控制的整合不仅可以更好地约束资金使用和管理工作，还可以提升各业务人员、财务人员的资金使用意识，从内部形成良好的资金使用、业务工作环境。

其次，涉及资金流动的重要部门还有采购部门，因此，需要设定针对采购工作的内部控制和质量管理方面的专用制度，具体做法为：将内部控制手册中“采购内部控制制度”的相关标准和规定与质量管理体系中“预算支出业务控制”的要求相结合，确保采购人员严格按照所制定的资金使用标准进行采购工作，从而实现资金流向有源可查、资金报销有证可寻、资金管理有序可依。

4.1.3 会议管理控制的整合

行政事业单位重大事项的宣传以及普及要依靠会议进行，因此，会议控制和质量管理需要进行整合，从而提升会议效率和效果。首先，要将信息系统与安全控制相结合，将会议内容通过行政事业单位信息网公布，实现信息公开。充分利用官网的信息系统，同时，提升其安全性和服务性，为高效工作、安全服务奠定基础。针对此项工作，可以将内部控制手册中的“信息系统建设与安全管理制度”与质量管理体系中的“工作过程防护程序”进行整合，实现信息的高效整合，让信息技术成为内部控制和质量控制的重要技术保障。

其次，针对会议数量和规模要进行严格的控制，以质量为主，开展高效率会议。在疫情背景之下，控制规模，在保证工作质量的同时确保防疫安全。具体可以将内部控制手册中的“会议管理办法”与质量管理体系中的“会议管理程序”“会议室使用程序”进行整合，提升会议的效率和质量，实现有效宣传、高效普及会议中央思想等工作。

最后，服务民生的效率直接体现了单位的办事效率，因此，议事决策控制机制整合势在必行。具体可以将内部控制手册中的“议事决策制度”与质量管理体系中的“内部沟通程序”进行整合，认真贯彻执行民主集中制原则，加强各科室、各部门之间的沟通，确保议事及时、方案有效，从而提升议事效率，切实将基层事务及时有效地落实，展现服务型事业单位风采。

4.1.4 内部监督、审计评价控制的整合

行政事业单位内部监督以及审计评价需要进行进一步的整合和完善，整合的目的在于让内部人员办事有章可循，约束公务人员按章办理公务。具体整合方式为：将内部控制手册中的“内部控制评价制度”与质量管理体系中的“内部审核程序”进行整合，促进事业单位内部控制与质量控制协同推进，共同提升和完善工作质量，提升工作效率。

在审计方面可以将内部控制手册中的“内部审计制度”与质量管理体系中的“内部审计程序”进行整合，落实各项工作的规章制度，推动廉政工作建设，为财政资金管理、控制以及人力资源管理提供标准。同时，制定审计规则，提升行政事业单位内部控制和全面质量管理整合工作的效率和质量。

4.2 基层执行方式整合策略

4.2.1 成立执行委员会

将内部控制与质量管理体系相关工作人员进行整合，形成新的整合推动委员会，以促进整合工作的深入开展。二者的整合须经由各处室相关人员共同进行讨论与全力投入才能得以实现。行政事业单位全体人员的参与以及领导的支持是整合工作的关键，同时也是整合工作的重要前提。因此，在基层实行整合的第一步就是执行委员会的建立。通过召开会议、制定整合计划、评价和监督整合等一系列工作促进整合的有效进行，同时，针对整合计划、过程评价以及整合阶段性成果均需形成书面报告，不断发现其中的问题并制定解决方案，更好地促进整合工作的开展。

4.2.2 信息与沟通的整合

信息与沟通的整合在基层实践工作中有利于工作效率的提升。在实际工作当中，会议管理机制的整合需要各部门的配合。具体实践中，首先要针对信息网进行维护，提升信息沟通效率;其次要让各个科室都能接收整合内容，保证各科室人员的工作按照文件要求正确实施;最后要及時听取各科室的意见，不断改善整合内容和实施方法，通过综合评价不断改进不适合实际工作的部分，确保整合工作有效、顺利开展。

4.2.3 内部审核的整合

将内部的审核流程与质量管理的执行要求相整合，提升基层整合工作的实践效率。单位推出的内部审核整合的各项规章制度需要落实的部门和人员，内部审核与质量评价的整合要建立专门的审核部门进行落实。内部审核与质量评价人员要编制审核、评价计划，认真落实审核工作。针对行政事业单位内部控制、管理工作进行评价，并且及时发现问题，更好地提升事业单位的服务、工作效率和质量。

4.2.4 加强对管理层的培训

行政事业单位需要对管理层进行内部控制以及全面质量管理整合制度和流程的培训，让管理者充分了解整合的必要性和内容，将整合的规章制度、工作流程充分地落实到实际工作当中，从而实现整合工作良好的宣传效果。除此之外，要通过培训让管理者充分认识到自己的工作责任，使其在思想上明确内部控制和质量管理整合的重要性，从行动上落实整合工作。

5 结语

行政事业单位内部控制和全面质量管理的整合，不仅可以提升单位内部工作效率，同时，能够有效提升职能部门的服务能力。整合工作任重道远，但是势在必行。因此，需要行政事业单位在整合工作当中制定较为详细的计划，通过各个科室、各个部门的讨论推出最为契合实际的整合方案，并且在实践过程当中不断改进，最终达成从业务上提升能力、从服务上提升质量的目标。行政事业单位内部控制和全面质量管理的整合不仅是时代的要求，也是社会发展的产物，因此，需要依照行政事业单位内部和外部环境的不断变化而不断改进。在整合工作的实践过程当中要确保统一规划、宣传彻底、基层落实到位，从而实现行政事业单位内部控制和质量控制整合的标准化、科学化。

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