铁路建设项目“投融资+EPC+维管”模式研究

王鹏

（中国国家铁路集团有限公司工程管理中心 高级工程师，北京 100844）

0 引言

PPP+EPC 模式是近年来兴起的一种新的项目融资模式，主要用于政府投资项目，政府通过利用社会投资和专业优势，解决政府筹资困难和专业力量不足等问题，同时投资方取得相应投资回报，实现政府与投资方双赢。目前国铁集团作为国务院直属特大型企业，可以类似采用“投资+EPC”“投资+EPC+维管”“投融资+EPC”或“投融资+EPC+维管”模式作为铁路投资建设管理的一种新尝试，对吸引社会资本，发挥专业机构管理优势、提高专业管理水平有一定意义。本文以“投融资+EPC+维管”为例，着重介绍以施工企业作为总包单位的工程总承包模式下的投融资和运营维护管理。

1 定义

“投融资+EPC+维管”模式，即是通过招标确定施工企业作为工程总包单位负责项目融资（或部分融资）、设计、施工以及运营期的维护。运维期内业主支付维管费用，合作期满后项目业主回购投资方股权。

2 “投融资+EPC+维管”模式可行性分析

EPC+维管模式，最早提及类似概念的文件是2005 年国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39 号）[1]，文中提出了设计、施工、运营一体化的理念，但是范围仅在污染治理工程。之后，从2013 年到2016 年，国务院及相关部委陆续提出了设计采购施工运营总承包的模式，但项目主要集中在综合管廊、生态修复等环保领域。从实践来看，也有越来越多非环保领域的公共设施项目尝试该种模式。投融资+EPC 作为项目融资的模式，既具备EPC 模式的基本特征，又在此基础上衍生出了“融资”功能，一直在我国对外承包工程中较为常见。但是近几年，随着财政部等中央部委连续出台多项规范性文件，对政府违规举债等行为进行集中治理整顿，公共设施项目建设及运营所需资金的来源问题日益凸显，在此背景下，投融资+EPC 模式重新进入政府方和承包商视野，并被逐渐应用到国内公共设施项目投融资和管理方面，以解决政府财政资金不足的问题，进而发挥承包商投资带动施工的优势。随着国民经济发展、铁路建设进程以及改革创新的推进，鼓励引导社会资本投入铁路基本建设，是提升铁路可持续发展的有效途径。2017 年12 月底，中国铁路总公司在铁路行业首次出台了《新建铁路项目吸引社会投资暂行办法》（铁总发改〔2017〕331 号）[2]，办法明确了社会资本投资者以“投资+EPC”、“投资+工程承包”、“投资+工程承包+维管”、BT、BOT 等方式参与铁路项目投资建设。可以说，投融资+EPC+运维这种全寿命周期建设管理模式，是在我国铁路基本建设路网规模逐年增加、运营维护和管理任务繁重的新形势下提出的[3]，具有现实意义和推广价值。

3 “投融资+EPC+维管”模式的优势分析

“投融资+EPC+维管”模式既解决了铁路融资问题，又解决了工程建设问题，还兼顾了运营维护管理，真正实现了从项目前期到建设阶段再到运营阶段的全周期管理。

3.1 发挥EPC+运营维护一体化优势，提高工程质量

“投融资+EPC+维管”模式的最大特点是将工程设计、采购、施工与运营维护管理进行有效的衔接和融合。在施工图设计阶段，设计单位更加注重设计方案的优化和可实施性，施工单位也可以参与到此阶段，并与设计人员深入沟通、密切合作，因此设计方案也更加合理、经济。在施工阶段，由于施工、采购、设计可以在一个工程总承包项目部宏观控制下完成，技术人员可以相互交流、密切配合，施工中遇到的问题可以及时得到处理。设计、采购、施工的深度交叉和融合，大大缩短了建设工期，降低了工程费用，也提高了工程质量。工程建设与运营维护的有效结合，也可倒逼工程总承包企业在设计、建设阶段更加注重建设工程质量，以便节省运营期维护成本，提高项目收益。

3.2 发挥财务效益优势

“投融资+EPC+维管”模式优势在于工程总承包单位采取自有资金入股或社会融资，业主只需分年等额偿还投资及运营维管费用，合作期满后项目业主回购投资方股权。由于大部分资金由工程总承包商负担，减少了业主铁路局集团的资产负债率。另外按照目前国家增值税的规定，提供现代服务业服务的或劳务服务的，实行6%的低税率，对于业主铁路局集团来讲，可以形成进项税抵扣，铁路局集团自行维修则不能形成税务抵扣，由此而来，可形成财务效益的双赢。

