百年来中国共产党反腐倡廉立规的历程与经验

[摘  要]以史为鉴，可知兴替，中国共产党是既善于总结历史经验又善于运用历史经验的政党。梳理建党百年来反腐倡廉的规章制度，提炼建党百年来制定党内法规的经验，从运动反腐到制度反腐，从立规反腐到立法与立规反腐相结合，实现反腐立规与倡廉立规同步、党内法规与国家立法同向、党内法规制定与实施同行，实现反腐倡廉的法治化，这是历史的规律，也是现实的需要。

[关键词]反腐倡廉;中国共产党;立规

[中图分类号]D920;D21  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2021）11-0011-05

中国共产党建党一百年来，始终强调党的先进性和纯洁性，在党的建设过程中，既关注廉洁奉公，又重视反对腐败，形成了一系列具体可行的制度。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央作出“反腐倡廉建设”新概括，将腐败问题上升到党的生死存亡的高度，提出党与腐败“水火不相容”，“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”，强调反腐倡廉的制度化和法治化，把反腐倡廉融入党的建设和国家的法治建设之中。目前，世界经济和政治格局都发生重大变化，我国社会进入利益格局多元、社会群体多元、社会价值多元阶段。在复杂的国际和国内背景下，应当通过党内法规的不断完善，建立起防治腐败的长效机制，以保持国家的长治久安。

一、建党百年反腐倡廉立规的历程

系统梳理中国共产党建党百年来反腐倡廉的规章制度，有利于总结提炼建党百年来反腐倡廉立规的经验和教训，为未来党的反腐倡廉法治化建设指明方向，进而形成风清气正的政治生态。从1921年中国共产党建党至今，以1949年新中国成立、1978年党的十一届三中全会和2012年党的十八大召开为里程碑，百年反腐倡廉立规的历史进程，可以分为以下四个阶段。

（一）第一阶段：1921年7月建党至1949年10月新中国成立

中国共产党建党伊始，就注重建章立制，以党纲和党章的形式，明确党的奋斗目标和根本任务，引领全党的发展方向。党的一大通过的《中国共产党第一个纲领》，是党的第一个纲领性文件;党的二大通过的《中国共产党章程》，是党的第一个章程。

从党的建立到新中国成立，为了保持党的先进性和廉洁性，既出台了一系列规章制度，又开展了反贪污浪费的群众运动：从1926年发布《关于坚决清洗贪污腐化分子》的通告，到1933年颁布《关于惩治贪污浪费行为的第二十六号训令》，开展反贪污浪费的群众运动;1938年，在党的六届六中全会上，刘少奇就起草党的工作规则与纪律，作了《党规党法的报告》;1941年，在延安干部会议上，毛泽东作了《改造我们的学习》报告，号召全党树立理论和实际相统一的实事求是的马克思主义作风，后中央又作出《关于增强党性的决定》和《关于调查研究的决定》;1942年，在中央党校开学典礼上，毛泽东作了《整顿党的作风》报告，进而开展反对主观主义以整顿学风、反对宗派主义以整顿党风、反对党八股以整顿文风的整顿“三风”学习运动。这一时期，以“运动式”反腐败为主，主要有反贪污反浪费的群众运动和整顿“三风”的学习运动。

（二）第二阶段：1949年10月新中国成立至1978年12月党的十一届三中全会

中华人民共和国成立初期，实行“一化三改”，党面临重大的改造和建设任务，开展了大规模的整党整风运动。1951年出台的《中华人民共和国惩治反革命条例》，规定了处理反革命案件的原则和方法，使“镇反”有法可依;同年出台的《关于整顿党的基层组织的决议》，提出共产党员的八项标准，并整顿基层党组织，克服党的组织不纯与思想不纯现象，整党工作逐步展开;1952年出台的《中华人民共和国惩治贪污条例》，根据“严肃与宽大相结合、改造与惩治相结合”的方针，规定了对贪污分子和违法工商业者的处理办法，开展反贪污、反浪费、反官僚主义的“三反”运动。从新中国成立到“文革”前，党在执政实践中形成了一系列执政理论，勾画出中国现代化的发展蓝图。“文革”期间，党通过《五一六通知》和九大政治报告，展开公开、全面、自下而上的群众运动。

