稳中求进定目标 精准施策有实招——《“十四五”公共文化服务体系建设规划》的守正与创新

金武刚

2021年是中国共产党成立100周年，我国全面建成了小康社会。我国正处于百年未有之大变局，特别是新冠疫情影响给全球经济社会发展带来强烈的不确定性。在安全与发展主题牵引下，国家文化主管部门适时推出《“十四五”公共文化服务体系建设规划》[1](以下简称《规划》)，贯彻新发展理念，坚定文化自信，在文化强国战略指引下，对未来五年公共文化服务体系建设作了全面部署，明确了发展方向和重点任务，稳中求进，不盲目攀高，为我国文化事业持续稳定发展立下“定海神针”。

自2005 年10 月党的十六届五中全会提出“逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”宏伟构想以来，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，明确了公共文化服务建设的基本原则、发展目标、建设内容和保障措施，并将公共文化服务建设的现代理念、方针策略、政府责任及重点改革任务融入2016年12月出台的《公共文化服务保障法》，以法律制度巩固施行。《规划》作为《“十四五”文化和旅游发展规划》配套子规划，依然立足我国社会主义初级阶段基本国情，深刻认识当前复杂形势下公共文化服务的“新特征、新要求、新规律”，在既有方针政策继承基础上，进一步加强前瞻思考、全局谋划，提出了“更高质量、更有效率、更加公平、更可持续”的发展目标，整体布局、精准施策，确定了新发展阶段公共文化服务体系建设的路线图和施工表，奏响了公共文化服务高质量发展的时代强音。

1 价值引领，更加强调公共文化服务成效的目标导向

满足人民群众对美好生活的新期待，首先要提供丰富的精神食粮。公共文化服务是涵养人民群众精神文化生活、提供精神食粮的重要途径和方式，一直发挥着以文化人、以文育人的作用。《规划》开篇就强调了党对公共文化服务工作的领导，在坚持社会主义先进文化前进方向、坚持以人民为中心、坚持以社会主义核心价值观为引领的原则下，对公共文化服务成效提出了更高目标——“满足人民文化需求和增强人民精神力量相统一”，即通过巩固文化阵地、强化价值引领，起到教育人民、服务社会的作用，推动形成适应新时代要求的思想观念、精神面貌、文明风尚和行为规范，进而提升国民素质和社会文明程度。

《规划》强调了公共文化产品和服务对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义“五个认同”的培育作用，整体抬升了公共文化服务工作的政治高度，将“促进人的全面发展、凝聚人民精神力量、增强国家文化软实力”确立为新发展阶段公共文化服务体系建设的宏伟目标。

2 以民为本，更加强调公共文化服务主体的人人参与

构建覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系，是满足人民群众基本文化需求、保障人民群众基本文化权益的主要途径。《规划》充分尊重人民群众主体地位，坚持文化发展依靠人民，更加强调从设施网络全覆盖向人民群众全覆盖的转化。《规划》全篇中唯一提出的五大量化发展指标，即“全国公共图书馆年流通人次”“全国公共图书馆为读者举办各类活动次数”“全国群众文化机构组织文化活动次数”“全国群众文化机构年服务人次”“每万人群众业余文化团队数量”，都是从服务主体“人人参与”角度提出，旨在不断扩大公共文化服务的覆盖面。

《规划》沿用“以活动促服务”工作路径，要求健全群众性文化活动机制，广泛开展全民阅读活动、全民艺术普及活动、重大节庆和传统节日活动，特别是重点推进百姓大舞台、市民文化节、民歌大会、大众合唱节、广场舞示范展示、农村“村晚”等群众喜闻乐见的文化活动，让人民群众真正成为“文化建设的参与者、展示者、欣赏者、分享者”，实现全民共享，不断提高公共文化服务的知晓度、参与度和满意度。

3 均衡发展，更加强调公共文化服务治理的精准施策

推动城乡之间、地区之间公共文化服务体系一体、均衡发展，整体提升基本公共文化服务水平、缩小差距，是公共文化服务均等化发展的核心理念，也是我国公共文化服务体系建设的基本要求。标准化是均等化的基础和前提，离开了标准化，均等化就没有了尺度，也就没有真正的均等化。《规划》沿用“标准化促均等化”工作路径，进行分层部署。一是动态调整政府保障标准，要求各省、市、县分级完善和提升公共文化服务实施标准(服务目录)，“尽力而为、量力而行”，更加强调“内容无缺项、人群全覆盖、标准不攀高、财力有保障、服务可持续”。二是规范公共文化服务机构“建、管、用”业务标准，更加强调标准的实施、监督检查和评估。三是建立完善绩效评价标准体系，落实社会监督机制，推进第三方评估，更加强调建立以公众参与为基础、群众需求为导向的公共文化服务机构绩效考核和反馈机制。