3.3 最大限度发挥合同双方管理优势

由于工程总承包单位承担了设计、采购、施工的全过程，工程总承包单位也最了解工程质量情况，一旦出现问题，能在最短时间内判断及定位故障，以最佳方式作出处理，把故障影响降到最低。工程总承包单位用工模式灵活，在运营维护管理中可参照施工队伍集中休息、集中工作的成熟模式，运营期维管成本比铁路局集团自管可大大节省。铁路局集团可以发挥管理优势，双方以合同为纽带，以经济、安全考核为手段，便于铁路局集团实现管理目标。另外铁路局集团减少了日常管理及协调工作，使其管理更简洁、更顺畅、更高效，减少了管理人员数量，有利于站段实现管理、生产人员精干、高效的目标。

3.4 有效推广应用BIM 技术

EPC 模式的采用，将设计、采购、施工、运营维护融为一体。在建设阶段，不论从优化设计、专业接口、设备选型、设备配置和采购以及联调联试，均在规定条件下达到整体功能最优，发挥最佳整体效益。在运营维管阶段，可以充分利用BIM 技术，精细检修，出现故障，在最短时间内定位故障，最佳方式处理，最大限度降低故障率。

4 集通铁路投融资+EPC+运维模式

4.1 工程概况

集通铁路西自集二线的贲线站接轨，自内蒙古自治区乌兰察布市乌兰的察右后旗、商都县、锡林郭勒盟镶黄旗、正镶白旗、赤峰市的克什克腾旗、林西县、巴林右旗、巴林左旗、阿鲁科尔沁旗，通辽市的开鲁县、科尔沁区，东至通霍线的哲里木站，途经四个盟（市）、13 个旗县，既有线长943.3 km，电气化扩能改造后线路全长923.7 km。本项目总投资132 亿元，其中四电部分投资约31 亿元。拟于2020年6月30日开工，2024年6月30日竣工。本项目采用投融资+EPC+运维模式，建设单位是内蒙古集通铁路有限公司，EPC 总承包方由中铁电气化局（牵头方）、中铁六局、中铁八局组成联合体，合作期限是22 年，其中建设期4 年，运维期18 年。投融资包含：联合体牵头人在建设期投资不低于12.4 亿元（四电工程投资的40%），专项用于本项目建设；发包人在运营期18 年（按照设备大修周期15 年延迟20%计算）内按等额本息方式偿还投资本金，并按照约定的投资回报支付建设期和运营期利息。EPC 总承包范围包含：施工图设计（含补充定测）、物资设备采购、工程施工。运维包含：由呼和浩特局集团公司与联合体牵头人签订运维委托管理合同，中铁电气化局负责集通线牵引供电设备18 年的运营维护管理。

4.2 投融资+EPC+运维必要性分析

目前，我国已建成开通电气化铁路8 万km，根据《中长期铁路网规划》，到2020 年，全国铁路营业线里程达到12 万km，复线率和电气化率分别达到50%和70%以上，同时，将加强既有路网技术改造和枢纽建设，提高路网既有通道能力，规划既有线增建二线1.9 万km，既有线电气化2.5 万km。但现状是：既有线路电气化铁路改造升级和新建电气化铁路由于资金投入不到位、政策影响、路网规划等诸多原因推进缓慢，而地方经济发展对加快电气化铁路建设需求迫切，急需对现有普速铁路进行电气化改造和新建市域、城际电气化铁路，以推进经济建设创新、协调、绿色、开放、共享发展。

投资+EPC 模式是近年来兴起的一种新的项目融资模式，主要用于政府投资项目，政府通过利用社会投资和专业优势，解决政府筹资困难和专业力量不足等问题，同时投资方取得相应投资回报，实现政府与投资方双赢。电气化铁路采用“投融资+EPC+运维”模式，是铁路投资建设的一种新的尝试，对吸引社会资本，发挥专业机构管理优势、提高专业管理水平具有一定意义。

