省内短途输气管道工程基本建设程序相关问题

李立奇，李勇慧，赵彦玲，秦正泉

（邢台燃气集团有限责任公司，河北邢台 054000）

为有效扭转自2017 年开始的冬季“气荒”之困，国务院出台《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》（国发[2018]31号），加快天然气产供储销体系建设。该意见首次从国家层面提出“强化天然气基础设施建设与互联互通”的要求，随后许多省份纷纷发布相应的具体实施办法，大力推进天然气基础设施建设，重点是省内供气管线和县县通气工程建设，以期构建“一张网、多气源、互联互通、功能互补”的省级天然气输送网络。

以河北为例，河北省政府明确提出“到2020年，天然气气源干线对省内分输能力达到300亿立方米以上”，在《河北省第一批天然气储运体系建设重点工程（2019—2022年）》中，涉及48 个省内短途输气管道工程项目，新建管线里程高达4540km。

不同于国家气源干线工程、城镇燃气工程项目，省内短途输气管道工程具备自身特点，其基本建设程序无成熟经验供参考。不管是在政府投资项目的后期审计，还是民营企业投资项目的资产合资合作，基本建设程序的履行情况都是必查重点项，也是出现问题最多的环节。在新常态下，省内短途输气管道项目进入高速发展建设期，目前亟须解决基本建设程序规范化、合规化问题。

1 广义的基本建设程序

基本建设程序是指工程项目从策划、评估、决策、设计、施工到竣工验收、投入生产或交付使用的整个建设过程中，各项工作必须遵循的工作次序[1]。其本身具备以下特点：

1）时间次序性。它反映了建设工作所固有的客观自然规律和经济规律，并在国家、省、市各级法规中进行了相关约束，不得随意颠倒，可以合理交叉。

2）阶段变化性。由于其本身就是人们在一定的时间周期内，在工程项目建设实践中得来的经验总结，项目建设程序要符合国家不同时期的政策方针，随着社会经济发展，基本建设程序会不断变化，建设领域各方共同遵守的规则或原则随之不断完善。

2 省内短途输气管道工程特点

“省内短途输气管道”这一名称，是由国家发改委和物价部门命名得来，本意是为了区分中石油、中石化和中海油等国家跨省气源干线管道项目，所谓的“短途”没有严格意义上的距离等级划分。它是指经营天然气管道运输业务的企业所属的非跨省（自治区、直辖市）输气管道，不包括油气田内部的矿场集输管道和城镇燃气配气管网。其本身具备以下特点：

1）建设单位多为国有省级管网公司，少数为城镇燃气企业（国有或民营）。

2）工程起点多接自国家气源干线阀室或场站，设计压力多为6.3MPa 或10.0MPa。

3）建设程序行政许可均为本省行政区域内办理完成，按照省、市、县三级行政不同的审批权限，办理建设相关文件。

将国家跨省气源干线、省内短途输气管道基本建设程序按照项目立项阶段、项目定义阶段、项目实施阶段、项目验收和后评价阶段，对比统计见表1。

表1 不同类别的输气管道工程基本建设程序现行做法对比

续表

由表1可知，省内短途输气管道与国家跨省气源干线工程基本建设程序的不同点，主要集中在项目立项前置条件、施工图审查方式、招标方案确定方式、质量监督手续办理方式、施工许可形式、竣工验收形式等方面。

同时值得注意的是，根据目前国家相关部门最新政策，水土保持方案审批不再作为环境影响评价的前置条件；除重特大项目外，环境影响评价审批不再作为项目核准前置条件，重特大项目无规定具体范围，暂按需要国家发改委核准的项目执行；国有投资项目，节能评估审查意见作为项目核准前置条件，而民营企业投资项目在开工建设前取得节能审查意见即可；地震安全评价、地质灾害评价、压覆矿评估新增为安全预评价的前置条件。

3 存在问题分析

3.1 省内短途输气管道项目归口管理部门问题

工程项目归口哪个部门管理，意味着项目要遵守该归口部门的独立管理体系。不同归口部门的选择，将对项目公开招投标监管、工程施工单位资质、工程标段划分、施工许可办理模式、竣工验收备案管理等方面产生根本性区分。目前，省内短途输气管道项目归口部门仍存在着不同的观点。