面对城乡差异，持续完善城乡协同机制和对口帮扶机制，《规划》还提出了分类治理策略。针对乡村，创新实施文化惠民工程，引导优质文化资源和文化服务更多地向农村倾斜；保护利用乡村传统文化，盘活乡村文化资源，重塑乡村文化生态；更加强调支持开展符合乡村特点、激发农民参与的节日民俗活动和群众性文化活动。针对城市，优先补齐薄弱地区建设短板，编实织密基层公共文化设施网络；创新培育特色鲜明、极具人文品质的新型公共文化空间，更加强调打破资源壁垒，推进社区文化“嵌入式”服务，将文化创意融入社区生活场景，开展“微更新”改造，营造“小而美”的公共阅读和艺术空间，提升“家门口”环境的美观性和服务的便捷性。

面对地区差异，持续完善东西部协作和对口支援机制。《规划》还立足国家区域发展重大战略，聚焦京津冀、粤港澳、长三角、成渝双城、长江经济带、黄河流域等区域，以居民身份证、社保卡等为载体，推进公共文化服务高质量一体化发展，更加强调全面提升区域性供给能力和供给质量，助力人民群众精神文化生活“共同富裕”。

4 双馆牵引，更加强调公共文化服务机构的责任使命

公共图书馆和文化馆是公共文化服务体系建设两大主力军。近年以县级图书馆、文化馆为中心的总分馆制建设成果显著，截至2020 年12月，2，578 个县(市、区)建立文化馆总分馆制，2，397个县(市、区)建立图书馆总分馆制，建成分馆数量均超过2万个[2]，对于有效整合县域公共文化资源、提高公共文化服务效能、促进优质资源向基层倾斜和延伸具有重要的推动作用。《规划》在继续推进总分馆制建设同时，更加强调了公共图书馆和文化馆的新功能、新定位，提出了新要求、新目标。

现代公共图书馆不仅是文献资源保障中心，更是品质阅读服务中心、社会公众交往中心、城市创新策源地和地方文化传承中心[3]。《规划》首次采用了学界倡导的“人本位”建设理念，赋予公共图书馆服务“因需而变”全新功能：建设区域性知识、信息和学习中心，营造高品质的文化空间，建设有温度的文化社交中心，为地方经济社会发展提供创新服务和智库支持。依法履行全民阅读推广和古籍整理保护利用法定职能，更加强调将公共图书馆建设成为“滋养民族心灵、培育文化自信”的重要场所。

当前伴随着地方事业单位改革过程，对于承担公共文化服务功能、定位在公益一类事业单位的文化馆怎样处置，各地出现了不同想法和做法，造成了一定程度的“混乱”。《规划》充分肯定了文化馆在繁荣群众文艺工作中的重要作用，并首次采纳了学界主张，明确将全民艺术普及作为文化馆的核心职能和职业使命。方向清、任务明，要求文化馆扎根时代生活，遵循美育特点，加强群众文化艺术培训，积极推进全民艺术知识普及、欣赏普及、技能普及和活动普及，打造成为城乡居民的终身美育学校。

5 普惠优质，更加强调公共文化服务供给的效能提升

公共文化服务是“阳光普照”式服务，地不分南北、人不分老幼，每个人都能享受到基本服务。从温饱时代到全面建成小康社会，群众文化需求也日益“水涨船高”，希望公共文化服务供给不仅是普惠的，也是优质的，对高品质公共文化服务充满了新期待。《规划》顺应时代发展和群众需求，在提供公共文化服务供给的实效性上，作了重要部署。

针对公共文化服务机构，《规划》在全面落实免费开放政策基础上，更加强调做好延时、错时和流动服务，满足全人群需求；在高质量完成基本公共文化服务基础上，更加强调优惠提供特色化、多元化、个性化非基本公共文化服务，满足高品质需求；在做好文化资源“物尽其用”基础上，更加强调文创产品开发，形成产业链，满足优秀文化传承传播。

针对公共文化服务供给，《规划》以需求侧变化推动供给侧结构性改革，发挥公共文化服务平台支撑作用，形成供需精准对接。要求统筹做好不同人群公共文化服务的分类供给，更加强调老年群体、残障群体的针对性。激发群众参与文化活动的积极性，善用新媒体“圈粉”，更加强调畅通评价反馈新渠道，改进服务质量和水平。要求公共文化服务开放共享，推进公共文化服务与旅游、教育、科技等领域的跨界融合、共生共荣，更加强调公共文化服务机构之间的融合创新、形成合力。

6 社会化发展，更加强调政府、市场、社会之间的协同建设

社会化是相对于行政化而言的一种新型管理模式，主张通过体制机制改革，发挥市场对资源的配置作用，实现政府主导、社会参与下供给主体的“开放多元”。党的十八届三中全会提出“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展”要求，明确了以社会化代替行政化的公共文化服务建设基本思路，是一种新型体制机制安排。《规划》推进公共文化服务供给主体多元化发展，进一步健全政府、市场、社会共同参与的建设格局。

政府购买公共文化服务，是驱动公共文化服务社会化发展的重要机制。《规划》要求深入推动政府购买公共文化服务，更加强调相关措施的配套。比如，举办“文采会”，引导与支持社会力量参与提供优质公共文化服务；加强政府购买的监督管理和评价约束，为社会力量参与提供公平竞争环境；推进政策购买与培育社会力量相结合，形成一批信得过、靠得住、用得上的社会化承接组织。