4.3 优势分析

1）资金保障。EPC 总承包单位具有每年100 亿元的对外投融资额度，通过基金公司每年可用于投资电气化铁路建设、改造升级的资金不低于100 亿元人民币。

2）EPC+运营一体化优势分析。（1）EPC 阶段（设计+采购+施工+调试）优势：可以优化设计、设备选型、设备配置和采购，使各子系统、设备的技术接口更加完整、技术性能更加匹配、配置更加合理，整个系统能够在规定的条件下达到整体功能最优，发挥最佳整体效益；同时能统一施工作业标准，强化试验和联调联试，发挥总承包单位系统集成优势，最终达到系统最优，并承诺接触网各零部件寿命延长20%以上。（2）运营阶段优势：EPC 总承包商在维管中参照施工队伍集中工作、集中休息的“三班二运转”的成熟模式，总成本比铁路局集团自管节省约20%。（3）安全管理优势：能充分发挥EPC 总承包商多年来介入国铁干线牵引供电业务维护管理取得的经验，具有专业化、系统化、相对独立的管理机构和机制灵活的管理体制，安全生产管理全面贯彻铁路行业规范，在设备检修方面坚持预防为主、精检细修，以设备零缺陷、零故障为目标，以信息化管理为基础，实行“精细化”检修管理和“集中修”检修模式，能在最短时间内判断及定位故障，以最佳方式做出处理，把故障的影响降到最低，并承诺可比故障率下降20%。（4）铁路局集团管理优势：委托双方以合同为纽带，以经济、安全考核为手段，便于铁路局实现管理目标；对铁路局集团而言减少了日常管理及协调工作，使其管理更简洁、更顺畅、更高效；减少了管理人员数量，有利于站段实现管理、生产人员精干、高效的目标。（5）税率双赢优势：按照营业税改增值税的相关规定，提供现代服务业的或劳务服务的，实行6%的低税率；对于铁路局集团来讲形成了进项税抵扣，而铁路局集团自行维修则不能形成税务抵扣，从而实现双赢。（6）铁路局集团负债率下降。在投融资情况下，大部分资金由总承包商负担，减少了铁路局集团的资产负债率。（7）专业化维管优势：EPC 总承包商目前从事维护管理的人员都来自施工队伍，这为专业化维管提供了可靠保障，预期电气化铁路的大修期可以延迟20%。

4.4 实现方式分析

1）融资方式。联合体牵头方负责本项目投融资，对本项目投资不低于12.4 亿元，建设期2020 年、2021 年、2022 年三年间将承诺所投资金分别按20%、50%、30%到位，以货币资金的方式划转至建设单位指定账户。EPC 总承包商投资回报不高于4.02%（按照当前央行五年期以上贷款基准利率4.9%下浮18%计算），如果央行五年期以上贷款基准率低于4.9%，则投资回报按投标人承诺的下浮幅度随央行利率调整而调整；如果央行五年期以上贷款基准利率高于4.9%，投资回报按投标人承诺的下浮幅度调整后，调整利率低于4.02%按照调整利率执行，调整利率高于4.02%按照4.02%执行。同时EPC 总承包商承担本项目融资产生的增值税及附加、印花税、管理费、托管费及审计费等全部费用。

2）EPC 建设方式。本项目建设内容主要包括改移道路、立交桥综合排水、隔声窗、临时用地，建安工程及设备购置、施工图设计、施工设计配合、营业线施工配合、电化防干扰及总承包风险费等。建设方式采用施工联合体方式进行EPC 总承包，联合体各成员按照联合体协议划分界面，具体负责路基、桥梁、轨道、通信、信号、信息、电力及牵引供电、房建及营业线等各自资质范围内的施工。

3）运维方式。联合体牵头方负责集通线牵引供电设备18 年的运营维护管理。具体方式：EPC 总承包商按18 年运维期与建设单位签订运维合同，在运维期前三年的运维单价固定不变，后续年度双方每年通过签订补充协议的方式确定运维单价，人工成本按呼和浩特铁路局集团公司同工种工资降低24%进行计算。

5 结束语

随着社会向着服务型社会的转型过程中，铁路行业中运营维管显得越来越重要[3]，“投融资+EPC+维管”的全寿命周期建设管理模式不仅仅是解决项目融资问题，更重要的是可以彻底解决多年来施工质量隐患问题以及加快BIM 技术的推广，由施工的被动监管变为设计和施工的主动作为，可以说是建设管理模式的重大创新。这一模式的推广对今后铁路行业的发展将起到积极的引导作用。