3.1.1 项目归口属地发改能源部门管理

从《政府核准的投资项目目录（2016年本）》、各省政府核准投资项目目录来看，输气管道项目明显隶属于能源项目，并非城建项目。省内短途输气管道项目则应参照国家跨省项目，按照现有能源部门的管理模式履行相关基本建设程序。具体地，项目招标方案执行过程只接受发改能源部门的监督即可；工程标段的划分，不必严格依据各区县的行政区域对管线切块分割；施工许可的办理模式参照跨省天然气管线项目，应为开工报告制度，只执行发改能源部门的审批与监管即可，无须办理建筑工程施工许可证；工程质量监督、竣工验收备案无须经属地住建部门的管理，应归属发改能源管理。

3.1.2 项目归口属地住建部门管理

省内短途输气管道项目是在《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》涵盖范围之内的，依据《中华人民共和国建筑法》第六条要求“国务院建设行政主管部门对全国的建筑活动实施统一监督管理”、《建设工程质量管理条例》第四条要求“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理”，省内短途输气管道项目则应归口住建部门，管线项目按照途径县级行政区域划分，接受各个县级住建部门的属地管理。具体地，项目招标方案执行过程接受县级住建部门的监督；施工许可办理模式应为县级建筑工程施工许可证；工程质量监督则须经县级住建部门的管理。

省内输气管道项目归口部门无法明确，一定意义上是我国长期以来能源领域的基础法缺位造成，我国最早在2006年已经开始《能源法》的筹备工作，从2007年12月1日起首部《中华人民共和国能源法》终于开始公开征求意见，暂时被搁置至今；时隔12年，2020年4月10日国家能源局再次发布了《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》，它不仅能为能源领域单行法律的制定和修改提供法律依据，也有助于解决能源单行法之间以及能源单行法与其他法律之间的协调和统一问题，预计今年颁布中国能源法也是大概率事件。

新版《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》中第十六条“县级以上地方人民政府能源主管部门依照本法和本级人民政府规定的职责，对本行政区域内能源开发利用活动实施监督管理”，第九十二条“能源主管部门和有关部门应当按照有关法律、行政法规的规定，对需要行政许可或者验收的能源开发利用、生产经营事项，严格进行审查或者验收”，上述内容明确了能源部门对能源项目的监督管理职责，因此省内短途输气管道项目归口属地发改能源部门管理，更为合适。

从另一个角度讲，由发改能源部门牵头主导省内输气管道项目全过程监督管理，将更有利于推进政府职能转变和深化“放管服”改革，更有助于推进工程建设项目审批制度改革。

3.2 省级油气管道专业的质量监督部门缺失

大型石油石化企业中石油早在2001年开始，开展了石油天然气建设工程项目专业的质量监督工作，2016年出台了《中国石油天然气集团公司工程建设项目质量监督管理规定》，随后又修订《石油天然气建设工程质量监督工作程序》（2017版），目前中石油已经形成了一套较为完整工程质量监督模式，即石油天然气工程质量监督总站受国家部门的委托，行使对中国石油天然气集团公司及其所属企业投资的石油天然气建设工程实施质量监督管理职能[2]。

省内输气管道项目是能源发展规划中的重要组成部分，其建设工程也具有较强的专业性，目前建设全过程的质量监督仅有省级特检院实施的压力管道安装监检，如若监理单位工作不力，现场质量检查甚至质量控制将大打折扣。因此，国家层面确有必要出台针对性强且便于实施的法律法规，用以完善省内输气工程项目质量监督的体制机制，加强检验检测仪器设备的配备，丰富工程质量监督检查问题的处置手段。

4 结论

随着我国《能源法》的出台，政府能源部门将在省内输气管道项目建设中承担重要角色，对于政府管理部门而言，能源部门及其他管理部门如何划分管理边界，各级能源部门如何确定权责清单，成为两个重大现实问题亟待解决。

对于项目建设单位而言，要紧跟最新法规要求，及时调整并适应新的基本建设程序策略，重点关注公开招投标监管、施工许可模式、竣工验收备案模式的变化；同时，为加强项目全过程监管，保障油气项目安全运营，应推动省级油气项目质监机构的建立，完善质量监督管理流程。