吸引有实力的社会组织和企业参与公共文化设施的运营管理，是公共文化服务社会化发展的重要方式。《规划》鼓励对存在人员缺乏困难的基层公共文化设施，开展社会化管理运营，但更加强调稳妥推进，不可操之过急，切实加强社会力量的资质认定、政治审核和质量监管。

志愿服务是现代社会文明进步的重要标志，也是公共文化服务社会化发展的重要内容。《规划》要求广泛构建文化志愿服务体系，常态开展文化志愿服务，更加强调与时俱进，利用数字化手段提升文化志愿服务管理水平，推进文化志愿服务品牌培育，加大专业服务能力建设。

财政保障是公共文化服务建设资金的重要来源，《规划》鼓励社会力量建立公共文化发展基金，多渠道拓展资金来源，更加强调减少财政投入变化带来的不良影响，实现公共文化服务可持续稳定发展。

7 科技赋能，更加强调公共文化服务建设的数字能级

现代科技发展日益改变人们的工作、学习和生活行为方式。手机不离手，已经成为大多数人的日常习惯。据统计，我国7成以上的社会公众已经成为网民[4]，中青年社会主流群体更是网民主力。公共文化服务数字化网络化发展已经成为重要内容和服务方式。疫情期间，“线下开门、线上开花”[5]，各类公共文化线上服务成为主流。

从信息发布、网上预约、线上评价的辅助功能，拓展到云展览、云展演、网络直播等内容的直接提供；从远程数据库在线利用、数字资源下载，拓展到艺术慕课、微阅读、微视(音)频等更适合移动互联的利用方式；从联网计算机提供、WIFI无线覆盖的条件装备，拓展到数字应用场景、智慧服务新空间等数字体验服务；从业务平台的数据统计功能，拓展大数据治理等决策咨询服务，顺应了互联网发展需要，也不断扩大了公共文化服务的覆盖面和实效性。《规划》大力推进公共文化服务数字化、网络化、智能化建设，在资源、管理、平台、服务应用等方面作了全方位部署。

在资源数字化方面，《规划》聚焦全民阅读和全民艺术普及资源库群建设，更加强调移动互联网和新媒体思维，加强特色数字资源建设，讲好中国故事。在管理信息化方面，《规划》推进公共文化大数据管理系统建设，更加强调运用数据分析技术，提升决策服务能力。在平台网络化方面，《规划》鼓励因地制宜建设公共文化云平台，推进系统内外、体制内外各类平台的互联互通，更加强调为群众提供“一体化”集成式平台服务。在服务应用场景化方面，《规划》致力于打造形式多样的智能运营和智慧服务，积极布局公共文化领域“新基建”，更加强调“沉浸式”“互动式”体验服务的创设和实现。

8 文旅融合，更加强调公共文化服务融入的实施项目

文旅融合发展，一方面文化融入旅游，提升服务品质，有助于中华优秀文化广泛传播；另一方面，旅游融入文化，丰富内容供给，满足人民群众日益增长的对美好生活的新期待。找到、找准文化和旅游的最佳连接点，是公共文化服务充分发挥自身资源优势，与旅游工作协同并进，为文化建设和旅游发展提供新引擎新动力的重要途径。《规划》非常关注文旅融合发展，强调主客共享，为此设计并实施了三个专门项目。一是文化和旅游公共服务机构功能融合试点项目。找准切入点，实现公共文化机构与旅游公共服务设施资源共建、优势互补，树立一批有代表性和推广价值的典型案例，示范引领。二是民族民俗文化旅游示范区项目。修订完善创建标准，打造一批民族民俗文化旅游资源丰富、特色鲜明、旅游功能强的示范区域，助力乡村振兴。三是乡村网红培育项目。依托各级文化馆(站)，挖掘、培育一批为家乡代言的“乡村网红”，推介乡村文化和旅游资源，引领乡风文明建设。

9 示范引领，更加强调公共文化服务高质量发展的循序渐进

推进公共文化服务高质量发展，是新时代社会主义先进文化建设的基本内容和重要任务，也是现代公共文化服务体系进一步提升的发展战略和前进方向。此前，中央三部委还专门发布了《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》[6]。公共文化服务高质量发展是一项系统工程，也是一项复杂工程，需要党委政府落实主导责任，进一步深化公共文化服务体制机制改革创新。近10几年来，公共文化服务体系建设的一条重要工作经验，就是示范区(项目)创建，通过先行先试，激发基层内生动力和首创精神，引导形成公共文化服务创新的新格局新风尚。

《规划》充分汲取这一工作经验，对已经建成的120个国家公共文化服务体系示范区和200多个示范项目，要求加强后续建设和管理工作，率先建成为全国公共文化服务高质量发展先行区、样板区。《规划》还专门设立基层公共文化服务高质量发展示范行动项目，以县域为单位，支持地方政府积极探索新时代公共文化服务高质量发展的路径，打造公共文化服务创新发展的高地。充分发挥示范引领作用，在全国形成质量梯次提升、循序渐进的公共文化服务发展格局。