PPP模式下全域治水创新性工作研究——以唐山市全域治水清水润城县区工程PPP项目为例

□杨立刚

唐山市是严重缺水城市，水资源季节分配不均，地区分布不匀。随着经济的迅猛发展、城市化进程的快速推进，水资源短缺问题、水环境约束问题、水生态系统失衡问题日益凸显，并造成部分河道断流、湖库干涸、地表水污染、水质恶化及地下水超采，严重制约着唐山市经济社会的可持续发展。建设生态水系、改善人居环境、实现人水和谐已成为广大人民群众日益迫切的需求。为此，2018年以来，唐山市市委、市政府深入践行习近平生态文明思想，严格贯彻落实王东峰书记对唐山“用足用好地表水、减少弃水入海”等批示指示精神，聚焦我市在水资源、水环境、水生态、水安全等方面存在的突出问题，在全省率先启动实施了全域治水清水润城工程，开启了以全域治水工程推动资源型城市转型的唐山实践。

1.唐山市全域治水清水润城县区工程PPP项目介绍

唐山市全域治水清水润城县区工程PPP项目包括河湖水系连通、河道综合治理、水源涵养及供水、乡村振兴水环境综合整治、傍河坑塘整治和智慧水务系统建设等6大类96个项目，涉及唐山市本级和迁安市、古冶区、迁西县、滦州市、乐亭县、丰润区、滦南县、遵化市、曹妃甸区、丰南区等10个县（市、区），引入5家社会资本方联合体共13家央企（国企）做为项目建设单位，总投资118.08亿元。项目自2019年3月组织申报，6月通过河北省财政厅核验，8月通过国家财政部审核入PPP项目库，11月完成社会资本资格预审，12月完成社会资本公开招标。2020年9月15日正式开工，目前正全力以赴推进工程建设，掀起了唐山市全域范围的大规模治水新高潮。工程建成后，唐山市全域水环境将得到质的提升，水资源将得到充分利用，水生态得到极大改善，水安全得到极大保障，水清岸绿、鱼翔浅底的美好景象不久将呈现于世人面前。

2.项目的创新性研究

2.1 “治、用、保、管”的全域系统治理

唐山市全域治水清水润城县区工程PPP项目，以河长制为引领，通过“连、引、用、疏、治、管”的方式，解决水资源分布不均、水资源不足、水安全、水环境、水生态和长效性的问题，建成河河相连、河湖相通的水网体系，实现全域系统治理。治理工作中，坚持“治、用、保、管”并举。“治”就是“一河一策”制定整治方案，推进流域和环城水系综合治理；“用”就是促进水资源节约和循环利用，通过“节流”与“开源”，提升经济社会发展的水资源承载能力；“保”就是加强水生态保护与恢复，纠正水生态破坏行为，修复受损水生态环境，构建科学的水生态保护空间格局；“管”就是引入现代化科技信息智慧管理手段，严格落实“河长制”，构建长效管护机制，健全水生态保护与补偿保障体系，让河畅其流、水复其清、清水润城。通过“治、用、保、管”不仅要“治”好水，更要“用”好水、“管”好水，解决长效性问题，体现了全域治水的内涵及意义。

2.2 全国首创“市带县”PPP项目融资治水模式

此项目中把唐山市本级和县（市、区）工程项目包装成一个PPP项目，涉及唐山市本级和10个县（市、区）6大类96个子项目，统一由唐山市立项申报PPP项目，设立项目公司作为融资主体进行统一融资，采用政府和社会资本合作“市带县”创新融资新模式，本着“市级整体包装、统一融资、分县区实施、谁用谁还”的基本思路，在全国首创“市带县”PPP项目融资全域治水模式。“肥瘦搭配”的融资方式，有利于增加金融机构和社会资本的吸引力，解决了个别县（市、区）财政能力不足无法正常融资的问题，成功的以2.36亿元（总投资的2%）的政府投入撬动118.08亿元的建设资金，使全域治水有了资金保障。

2.3 打破传统PPP项目公司设立模式

项目涉及县区多、社会资本方多、且数量多、投资大，给项目的建设管理带来了很大的难度，如何协调各方关系、保证项目融资、避免各自为战，最终实现全域治水的目标，是组建PPP项目公司遇到的难题。鉴于此，结合项目特点，在公司组建时创新性提出了建设期的“指挥部+项目公司”管理模式和“总+分”的“1+11”公司组建架构模式。经唐山市政府批准，成立唐山市全域治水清水润城县区工程PPP项目建设指挥部（以下简称指挥部），建设期在指挥部统一领导协调下，项目公司做好融资贷款并行使SPV公司的职责。成立一个项目母公司——唐山全域治水生态建设集团有限公司，然后在各项目县（市、区）分别设立11个子公司，由项目母公司100%控股。母公司仅保留统筹负责项目前期工作和投融资工作职能，授权独立法人的各项目子公司分别负责各自区域项目的建设、运营、管理和移交等职能，保障了项目的统筹推进、统一管理、统一协调和分头实施。

2.4 融资贷款采取分期形式化解贷款条件制约“瓶颈”

唐山市全域治水清水润城县区工程PPP项目是由6大类，96个子项目组成的综合性项目，具有投资规模大、涉及类别多、子项目相对独立的特点，适合固定资产投资中长期贷款，项目贷款银行——国家开发银行河北省分行已经形成较为规范的流程和贷款资料清单。项目中最制约贷款的条件是项目批复文件中的土地证。在96个子项目中，有的涉及新增建设用地，需办理土地证，大部分则不涉及新增建设用地，不需要办理土地证。因为土地证的办理周期较长，且不确定影响因素多，办理进度会影响整个项目的顺利实施。在项目建设期紧、任务重的情况下，经过与贷款银行前期沟通、后期的多轮谈判，结合子项目互不干扰、互相独立的特点，项目融资贷款创新性的采取分期实施的模式，即对各县（市、区）不涉及新增建设用地的子项目作为第一期先行发放贷款，涉及新增建设用地的子项目在土地手续办理后再行实施。贷款合同签订采取“总+分”模式，由项目公司作为借款人，各子公司作为用款人，与国家开发银行河北省分行签订《国家开发银行人民币资金总借款合同》《分借款合同》成熟一家签订一家。

在“市带县”融资模式下，为加快项目实施，将互不干扰，互相独立的子项目进行分类，在总投资和建设期不变的前提下，结合审批部门出具项目分期实施意见，对应分期发放贷款，是贷款分期模式得以实现的关键因素。贷款分期方式的创新解决了制约贷款条件的瓶颈，推动了全域治水清水润城县区工程PPP项目融资取得了突破性进展，对贷款资金的落实起到了决定性的作用。

3.结语

目前，唐山市全域治水清水润城县区工程PPP项目已经顺利实施，累计投入资本金4.17亿元，发放贷款15亿元。PPP模式下的全域治水工作是一项综合性的庞大工程，在关键步骤、关键环节发挥主动性，打破常规，采取的创新性工作为全域治水的顺利推进提供了保障。