（三）第三阶段：1978年12月党的十一届三中全会至2012年党的十八大

党的十一届三中全会开启了中国改革开放的新征程，党的反腐倡廉工作从运动式走向制度化，突出党规党法的作用。1978年5月，《光明日报》刊登特约评论员文章《实践是检验真理的唯一标准》，提出实践是检验真理的唯一标准，冲破了“左”倾思想束缚，促进了思想解放。党的十一届三中全会提出要健全党规党法，严肃党纪。党的十一届五中全会通过《关于党内政治生活的若干准则》。党的十二大制定新时期的新党章，强调发展社会主义民主、健全社会主义法制的执政方略，提出社会主义民主的制度化和法律化，黨必须在宪法和法律范围内活动，注重加强党风廉政建设。1983年10月通过《中共中央关于整党的决定》，确定从1983年冬季开始用3年时间对党的作风和党的组织进行全面整顿，主要任务是：统一思想、整顿作风、加强纪律、纯洁组织、清理“三种人”。1984年出台的《关于坚决纠正新形势下出现的不正之风》，列举新形势下不正之风，要求坚决纠正，严肃查处。1988年下发的《关于党和国家机关必须保持廉洁的通知》指出，改革开放，繁荣经济，要坚定不移;保持廉洁，防止腐败，也要坚定不移。党的十三届六中全会通过《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，推进民主法制建设。

20世纪90年代，在制度化反腐倡廉的规范性文件中，“党内法规”呼之欲出。1990年5月出台的《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》指出，健全并严格执行党员领导干部民主生活会制度，加强领导班子的思想、作风建设，依靠自身力量解决矛盾，有效进行党内监督，增强团结，改进作风，保证党的路线、方针、政策和决议的正确贯彻执行。1990年7月颁布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》有党内“立法法”之称，首次提出“党内法规”。1992年党的十四大修改党章，提出纪委的主要任务是“维护党的章程和其他党内法规”，首次以党章的形式确认“党内法规”的概念。1995年出台的《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，提出“礼品登记”和“财产申报”的新要求。1997年出台的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》以及1998年中纪委对此所作的《补充规定》，对“省（部）级以上领导干部的配偶、子女及其配偶，经商办企业和在外资合资企业任职”等，作出了相应的禁止性规定。

21世纪前10年，反腐倡廉党内法规系统化，并初步形成体系化的框架。如2003年印发的《中国共产党纪律处分条例》;2004年出台的《中国共产党党内监督条例（试行）》;2005年颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定（试行）》;2007年，中央纪委监察部建立举报网站，国家级预防腐败的专门机构——国家预防腐败局正式揭牌，同年签署《联合国反腐败公约》，参与世界各国反腐合作;2008年出台的《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，是惩治和预防腐败的指导性文件;2010年颁布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，是规范党员领导干部从政行为的重要基础性法规。党的十六大至十七大召开前的5年间，中央纪委、监察部共制定或修改规范性文件160多件，会同有关部门起草制定40多件，地方和部门起草1000多件。从2002年开始，中央纪委、监察部会同有关单位将现行有效的1100余件党风廉政和反腐败法规进行汇编，为准确适用和全面规划党内法规提供了依据，全面清理改革开放以来1500余件党风廉政建设的法规和规范性文件，废止115件，审议规范性文件600余件。至此，党内法规制度体系已见雏形，党内生活主要领域基本实现有章可循、有规可依。

（四）第四阶段：2012年党的十八大至今

党的十八大报告把“反腐倡廉建设”单列出来，党内法规制度体系日趋完善，由“制度反腐”走向“法治反腐”，立规与立法共同发挥作用。

2012年出台的《中国共产党党内法规制定条例》与1990年出台的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》相比较，名称中删除“程序”，明确党内法规的制定权限，将适用范围扩大到省区市党委制定党内法规的活动;2014年审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》具有划时代的意义，首次在党的中央委员会全体会议中，将“依法治国”作为主题，将“形成完善的党内法规体系”作为全面推进依法治国的总目标。由此，开启了党内法规建设，逐步形成党内法规体系，党内法规的规划、制定、清理、备案、宣传全面推进。一是首次提出党内法规规划，并编制首个党内法规五年规划，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》提出，到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。二是首次集中清理党内法规和规范性文件，2013年出台《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，由中央办公厅牵头，50多个中央和国家机关参与，历时两年，再次对党内法规和规范性文件进行清理，对新中国成立至2012年6月的23000件中央文件进行梳理，梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件1178件，其中废止322件，失效369件，共占58.7%;继续有效487件，其中42件需适时修改。2014年10月出台《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》。三是首次建立党内法规备案体系。2013年出台的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》提出下备一级的备案原则。

近5年来，党内法规体系覆盖党的领导和党的建设，逐渐发展完善。2015年发布《中国共产党廉洁自律准则》;2016年发布《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》;2017年修改发布《中国共产党巡视工作条例》，修改《中国共产党章程》;2018年再次修订《中国共产党纪律处分条例》，《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》提出，到2021年形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系;2019年发布《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，修订《中国共产党党内法规制定条例》;2020年发布《纪检监察机关处理检举控告工作规则》;2021年发布《中国共产党组织处理规定（试行）》。其间，分别有《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》等国家法律，与以上党内法规相呼应。

二、建党百年反腐倡廉立规的经验

建党百年，反腐倡廉经历了运动式反腐到制度化反腐的转变。制度化反腐经历了从立法反腐到立规反腐再到立法与立规反腐相结合的转变。在这一历史进程中，有以下经验值得总结：一是正确处理反腐立規与倡廉立规的关系;二是正确处理国家立法与党内法规建设的关系;三是明确党内法规制定与党内法规实施的关系。

（一）反腐立规与倡廉立规同步

反腐与倡廉是一个问题的两个方面，反腐注重惩戒，而倡廉更关注事前预防，在一定意义上，事前预防重于事后惩戒。在法律层面，完善权力行使的法律规范，在制定反腐败法律的同时，需要制定廉洁从政道德方面的规范，从法律上解决公职人员的廉洁自律问题。在党内法规层面，制定党内法规，既要重视反腐，也要注重倡廉，以保障预防与惩治相结合，进而实现干部清正、政府清廉、政治清明。同步进行的反腐立规与倡廉立规，把思想教育、法治教育、纪律教育与社会公德、职业操守相结合，有利于树立公职人员行为准则和道德规范，创造反腐倡廉的文化氛围。

反腐立规与倡廉立规同步，也体现了法律规范与道德规范在社会调整过程中发挥的各自不同的重要作用。法律和道德作为重要的社会规范，两者既有区别，又相互联系、相互融合。法律具有道德性，是最低限度的道德;道德使法律成为可能。重要的道德规范融入法律，以法律的形式规范政府官员从政道德行为，将道德规范上升为法律规范，表明道德法律化与法律道德化，法治与德治并行不悖，成为公权力运行的核心价值观和法治基础，彰显着政权运行的正当性和合法性。在中国传统法律文化中，“为吏之道”有“三不欺”[1]307-314：“不能欺”在于“明”，“不敢欺”在于“威”，“不忍欺”在于“德”。以“不欺”为标准，无论是“明智”“威严”还是“仁德”，都表明了古人对权力行使的独特理解，体现了古人的政治智慧和权力灵性，与现代“不敢腐、不能腐和不易腐”有异曲同工之妙。

（二）国家立法与党内法规建设同向

国家立法，是由特定的立法主体，依据一定的职权和程序，运用一定的技术，制定、认可和变动法的活动[2]224-226，它以权利义务为内容，以国家强制力保障实施，调整重要的社会关系;而党内法规是“党内规章制度”，是由党的组织依据一定的职权和程序制定的主要调整党的组织活动以及党员的权利义务的规范性文件。国家立法与党内法规，都是调整人们行为的规范，都依靠一定的力量保障实施，都是为了实现国家的富强、民主和文明。但是，作为两种不同的行为规范，也存在以下区别：第一，根本规范不同，在中国特色社会主义法律体系中，以宪法为根本;而在中国共产党的党内法规体系中，以党章为根本。第二，规范形式不同，国家立法以法律、法规和规章的形式表现出来;党内法规的表现形式为条例、规则和准则等。第三，制定依据不同，国家立法依据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国立法法》等制定;党内法规则主要依据《中国共产党章程》《中国共产党党内法规制定条例》等制定。第四，制定主体不同，国家立法的主体主要是国家立法机关和行政机关;党内法规的制定主体则是党的组织。第五，保障实施方式不同，国家立法以国家强制力保障实施，而党内法规，以党的纪律保障实施。

在法理学意义上，国家制定的法律属于“硬法”，党内法规属于“软法”。但是，作为“软法”的党内法规，又具有“硬法”的因素，这是基于宪法确立的中国共产党的领导地位，经过严格而规范的程序制定的党内法规，与国家法律不相抵触，而且，党内法规对党内事务的调整必然影响到国家和社会事务，党内法规又具有一定的“硬法”因素。中国共产党依法执政，既要依国家法律，又要依党内法规[3]，党内法规与国家立法相互补充，相互促进，是现代国家治理的新样态。后大规模立法时代，惩治和预防腐败，需要国家立法与党内法规的有效衔接，坚持“宪法为上，党章为本”，国家立法与党内法规建设同向，在现实社会中共同发挥重要作用，既保障党在宪法和法律的范围内活动，也保障依规治党。

（三）党内法规制定与实施同行

制定党内法规与实施党内法规同等重要。继2013年出臺《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》之后，2018年，《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》提出，到2021年形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。也就是说，2011年，中国特色的社会主义法律体系基本建成之后，2021年，中国共产党党内法规体系也基本形成，党内法规的制定问题已经基本解决，重要的是党内法规的实施问题。

2019年的《中国共产党党内法规执行责任制》，以“执行”为关键词，突出党内法规实施的重要性，强调既要重视反腐倡廉党内法规的制定，又要重视反腐倡廉党内法规的实施。法律的生命在于实施，任何法律都必须在现实中证明它存在的合理性，而最主要的方式是通过实施效果来证明[4]，如果一部法律仅存在于纸面上而不能在社会生活中发挥作用，则其存在不具备合理性。党内法规与法律一样，其生命力也来自实施或被执行，党内法规是静态的规范，由静态走向动态，需要执行或实施这一“桥梁”，使党内法规立规目的得以实现。

党内法规执行力是指将党内法规作用于现实生活，达到党内法规预设目标的能力，它包括以下三层含义：一是党内法规的可操作性，要求作为治党依据的党内法规是良好的，具有从文本转化为现实的可能性和可行性。党内法规的执行过程，就是党内法规所规定的内容实际有效并发挥作用的过程，党内法规具有了可操作性才能具体实施并产生作用，如果其可操作性较低或不具有可操作性，就会给执法活动带来很大的不便，难以将文本上的规范转化为实际的行动，影响实施效果。二是党内法规的自觉遵守，党组织和党员自觉遵守党内法规，将党内法规的内容融入工作和实际行动中，按照党内法规的规定，规范自己的行为。三是党内法规的强制力，任何社会规范都具有一定强制性，尽管强制手段不同，党内法规也不例外，在党组织和党员自觉遵守的同时，也需要依靠党的纪律的强制力来保障实施，由党内监督执行机构运用强制方式贯彻落实党内法规，对违反党内法规的党组织和党员给予党的纪律处分。

党内法规的执行力，表明其具有可操作性，依靠自觉遵守与党的纪律共同保障实施的一种执行力量，决定了党内法规预期效果的实现程度，是将党内法规的价值要求转化为现实效力的重要媒介。[5]党内法规执行力的提升是党的建设的重要内容，是依规治党的重要环节，也是全面从严治党的关键性和根本性问题。提高党内法规的执行力，有利于将制度优势转化为治理效能，制度为先，执行为要，党内法规的制定和完善固然重要，但党内法规执行力的提升更是不可或缺。按照宪法规定，中国特色社会主义事业需要坚持党的领导，而党内治理不仅关系到党的自身建设，也关系到党的长期执政能力，因此要增强制度执行力，做到用制度管权管事管人。实现党内法规内容的现实转化，就要增强执行力，推动规章制度的落实，体现出党内法规的实效。

参考文献：

[1]霍存福.权力场[M].北京：法律出版社，2008.

[2]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，2007.

[3]姜明安.论中国共产党党内法规的性质与作用[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2012，49（3）：109-120.

[4]汪全胜，黄兰松.党内法规的可操作性评估研究[J].中共浙江省委党校学报，2017，33（3）：41-50.

[5]廖秀健，张静馨.提升党内法规执行力的逻辑生成与实践指向[J].理论导刊，2020，（6）：28-35.

责任编辑  宋桂祝

[收稿日期]2021-09-04

[作者简介]包玉秋（1963— ），女，辽宁丹东人，沈阳师范大学法学院教授，主要从事法理学研究。